Urusan pemerintahan yang boleh diatur dan diurus secara bebas dan mandiri itu
menjadi atau merupakan urusan. 33 Abdul Sabaruddin, 2010, Desentralisasi ...
BAB II OTONOMI DAERAH DALAM HUBUNGANNYA DENGAN KEUANGAN DAERAH
2.1 Otonomi Daerah 2.1.1 Pengertian Otonomi Daerah dan Beberapa Jenis Sistem Otonomi Istilah otonomi secara etimologis berasal dari kata yunani “autos” yang berarti sendiri dan “nomos” yang berarti hukum atau peraturan. Menurut Encyclopedia of Social Science, bahwa otonomi dalam pengertian orisinil adalah the legal self sufficiency of social body and its actual independence. Jadi ada dua ciri hakikat dari otonomi, yakni legal self suffiency dan actual independence. Dalam kaitan dengan politik atau pemerintahan, otonomi daerah berarti self government atau condition of living under one’s own law. Dengan demikian otonomi daerah yang memiliki legal self sufficiency yang bersifat self government yang diatur dan diurus oleh own laws.31 Koesoemahatmadja32 berpendapat bahwa, “Menurut perkembangan sejarah di Indonesia, otonomi selain mangandung arti perundang-undangan (regeling) juga mengandung arti pemerintahan (bestuur).” Dalam literatur Belanda otonomi berarti pemerintahan sendiri (zelfregering) yang oleh Van Vollenvohen dibagi atas membuat
31
Juanda, 2008, Hukum Pemerintahan ……………., Ibid, hal. 125 Innajunaenah’s Blog, 2010, Pengakuan Dan Penghormatan Konstitusional Terhadap Kesatuan-Kesatuan Masyarakat Hukum Adat Beserta Hak-Hak Tradisionalnya Dalam Rangka Otonomi Daerah, (26 Maret 2010), innajunaenah.wordpress.com 32
42
43
undang-undang sendiri (zelfwetgeving), melaksanakan sendiri (zelfuitvoering), mengadili sendiri (zelfrechtspraak) dan menindaki sendiri (zelfpolitie) Otonomi bukan sekedar pemencaran penyelenggaraan pemerintahan untuk nmencapai efesiensi dan efektivitas pemerintahan. Otonomi adalah sebuah tatanan kenegaraan
(staatsrechtelijk),
bukan
hanya
tatanan
administrasi
negara
(administratiefrechtelijk). Sebagai tatanan ketatanegaraan otonomi berkaitan dengan dasar-dasar bernegara dan susunan organisasi negara. Istilah otonomi mempunyai makna
atau
kemandirian
(zelfstandigheid)
tetapi
bukan
kemerdekaan
(onafhankelijkheid). Kebebasan yang terbatas atau kemandirian itu adalah wujud pememberian kesempatan yang harus dipertanggungjawabkan. Dalam pemberian tanggung jawab terkandung dua unsur yaitu : a. Pemberian tugas dalam arti sejumlah pekerjaan yang harus diselesaikan serta kewenangan untuk melaksanakannya. b. Pemberian kepercayaan berupa kewenangan untuk memikirkan dan menetapkan sendiri bagaimana menyelesaikan tugas itu. Pada bagian lain Bagir Manan33 menyatakan otonomi adalah, “Kebebasan dan kemandirian (vrijheid dan zelfsatndigheid) satuan pemerintahan lebih rendah untuk mengatur dan mengurus sebagian urusan pemerintahan.” Urusan pemerintahan yang boleh diatur dan diurus secara bebas dan mandiri itu menjadi atau merupakan urusan
33
Abdul Sabaruddin, 2010, Desentralisasi Dan Otonomi Daerah: Arah Menuju Pemerintahan Yang Baik, (13 April 2010), abadiah.wordpress.com
44
rumah tangga satuan pemerintahan yang lebih rendah tersebut. Kebebasan dan kemandirian merupakan hakikat isi otonomi. Kebebasan dan kemandirian dalam otonomi bukan kemerdekaan. Kebebasan dan kemandirian itu adalah kebebasan dan kemandirian dalam ikatan kesatuan yang lebih besar. Otonomi hanya sekedar subsistem dari sistem kesatuan yang lebih besar. Dari segi hukum tata negara khususnya teori bentuk negara, otonomi adalah subsistem dari negara kesatuan. Otonomi adalah fenomena negara kesatuan. Segala pengertian dan isi otonomi adalah pengertian dan isi negara kesatuan. Negara kesatuan merupakan landasan atas dari pengertian dan isi otonomi. Sementara Bhenyamin Hoessein
34
mengartikan otonomi hampir paralel
dengan pengertian demokrasi yaitu, ”Pemerintahan dari, oleh dan untuk rakyat dibagian wilayah nasional suatu negara melalui lembaga-lembaga pemerintahan yang secara formal berada diluar pemerintah pusat.” Bahkan otonomi dapat diberi arti luas atau dalam arti sempit. Dalam arti luas otonomi mencakup pula tugas pembantuan, sebab baik otonomi dan tugas pembantuan sama-sama mengandung kebebasan dan kemandirian. Pada otonomi kebebasan dan kemandirian itu penuh meliputi baik asas maupun cara menjalankannya, sedangkan pada tugas pembantuan, kebebasan dan kemandirian hanya terbatas pada cara menjalankannya. Ditinjau dari mekanisme pemberian otonomi dalam negara kesatuan, otonomi diberikan oleh pemerintah pusat, sedangkan pemerintah daerah hanya menerima 34
Tim Peneliti www.scribd.com, hal. 24
Fakultas
Hukum
Unsrat,
2009,
Pelaksanaan
Otonomi
Daerah,
45
penyerahan dari pusat. Berbeda halnya dengan otonomi daerah di negara federal, otonomi daerah telah melekat pada negara-negara bagian, sehingga urusan yang dimiliki oleh pemerintah federal pada hakikatnya adalah urusan yang diserahkan oleh negara bagian. Konstelasi
tersebut
menunjukkan
bahwa
dalam
negara
kesatuan
kecenderungan kewenangan yang besar berada di central government, sedangkan dalam negara federal kecenderungan kewenangan yang besar berada pada local government. Hal ini menyebabkan pemerintah daerah pada negara kesatuan seperti Indonesia otonominya lebih banyak bergantung pada political will Pemerintah Pusat, yaitu sampai sejauh mana pemerintah pusat mempunyai niat baik untuk memberdayakan local government melalui pemberian wewenang yang lebih besar. Dalam pelaksanaan dan penyelenggaraan pemerintahan di setiap negara, terdapat berbagai urusan di daerah. Suatu urusan tetap menjadi urusan pemerintah pusat dan urusan lain menjadi urusan rumah tangga sendiri, sehingga harus ada pembagian yang jelas. Dalam rangka melaksanakan cara pembagian urusan dikenal adanya sistem otonomi yang dikenal sejak dulu, yakni cara pengisian rumah tangga daerah atau sitem rumah tangga daerah. Sistem rumah tangga daerah adalah tatanan yang bersangkutan dengan caracara membagi wewenang, tugas dan tanggung jawab mengatur dan mengurus urusan pemerintahan antara pusat dan daerah. Salah satu penjelmaan pembagian tersebut adalah bahwa daerah-daerah akan memiliki sejumlah urusan pemerintahan baik atas
46
dasar penyerahan atau pengakuan maupun yang dibiarkan sebagai urusan rumah tangga daerah. Bila otonomi diartikan sebagai segala tugas yang ada pada daerah atau dengan kata lain apa yang harus dikerjakan oleh pemerintah daerah, didalamnya melekat kewenangan yang meliputi kekuasaan, hak, atau kewajiban yang diberikan kepada daerah dalam menjalankan tugasnya. Masalahnya kewenangan mana yang diatur pemerintah pusat dan kewenagan mana yang diatur pemerintah daerah. Sehubungan dengan itu, secara teoritik dan praktek dijumpai 5 jenis sistem otonomi atau sistem rumah tangga, yaitu;35 a. Otonomi organik (rumah tangga organik) b. Otonomi formal (rumah tangga formal) c. Otonomi material (rumah tangga material/substantif) d. Otonomi riil (rumah tangga riil) e. Otonomi nyata, bertanggung jawab, dan dinamis Kelima jenis otonomi (rumah tangga organik) tersebut diuraikan satu persatu sebagai berikut; a. Otonomi organik atau rumah tangga organik Otonomi bentuk ini pada dasarnya menentukan bahwa urusan-urusan yang menyangkut kepentingan daerah diibaratkan sebagai organ-organ kehidupan yang merupakan suatu sistem yang menentukan mati hidupnya manusia, misalnya
35
Juanda, 2008, Hukum Pemerintahan …, Ibid, hal. 129
47
jantung, paru-paru, ginjal, dan sebagainya. Tanpa kewenangan untuk mengurus vital, akan berakibat tidak berdayanya atau matinya daerah. b. Otonomi formal atau rumah tangga formal Otonomi bentuk ini adalah apa yang menjadi urusan otonomi tidak dibatasi secara positf. Satu-satunya pembatasan adalah daerah otonom yang bersangkutan tidak boleh mengatur apa yang telah diatur oleh perundangan yang lebih tinggi tingkatannya. Dengan demikian daerah otonom lebih bebas mengatur urusan rumah tangganya, sepanjang tidak memasuki area urusan pemerintah pusat. Otonom seperti ini merupakan hasil dari pemberian otonomi berdasarkan teori sisa, dimana pemerintah pusat lebih dulu menetapkan urusan-urusan yang dipandang lebih layak diurus pusat, sedangkan sisanya diserahkan kepada pemerintah daerah. c. Otonomi materiil atau rumah tangga materiil Dalam otonomi bentuk ini kewenangan daerah otonomi dibatasi secara positif yaitu dengan menyebutkan secara limitatif dan terinci atau secara tegas apa saja yang berhak diatur dan diurusnya. Dalam otonomi materiil ini ditegaskan bahwa untuk mengetahui suatu urusan menjadi rumah tangga sendiri, harus dilihat pada substansinya, artinya bahwa suatu urusan secara substansial dinilai dapat menjadi urusan pemerintah pusat, pemerintah lokal yang mengurus rumah tangga sendiri pada hakikatnya tidak akan mampu menyelenggarakan urusan tersebut, sebaliknya apabila secara substansial merupakan urusan daerah, pemerintah pusat meskipun dilakukan oleh wakil-wakilnya yang berada didaerah tidak akan mampu menyelenggarakannya.
48
d.Otonomi riil atau rumah tangga riil Otonomi bentuk ini merupakan gabungan antara otonomi formal dengan otonomi materiil. Dalam undang-undang pembentukan otonomi, kepada Pemerintah Daerah diberikan wewenang sebagai wewenang pangkal dan kemudian dapat ditambah dengan wewenang lain secara bertahap, dan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tingi tingkatannya. Otonomi riil pada prinsipnya menentukan bahwa pengalihan atau penyerahan wewenang urusan tersebut didasarkan kepada kebutuhan daerah yang menyelenggarakannya. e. Otonomi nyata, bertanggung jawab, dan dinamis Nyata artinya pemberian urusan pemerintahan dibidang tertentu kepada pemerintah daerah memang harus disesuaikan dengan faktor-faktor tertentu yang hidup dan berkembang secara obyektif didaerah. Hal tersebut harus senantiasa disesuaikan dalam arti diperhitungkan secara cermat dan bijaksana dan tindakan-tindakan, sehingga diperoleh suatu jaminan bahwa daerah itu secara nyata mampu mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Dalam praktek bahwa isi otonomi antara daerah yang satu dengan daerah lainnya tidaklah sama, baik mengenai jumlah maupun jenisnya. Hal itu wajar karena setiap daerah memiliki perbedaan baik letak geografis, kondisi geologis, maupun budaya, adat istiadat, serta potensi yang dimiliki. Bertanggung jawab artinya, pemberian otonomi kepada pemerintahan dibidang tertentu kepada pemerintah daerah senantiasa diupayakan supaya selaras atau sejalan dengan tujuannya yaitu melancarkan pembangunan yang tersebar diseluruh pelosok negara. Ini untuk menjamin hubungan pusat dan daerah dalam
49
suasana yang harmonis dan lebih dari itu untuk menjamin perkembangan pembangunan antar daerah yang serasi sehingga laju pertumbuhan antar daerah dapat seimbang. Dinamis artinya, otonomi ini menghendaki agar pelaksanaan otonomi senantiasa menjadi sarana untuk memberikan dorongan lebih baik dan maju atas segala kegiatan pemerintahan dalam rangka memberikan pelayanan yang semakin meningkat mutunya. Dari kelima jenis sistem otonomi itu, umumnya dipraktekkan hanya tiga jenis, yaitu sitem rumah tangga formal, sistem rumah tangga material, dan sistem rumah tangga nyata atau riil dengan beberapa varian.
2.1.2 Hubungan Desentralisasi dan Otonomi Daerah Mengkaji masalah desentralisasi tidak bisa dilepaskan dengan masalah sentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan, dan pelayanan publik. Sentralisasi dan desentralisasi didalam proses penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan, dan pelayanan publik pada dasarnya berkenaan dengan “delegation of authority and responsibility” yang dapat diukur dari sejauh mana unit-unit bawahan memiliki wewenang dan tanggung jawab didalam proses pengambilan keputusan. 36 Desentralisasi pada dasarnya adalah pelimpahan atau penyerahan kekuasaan wewenang dibidang tertentu secara vertikal dari institusi/lembaga/pejabat yang lebih tinggi
kepada
36
institusi/lembaga/fungsionaris
bawahannya
sehingga
Joko Widodo, 2001, Good Governance …………………..Ibid, hal. 38-39
yang
50
diserahi/dilimpahi kekuasaan wewenang tertentu itu berhak bertindak atas nama diri sindiri dalam urusan tertentu. Desentralisasi diartikan pula sebagai suatu sistem, dimana bagian-bagian dan tugas negara diserahkan penyelenggaraannya pada organ yang sedikit banyak mandiri. Organ yang mandiri ini wajib dan berwenang melakukan tugasnya atas inisiatif dan kebijaksanaannya sendiri. Ciri yang penting bagi organ yang didesentralisasikan ialah, mempunyai sumber-sumber keuangan sendiri untuk membiayai pelaksanaan tugasnya. Desentralisasi adalah pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat kepada satuan satuan organisasi pemerintah untuk menyelenggarakan segenap kepentingan setempat dari kelompok penduduk yang mendiami suatu wilayah. Satuan organisasi itu berikut wilayahnya disebut daerah otonomi, wewenang untuk
menyelenggarakan
segenap
kepentingan
setempat
tersebut
berikut
kewajibannya, tugas dan tanggungjawannya tercakup dalam istilah pemerintahan daerah. Desentralisasi diartikan pula sebagai pemerintahan sendiri, atau hak atau kekuasaan untuk memerintah sendiri. Desentralisasi sebagai pelimpahan kewenangan dalam urusan kemasyarakatan dari pejabat-pejabat politik ke badan-badan pemerintah yang relatif otonom, atau pemindahan fungsi administrastif kehirarki yang lebih bawah. Desentralisasi menurut Bryant dan White 37 dapat bersifat administratif dan politik. Desentralisasi administratif biasanya disebut dekonsentrasi dan berarti delegasi wewenang pelaksanaan kepada tingkat-tingkat lokal. Para pejabat tingkat 37
Ibid, hal. 40
51
lokal bekerja dalam batas-batas rencana dan sumber-sumber anggaran, namun mereka memilik elemen kebijaksanaan dan kekuasaan (diskresi) serta tanggung jawab tertentu dalam hal sifat hakekat jasa dan pelayanan pada tingkat lokal. Diskresi mereka dapat bervariasi mulai dari peraturan-peraturan pro forma sampai keputusankeputusan yang lebih substansial. Desentralisasi politik atau devolusi berarti wewenang pembuatan keputusan dan kontrol tertentu terhadap sumber-sumber daya diberikan pada pejabat-pejabat regional dan lokal. Devolusi disebut desentralisasi politik (political decentralization), karena yang di desentralisasikan adalah wewenang mengambil keputusan politik dan administrasi. Tjokroamidjojo
38
membedakan bentuk-bentuk organisasi (pelimpahan
administrasi pemerintahan didaerah) dalam empat kelompok. Pertama; adalah dekonsentrasi dalam arti pelaksanaan kegiatan didaerah dilakukan oleh cabang-cabang unit kegiatan-kegiatan pemerintah pusat. Delegasi kewenangan tidak diberikan sepenuhnya, dan dalam banyak hal hanya merupakan alat pelaksanaan tugas-tugas pemerintah pusat yang perlu dilakukan didaerah tersebut. Kedua; devolusi atau desentralisasi dalam arti yang sebenarnya, seringkali disebut pemberian otonomi. Dalam hal ini terdapat delegasi kewenangan serta hukum yang berarti penyerahan tugas-tugas pemerintahan kepada tingkat daerah. Pelimpahan kewenangan ini tidak saja bersifat administratif, tetapi juga politik. Pengambilan keputusan terakhir dibidang-bidang tertentu, dalam hal pemberian otonomi atau 38
Abdul Sabaruddin, 2010, Desentralisasi Dan Otonomi Daerah……Ibid, abadiah.wordpress.com
52
desentralisasi ini diserahkan kepada pemerintah daerah. Pengertian pemerintah daerah juga berarti peranan perwakilan rakyat daerah. Ketiga; adalah sertatantra, untuk kegiatan-kegiatan tertentu didaerah, beberapa bagian kegiatan pemerintahan pusat dapat dilakukan dalam hububungan kerja dengan pemerintah daerah. Bentuk-bentuk sertatantra adalah tugas-tugas pekerjaan dalam kewenangan pemerintah pusat diserahkan penyelenggaraannya kepada pemerintah daerah. Keempat; bentuk-bentuk kegiatan yang merupakan pembinaan pemerintah (pusat maupun daerah) tetapi dilakukann berdasarkan insiatif dan partisipasi masyarakat setempat. Program-program partisipasif ini biarpun ada kaitannya dengan suatu kebijakan pemerintah, tetapi pelaksanaannya didesentralisir bahkan dihubungkan dengan kegiatan masyarakat secara langsung. Contoh bentuk ini adalah program pembangunan masyarakat desa, perkoperasian dan lain-lain. Pemilihan model penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan apakah sentralisasi dan desentralisasi, kedua-duanya sama mempunyai implikasi. Model yang terlalu sentralistis tidak sepenuhnya baik, karena pelaksanaan pemerintahan dan pembangunan
yang
sentralistis
kurang
dapat
memperhatikan
kebutuhan,
permasalahan dan sumber daya serta karakteristik khusus daerah. Hasilnyapun kurang dapat dinikmati dan menyentuh serta mencerminkan keinginan, kepentingan dan aspirasi masyarakat kebanyakan. Selain itu juga dapat memperlemah inisiatif daerah dalam memecahkan masalah yang dihadapi, efesiesi administrasi akan cenderung menurun seiring dengan meningkatnya tanggung jawab pusat, dan dapat mengurangi
53
kadar demokrasi dalam sistem pemerintahan. Namun model yang tersentralistis selain mempunyai kelemahan di atas juga memiliki beberapa kelebihan yaitu akan dapat menjaga integrasi politik dan pengendalian pembangunan, sangat diperlukan jika kemampuan daerah masih rendah, memudahkan penyalaluran dana luar negeri, mempercepat
proses
nation
building
dan
terwujudnya
nation
unity
dan
mempermudah mobilisasi risorsis untuk pembangunan ekonomi dan mengurangi gap dalam pembangunan antar wilayah/propinsi. Desentralisasi dipandang dapat mendorong pengambilan keputusan yang lebih cepat dan luwes, atau dengan kata lain memberi dukungan yang lebih konstruktif didalam proses pengambilan keputusan. Pengambilan keputusan dalam organisasi ketingkat yang lebih rendah akan cenderung memperoleh keputusan-keputusan yang lebih baik. Desentralisasi bukan hanya dapat memperbaikai kualitas dari keputusankeputusan yang diambil, tetapi juga dapat memperbaiki kualitas dari pengambilan keputusan. Rondinelli mengambarkan secara lebih jelas, mengapa desentralisasi perlu dipilih dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan. Desentralisasi akan dapat meningkatkan efektifitas dalam membuat kebijaksanaan nasional, dengan cara mendelegir tanggung jawab yang lebih besar kepada para pejabat tingkat lokal untuk merancang proyek-proyek pembangunan, agar sesuai dengan kebutuhan dan kondisi setempat. Desentralisasi akan dapat memungkinkan para pejabat setempat untuk dapat lebih mengatasi masalah-masalah yang selama ini dianggap kurang baik dan ciri-ciri prosedur yang sangat birokratis didalam merencanakan dan melaksanakan
54
pembangunan yang seringkali dialami oleh negara berkembang yang acapkali tercipta konsentrasi kekuasaan, otoritas dan sumber-sumber yang begitu berlebihan ditingkat pusat Jika dilihat dari fungsi-fungsi pembangunan yang didesentralisir pada para pejabat, staf pelaksana pada tingkat lokal atau unit-unit administratif yang lebih rendah, akan dapat meningkatkan tingkat pemahaman dan sensitivitas (daya tanggap) mereka terhadap masalah dan kebutuhan setempat, karena mereka akan bekerja pada tingkat dimana semua permasalahan tersebut terasa paling menekan dan terlihat paling jelas. Sedangkan bila dilihat dari sisi hubungan kerja desentralisasi ini akan dapat lebih mendekat, mengakrabkan dan mengeratkan antara penduduk dan para pejabat, staf pelaksana dan hal ini memungkinkan mereka dapat informasi yang lebih baik yang diperlukan dalam proses perumusan rencana pembangunan dari pada apa yang dapat mereka peroleh bila hanya menunggu dikantor pusat saja. Desentralisasi ini dapat pula meningkatkan dukungan politis dan administratif bagi kebijaksanaan pembangunan nasional pada tingkat lokal. Dalam rencana pembangunan tingkat nasional acapkali tidak diketahui oleh penduduk setempat. Dengan diketahui rencana-rencana pembangunan tingkat lokal, maka disamping akan mendapatkan dukungan secara politis dan administratif pada tingkat lokal, juga dapat mendorong kelompok-kelompok sosial setempat untuk meningkatkan kemampuan partisipasinya dalam merencanakan dan mengambil keputusan. Desentralisasi ini juga dianggap dapat meningkatkan efesiensi pemerintah pusat, dengan cara mengurangi beban kerja rutin dan fungsi-fungsi manual yang dapat secara efektif diselesaikan
55
oleh para staf pelaksana lapangan atau para pemimpin unit-unit administrastif yang lebih rendah. Pada kesempatan lain, Rondinelli
39
sebagaimana dikutip oleh Zauhar
mengemukakan keunggulan desentralisasi yaitu; a.Desentralisasi merupakan alat untuk mengurangi kelemahan perencanaan terpusat. Dengan delegasi kepada aparat tingkat lokal, problema sentralisasi dapat lebih mudah diselesaikan. b.Desentralisasi merupakan alat yang bisa mengurangi gejala red tape. c.Dengan desentralisasi maka kepekaan dan pengetahuan tentang kebutuhan masyarakat lokal dapat ditingkatkan. d.Dengan desentralisasi, kebijaksanaan pemerintah pusat yang sering tidak diketahui dan diabaikan oleh masyarakat dan elit lokal, menjadi lebih kenal. e.Dengan desentralisasi lebih memungkinkan berbagai kelompok kepentingan dan kelompok politik terwakili dalam proses pengambilan keputusan, sehingga mereka mempunyai kesempatan yang sama dalam memperoleh pelayanan pemerintah. f.Desentralisasi memungkinkan pejabat lokal dapat lebih meningkatkan kapasitas manajerilal dan teknisnya. g.Efesiensi pemerintah pusat dapat lebih ditingkatkan, karena pemimpin organisasi tidak lagi disibukkan dengan urusan rutin, yang dapat dikerjakan oleh pekerja lapangan tingkat lokal. h.Dengan desentralisasi akan tercipta struktur yang memungkinkan koordinasi dilakukan dengan baik i.Struktur pemerintah yang desentralistis sangat diperlukan untuk melembagakan partisipasi warga negara dalam perencanaan dan pengelolaan pembangunan. j.Dengan desentralisasi dapat melibatkan elit lokal, sehingga kebijaksanaan pemerintah yang biasanya tak akrab dan yang tak menyentuh kepentingan mereka, menjadi lebih dapat diterima. k.Desentralisasi memungkinkan lahirnya administrasi yang lebih fleksibel, inovatif, dan kreatif. l. Dengan desentralisasi pelayanan kepada masyarakat lebih cepat dan lebih baik. m.Desentralisasi dapat meningkatkan stabilitas politik dan kesatuan nasioanl, karena berbagai kelompok diberi kesempatan untuk berpartisipasi dalam pengambilan keputusan. n.Dengan lebih kompleksnya masyarakat dan pemerintahan, pengambilan keputusan yang sentralistis menjadi tidak efesien, mahal dan sulit dilaksanakan.
39
Joko Widodo, 2001, Good Governance ………………….Ibid, hal. 43-44
56
Desentralisasi juga merupakan salah satu cara untuk mengembangkan kapasitas lokal. Kekuasaan dan pengaruh cenderung bertumpu pada sumber daya. Jika suatu badan lokal diserahi tanggung jawab dan sumber daya, kemampuannya untuk mengembangkan otoritasnya akan meningkat (Bryant dan White). 40 Sady dalam Tjokroamidjojo mengemukakan tujuan desentralisasi adalah untuk; a.Mengurangi beban pemerintah pusat dan campur tangan dalam masalah-masalah kecil pada tingkat lokal. Demikian pula memberikan peluang untuk koordinasi pelaksanaan pada tingkat lokal. b.Meningkatkan pengertian rakyat serta dukungan mereka dalam kegiatan usaha pembangunan sosial ekonomi. Demikian pula pada tingkat lokal dapat merasakan keuntungan dari kontribusi kegiatan mereka. c.Penyusunan program-program untuk perbaikan sosial ekonomi pada tingkat lokal sehingga dapat lebih realisitis. d. Melatih rakyat untuk bisa mengatur urusannya sendiri (self goverment). e. Pembinaan kesatuan nasional. Senada dengan apa yang dikemukakan oleh Sady, Sumarjan 41 yang dikutip oleh Nugroho mengemukakan sistem desentralisasi pemerintahan yang sesuai dengan kondisi geograpis dan politis Indonesia. Penggunaan sistem desentralisasi ini dimaksudkan; a.Mengurangi beban dan tugas pemerintah pusat. Tugas pemerintah dari suatu negara yang sedang dalam taraf pertama mengadakan pembangunan disegala bidang kegiatan, memerlukan kecakapan dan pengalaman yang melampui batas kemampuan pemerintah pusat, apabila tidak dibantu oleh pemerintah daerah untuk menanggapi kepentingan dan aspirasi masyarakat di daerah. Keadaan ini memerlukan desentralisasi yang bersifat teritorial. b.Meratakan tanggung jawab, sesuasi dengan sistem demokrasi, maka tanggung jawab pemerintahan dapat dipikul rata oleh seluruh masyarakat yang diikut sertakan melalui desentralisasi fungsional dan teritorial, hal mana dapat memperbesar stabilitas pemerintahan pada umumnya. c.Memobilisasi masyarakat banyak buat kepentingan umum. Melalui desentralisasi diberikan kesempatan kekuatan-kekuatan didalam masyarakat untuk ikut serta 40 41
Ibid, hal. 45 Ibid, hal. 45-46
57
mengembangkan diri buat kepentingan umum didalam daerah mereka masingmasing dan juga buat kepentingan nasional. Dengan demikian dapat pula ditimbulkan persaingan yang sehat untuk membangun tiap-tiap daerah dengan kekuatan masyarakat di daerah-daerah itu sendiri. d.Mempertinggi efektifitas dan efesiensi dalam pengurusan kepentingan daerah, sudah barang tentu masyarakat daerahlah yang lebih mengetahui kepentingan dan aspirasi mereka, dan mengurusi kepentingannya secara efektif dan efesien. Didalam hal ini pemerintah pusat cukup memberi dorongan, bimbingan dan bantuan dimana diperlukan. Beberapa keunggulan dan tujuan desentralisasi sebagaimana disebutkan diatas, menyebabkan banyak negara menyukai desentralisasi sebagaiman disebutkan diatas, menyebabkan banyak negara menyukai desentarlisasi sebagai strategi maupun sistem dalam penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan, dan pelayanan publik termasuk Indonesia. Konsekwensi logis dari kebijakan desentralisasi adalah dibentuk daerah otonom. Daerah otonom adalah suatu kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas wilayah tertentu yang berhak, berwenang dan kewajiban mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia, sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Daerah otonom memiliki ciri-ciri sebagaimana yang dikemukakan oleh Riwo Kaho,42 antara lain sebagai berikut; a.Adanya urusan-urusan tertentu yang diserahkan oleh oleh pemerintah pusat atau daerah tingkat atas kepada daerah untuk diatur dan diurusnya dalam batas-batas wilayahnya. b.Pengaturan dan pengurusan urusan-urusan tersebut dilakukan atas inisiatif sendiri dan didasarkan pada kebijaksanaannya sendiri pula. 42
Ibid, hal. 47
58
c.Adanya alat-alat perlengkapan atau organ-organ atau aparatur sendiri untuk mengatur urusan-urusan tersebut maka daerah perlu memiliki sumber-sumber pendapatan/keuangan sendiri. Pelaksanaan desentralisasi diwujudkan dengan pemberian otonomi (hak, wewenang dan kewajiban untuk mengatur dan mengurus urusan rumah tangganya sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang ada) kepada daerah otonom. Tujuan dari otonomi adalah untuk meningkatkan daya guna dan hasil guna penyelenggaraan pemerintah daerah, terutama dalam pelaksanaan pembangunan dan pelayanan masyarakat serta untuk meningkatkan pembinaan kestabilan politik dan kesatuan bangsa. Bila dicermati tujuan tadi menurut Riwu Kaho, terdapat dua macam aspek (kepentingan), yaitu aspek politik dan aspek administratif. Aspek politik yaitu; desentralisasi pemerintahan dalam arti rakyat dilatih dan diberi kesempatan untuk ikut serta dalam penyelenggaraan pemerintahan melalui unit-unit pemerintahan terkecil. Aspek teknis administratif adalah untuk memperoleh daya guna dan hasil guna penyelenggaraan pemerintahan dengan titik berat perhatian pada aspek pembangunan dan pelayanan masyarakat. Penyelenggaraan pemerintahan daerah melalui sistem desentralisasi yang berinti pokok atau bertumpu pada otonomi sangat mutlak di dalam negara demokrasi. Dalam bahasa yang lebih tegas lagi dapat dikatakan bahwa desentralisasi bukan sekedar pemencaran wewenang, tetapi mengandung juga pembagian kekuasaan untuk mengatur dan mengurus penyelenggaraan pemerintahan negara antara pemerintah pusat dan satuan-satuan pemerintahan tingkatan lebih rendah. Hal ini disebabkan
59
desentralisasi senantiasa berkaitan dengan status mandiri atau otonom sehingga sehingga setiap pembicaraan mengenai desentralisasi akan selalu dipersamakan atau dengan sendirinya berarti membicarakan otonomi. Desentralisasi merupakan pengotonomian, yakni proses memberikan otonomi kepada masyarakat dalam wilayah tertentu. Kaitan desentralisasi dengan otonomi daerah seperti itu terlukis dalam pernyataan Gerald S Maryanov. Menurut pakar ini, “Desentralisasi dan otonomi daerah merupakan dua sisi dari satu mata uang.” Sebagai salah satu sendi negara yang demokratis, desentralisasi merupakan pilihan yang tepat dalam rangka menjawab berbagai persoalaan yang dihadapi negara dan bangsa sekarang dan di masa yang akan datang. Dalam kenyataannya, desentralisasi merupakan antitesa dari sentralisasi penyelenggraan pemerintahan. Antara dua kutub itu dalam perkembangannya tidak jarang diletakkan pada kutub yang berlawanan, padahal didalam negara kesatuan disamping keliru untuk mempertentangkan keduanya juga antara keduanya tidak bisa ditiadakan sama sekali. Artinya kedua konsep, sistem, bahkan teori dimaksudkan saling melengkapi dan membutuhkan dalam kerangka yang ideal sebagai sendi demokratis. Pentingnya desentralisasi pada esensinya agar persoalan yang komplek dengan dilatarbelakangi oleh berbagai faktor heteroginitas dan kekhususan daerah yang melingkunginya seperti; budaya, agama, adat istiadat, dan luas wilayah yang jika ditangani semuanya oleh pemerintah pusat atau pemerintah atasan merupakan hal yang tidak mungkin dengan keterbatasan dan kekurangan hampir disemua aspek. Namun sebaliknya adalah hal yang tidak realistis jika semuanya didesentralisasikan
60
kepada daerah dengan alasan cerminan dari prinsip demokrasi. Oleh karena itu pengendalian dan pengawasan pusat sebagai cerminan dari tetap dipandang mutlak sepanjang tidak melemahkan bahkan memandulkan prinsip demokrasi itu sendiri. Penggunaan asas desentralisasi dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia tidak hanya karena dihadapkan pada kenyataan wilayah RI yang luas dan beragam. Desentralisasi mengandung makna bahwa wewenang untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintah tidak semata-mata dilakukan oleh pemerintah pusat, melainkan dilakukan juga oleh satuan-satuan pemerintahan yang lebih rendah, baik dalam bentuk satuan teritorial maupun fungsional. Penyerahan kepada atau membiarkan satuan pemerintahan yang lebih rendah mengatur dan mengurus urusan pemerintahan tertentu itu dapat bersifat penuh atau tidak penuh. Bersifat penuh artinya kalau penyerahan atau membiarkan mencakup wewenang untuk mengatur dan mengurus baik mengenai asas-asas maupun cara menjalankannya, sedangkan bersifat tidak penuh artinya kalau hanya terbatas pada wewenang untuk mengatur dan mengurus cara menjalankannya. Urusan pemerintahan yang bersifat penuh disebut juga dengan otonomi, sedangkan urusan Pemerintah yang tidak penuh disebut tugas pembantuan. Perwujudan desentralisasi dalam bidang otonomi adalah hak untuk mengatur dan mengurus urusan rumah tangga daerah, sedangkan tugas pembantuan adalah tugas untuk turut serta dalam melaksanakan urusan pemerintahan yang ditugaskan kepada pemerintah daerah atau pemerintah daearah tingkat atasnya dengan kewajiban mempertanggungjawabkan kepada yang menjalankannya. Selain desentralisasi juga dikenal asas dekonsentrasi.
61
2.1.3 Pelaksanaan Otonomi Daerah Di Indonesia Dalam Pasal 18A Undang-Undang Dasar 1945, diamanatkan tentang hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota, atau antara provinsi, kabupaten serta kota, diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah. Disamping itu hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam, serta sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang.43 Demikian pula dalam pasal 18B UUD 1945, dinyatakan bahwa negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintah daerah yang bersifat khusus, atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang. Negara juga mengakui dan menghormati
kesatuan-kesatuan
masyarakat
hukum
adat
beserta
hak-hak
tradisionalnya, sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan yang diatur dengan undang-undang. Kebijakan pemerintah memberikan pengakuan keistimewaan Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam, berupa pelaksanaan kehidupan beragama, adat dan pendidikan, serta memperhatikan peran ulama dalam ikut serta menerapkan kebijakan daerah. Adapun kebijaksanaan Provinsi Istimewa Yogyakarta adalah pengangkatan gubernur dan wakil gubernur , sedangkan di Papua kekhususan adalah dengan mempertimbangkan tentang peran kepala-kepala adat masyarakat Papua yang
43
Siswanto Sunarno, 2008, Hukum Pemerintahan ………………………..Ibid, hal. 2
62
mendapat wewenang dalam keikutsertaannya menetapkan kebijakan pemerintahan dan pembangunan masyarakat Papua. Dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan amanat Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945 maka kebijaksanaan politik hukum yang ditempuh oleh pemerintah terhadap pemerintah daerah yang dapat mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan, menurut asas otonomi dan tugas pembantuan, diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat, serta peningkatan daya saing daerah, dengan mempertimbangkan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan, dan kekhususan suatu daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Berdasarkan kebijakan politik hukum pemerintah diatas, penyelenggaraan pemerintah daerah dilakukan dengan penetapan strategi dibawah ini.44 Pertama,
peningkatan
pelayanan.
Pelayanan
dibidang
pemerintahan,
kemasyarakatan, dan pembangunan adalah suatu hal bersifat esensial guna mendorong atau menunjang dinamika interaksi kehidupan masyarakat baik sebagai sarana untuk memperoleh hak-haknya, maupun sebagai sarana kewajiban masyarakat sebagai warga negara yang baik. Bentuk-bentuk pelayanan pemerintah tersebut antara lain meliputi rekomendasi, perizinan, dispensasi, hak berusaha, surat keterangan kependudukan, dan sebagainya.
44
Siswanto Sunarno, 2008, Hukum Pemerintahan ………………………..Ibid, hal. 3
63
Kedua, pemberdayaan dan peran serta masyarakat. Konsep pembangunan dalam rangka otonomi daerah ini, bahwa peran serta masyarakat lebih menonjol yang dituntut kreativitas masyarakat baik pengusaha, perencana, pengusaha jasa, pengembang, dalam menyusun konsep strategi pembangunan daerah, dimana peran pemerintah hanya terbatas pada menfasilitasi dan mediasi. Disamping itu dalam kehidupan berpolitik, berbangsa dan bernegara memberikan kesempatan seluasluasnya kepada masyarakat khususnya partai politik untuk memberikan pendidikan politik rakyat guna peningkatan kesadaran bernegara dan berbangsa guna tercapainya tujuan nasional dalam wadah NKRI. Ketiga, peningkatan daya saing daerah. Peningkatan daya saing daerah ini guna tercapinya keunggulan lokal dan apabila ditingkatkan kekuatan ini secara nasional akan terwujud resultan keunggulan daya saing nasional. Disamping itu daya saing nasional akan menunjang sistem ekonomi nasional yang bertumpu pada strategi kebijakan
perekonomian
kerakyatan.
Dengan
berkembangnya
globalisasi,
demokratisasi, dan transparansi penyelenggaraan pemerintahan tidak akan terlepas dari pengaruh global diatas. Prinsip demokrasi, pemerataan dan keadilan menuntut adanya pemberian peran serta kepada warga negara dalm sistem pemerintahan, antara lain perlindungan konstitusional. Artinya selain menjamin hak-hak individu, konstitusi harus pula menentukan cara prosedural untuk memperoleh perlindungan atas hak-hak yang dijamin, badan kehakiman yang bebas dan tidak memihak, pemilihan umum yang bebas, kebebasan menyatakan pendapat, kebebasan berserikat atau berorganisasi dan beroposisi, serta pendidikan kewarganegaraan. Prinsip
64
keistemewaan dan kekhususan, yakni negara menghormati tetap sifat-sifat keistimewaan dan kekhususan sehingga pemerintah memberikan otonomi khusus kepada daerah tertentu dalam ikatan NKRI. Disamping itu, kebijakan politik hukum pemerintahan guna efesiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah, diperlukan peningkatan dengan lebih memperhatikan aspek-aspek hubungan antara susunan pemerintahan dan antar pemerintahan daerah, potensi dan keanekaragaman daerah, peluang dan tantangan persaingan global dengan memberikan kewenangan yang seluas-luasnya kepada daerah disertai dengan pemberian hak dan kewajiban menyelenggarakan otonomi daerah dalam kesatuan sistem penyelenggaran pemerintahan negara. Dengan politik hukum itu maka yang paling esensi dalam penyelenggaran pemerintahan daerah yang bersifat otonomi, ialah pemberian kewenangan yang seluas-luasnya kepada daerah disertai dengan pemberian hak dan kewajiban tertentu. Dalam realita dilapangan ternyata kebijakan ini hanya tinggal kebijakan belaka, beberapa kewenangan tertentu yang berpotensial sering ditarik ulur sehingga berpengaruh terhadap efektivitas dan efesiensi penyelenggaraan pemerintah daerah. Hubungan antara pemerintahan, yakni hubungan antara pemerintah pusat, pemerintah daerah provinsi, dengan pemerintah kabupaten/kota, di era awal pemberlakuan otonomi daerah, kebiasaan-kebiasaan penyelenggaraan pemerintahan daerah telah tejadi salah tafsir sehingga berimplikasi kepada hubungan masing-masing kepala daerah. Adapun hubungan antara pemerintahan daerah, khususnya hubungan pemerintahan daerah dengan Badan Legislatif Daerah sering terjadi disharmonisasi
65
sehingga mengganggu sistem kemitraan antara pemerintah daerah dengan legislatif daerah. Atas dasar itulah Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah tidak sesuai dengan perkembangan keadaan, ketatanegaraan, dan tuntutan otonomi daerah sehingga perlu diganti dengan Undang-Undang No. 32 Tahun 2004. Perjalanan otonomi daerah ditandai dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dalam sejarah penyelenggaraan otonomi daerah, kelihatannya hanya mampu bertahan selama lima tahun akibat adanya perubahan dinamis dalam kehidupan ketatanegaraan di Indonesia. Perubahan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, akibat implikasi dengan adanya amandemen Undang-Undang Dasar 1945 mulai perubahan pertama sampai dengan perubahan keempat. Disamping itu, juga memperhatikan ketetapan-ketetapan MPR-RI yang harus dijabarkan dalam bentuk undang-undang. Perubahan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, juga memperhatikan undang-undang terkait dibidang politik, diantaranya Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003 tentang pemilihan umum anggota DPR, DPD, dan DPRD; Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2003 tentang pemilihan Presiden dan Wakil Presiden, selain itu juga memperhatikan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-Undang Nomor I Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan atas Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Negara. Berdasarkan uraian diatas, sistem pemerintahan di Indonesia meliputi; a. pemerintahan pusat, yakni pemerintah
66
b.pemerintah daerah, yakni meliputi pemerintah provinsi dan pemerintahan kabupaten/kota. c. pemerintahan desa. Pengertian pemerintah daerah menurut Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang pemerintahan daerah adalah, ”Penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD, menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip NKRI, sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar 1945.” Adapun pengertian pemerintah pusat yang selanjutnya disebut pemerintah adalah Presiden Republik Indonesia yang memegang kekuasaan pemerintahan negara RI. Disamping itu penyelenggara pemerintahan daerah adalah gubernur, bupati, atau walikota, dan perangkat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah meliputi tugas-tugas para kepala dinas, kepala badan, unit-unit kerja di linkungan pemerintah daerah yang sehariharinya dikendalikan oleh sekretariat daerah. Oleh sebab itu Presiden adalah pemegang kekuasaan pemerintahan negara, sedangkan gubernur dan bupati/walikota adalah pemegang kekuasaan pemerintah daerah. Sistem pemerintahan di Indonesia tidak mengenal istilah pemisahan kekuasaan, namun terjadi sistem pembagian kekuasaan yang meliputi kekuasaan menjalankan fungsi pemerintahan dalam arti kekuasaan eksekutif dilakukan oleh Presiden bersama menteri-menterinya. Kekuasaan membuat undang-undang atau legislatif dilakukan oleh Dewan Perwakilan Rakyat, dan kekuasaan yudikatif atau bidang peradilan, dilakukan oleh Mahkamah Agung beserta perangkat daerah.
67
Hubungan fungsi pemerintahan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah dilaksanakan melalui sistem otonomi, yang meliputi desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan. Hubungan ini bersifat koordinatif administratif, artinya hakikat fungsi pemerintahan tersebut tidak ada yang saling membawahi, namun demikian fungsi dan peran pemerintahan provinsi juga mengemban pemerintahan pusat sebagai wakil pemerintah pusat di daerah. Dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dilaksanakan dengan asas otonomi yang artinya adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Hal ini mengandung makna bahwa urusan pemerintahan pusat yang menjadi kewenangan pusat tidak mungkin dapat dilakukan dengan sebaik-baiknya oleh pemerintah pusat guna kepentingan pelayanan umum pemerintahan dan kesejahteraan rakyat disemua daerah. Oleh sebab itu, hal-hal mengenai urusan pemerintahan yang dapat dilaksanakan oleh daerah itu sendiri, sangat tepat diberikan kebijakan otonomi sehingga setiap daerah akan lebih mampu dan mandiri untuk memberikan pelayanan dan untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat daerah.
2.2 Keuangan Daerah 2.1.1 Pengertian Dan Ruang Lingkup Keuangan Daerah Penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah, didukung dana dari dan atas beban anggaran pendapatan dan belanja daerah,
68
sedangkan yang menjadi kewenangan pemerintah, didukung dana dari dan atas beban anggaran pendapatan dan belanja negara. Dibidang penyelenggaraan keuangan daerah, kepala daerah adalah pemegang kekuasaan pengelolaan keungan daerah. Dalam melaksanakan kekuasaan tersebut, kepala daerah melimpahkan sebagian atau seluruh kekuasaannya berupa perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan dan pertanggungjawaban, serta pengawasan keuangan daerah kepada pejabat perangkat daerah. Pelimpahan sebagian atau seluruh kekuasaan ini, didasarkan atas prinsip pemisahan kewenangan antara yang memerintahkan, menguji, dan yang menerima atau mengeluarkan uang.45 Sumber keuangan daerah terdiri atas; a. Pendapatan Asli Daerah (PAD), yakni 1. hasil pajak daerah 2. hasil retribusi daerah 3. hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan 4. lain-lain PAD yang sah b. dana perimbangan c. lain-lain pendapatan daerah yang sah Pajak daerah dan retribusi daerah ditetapkan dengan undang-undang yang pelaksanaannya untuk didaerah diatur lebih lanjut dengan peraturan daerah. Pemerintah daerah dilarang melakukan pungutan atau dengan sebutan lain diluar yang telah ditetapkan undang-undang. 45
Siswanto Sunarno, 2008, Hukum Pemerintahan ………………., Ibid, 77-78
69
Dana perimbangan terdiri atas dana bagi hasil, dana alokasi umum (DAU), dan dana alokasi khusus (DAK). Dana bagi hasil tersebut bersumber dari pajak dan sumber daya alam. Dana bagi hasil yang bersumber dari pajak, meliputi sebagai berikut.46 a. pajak bumi dan bangunan (PBB) sektor pedesaan, perkotaan, perkebunan, pertambangan serta kehutanan. b. Bea perolehan atas hak tanah dan bangunan (BPHTB) sektor pedesaan, perkotaan, perkebunan, pertambangan, serta kehutanan. c. Pajak penghasilan (PPh) Pasal 21, Pasal 25, dan Pasal 29 wajib pajak orang pribadi dalam negeri. Dana bagi hasil yang bersumber dari sumber daya alam meliputi; a. penerimaan kehutanan yang berasal dari iuran hak pengusahaan hutan (IHPH), provisi sumber daya hutan (PSDH) dan dana reboisasi yang dihasilkan dari wilayah daerah yang bersangkutan. b. Penerimaan pertambangan umum yang berasal dari penerimaan iuran tetap (landrent) dan penerimaan iuran eksplorasi dan iuran eksploitasi (royalti) yang dihasilkan dari wilayah daerah yang bersangkutan.pungutan hasil perikanan. d. Penerimaan pertambangan minyak yang dihasilkan dari wilayah daerah yang bersangkutan. e. Penerimaan pertambangan gas alam yang dihasilkan dari wilayah daerah yang bersangkutan. 46
Ibid, 78
70
f. Penerimaan pertambangan panas bumi yang berasal dari penerimaan setoran bagian pemerintah, iuran tetap dan iuran produksi yang dihasilkan dari wilayah daerah yang bersangkutan. Daerah penghasil sumber daya alam ditetapkan oleh menteri Dalam Negeri berdasarkan pertimbangan dari menteri teknis terkait, dan dasar perhitungan bagian daerah dari daerah penghasil sumber daya alam ditetapkan oleh menteri teknis terkait, setelah memperoleh pertimbangan menteri dalam negeri.
2.2.2 Pola Hubungan Keuangan Pusat Dan Daerah Dalam Rangka Otonomi Daerah. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 telah mengamanatkan diselenggarakan otonomi seluas-luasnya dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Untuk itu perlu ada pengaturan secara adil dan selaras mengenai hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.47 Demi mendukung penyelenggaraan otonomi daerah melalui penyediaan sumber-sumber pendanaan berdasarkan kewenangan pemerintah pusat, desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan, perlu diatur perimbangan keuangan antara pemerintahan pusat dan pemerintahan daerah berupa sistem keuangan yang diatur berdasarkan pembagian kewenangan, tugas, dan tanggung jawab yang jelas antara susunan pemerintahan. 47
Ahmad Yani, 2008, Hubungan Keuangan ……………………………, Ibid, hal. 39
71
Hubungan pusat dan daerah dilakukan sejalan dengan prinsip perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah sebagaimana yang telah digariskan dalam Undang-Undang No. 33 Tahun 2004. Perimbangan Keuangan antara Pemerintah dan Pemerintahan Daerah merupakan suatu sistem pembagian keuangan yang adil, proporsional, demokratis, transparan, dan efesien dalam rangka pendanaan penyelenggaraan desentralisasi dengan mempertimbangkan potensi, kondisi, dan kebutuhan daerah, serta besaran pendanaan penyelenggaraan dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Perimbangan keuangan antara pemerintah dan pemerintahan daerah merupakan subsistem keuangan negara sebagai konsekwensi pembagian tugas antara pemerintah dan pemerintah daerah. Perimbangan keuangan antara pemerintah dan pemerintah daerah merupakan bagian pengaturan yang tidak terpisahkan dari sistem keuangan negara dan dimaksudkan untuk mengatur sistem pendanaan atas kewenangan pemerintahan yang diserahkan, dilimpahkan, dan ditugasbantukan kepada daerah. Pemberian sumber keuangan negara kepada pemerintahan daerah dilakukan dalam rangka pelaksanaan desentralisasi yang didasarkan atas penyerahan tugas oleh pemerintah kepada pemerintah daerah dengan memperhatikan stabilitas kondisi perekonomian nasional dan keseimbangan fiskal antara pemerintah dan pemerintahan daerah. Perimbangan keuangan antara pemerintah dan pemerintahan daerah merupakan suatu sistem yang menyeluruh dalam rangka pendanaan penyelenggaraan asas desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Perimbangan keuangan
72
dilaksanakan sejalan dengan pembagian kewenangan antara pemerintah dan pemerintah daerah. Dengan demikian pengaturan perimbangan keuangan tidak hanya mencakup aspek pendapatan daerah, tetapi juga mengatur aspek pengelolaan dan pertanggungjawabannya. Hubungan keuangan pusat dan daerah dalam rangka otonomi daerah dilakukan dengan memberikan kebebasan kepada daerah untuk menyelenggaraan urusan pemerintahan. Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 telah menetapkan dasar-dasar pendanaan pemerintahan daerah sebagai berikut. Sesuai dengan Pasal 4 Undang-Undang No. 33 Tahun 2004, penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi didanai APBD. Penyelenggaraan urusan pemerintah yang dilaksanakan oleh gubernur dalam rangka pelaksanaan dekonsentrasi didanai APBN. Penyelenggaraan urusan pemerintahan yang dilaksanakan oleh gubernur dalam rangka tugas pembantuan didanai APBN. Pelimpahan kewenangan dalam rangka pelaksanaan dekonsentrasi dan /atau penugasan dalam rangka pelaksanaan tugas pembantuan dari pemerintah kepada pemerintah daerah dikuti dengan pemberian dana yang disesuaikan dengan besarnya beban kewenangan yang dilimpahkan dan/atau tugas pembantuan yang diberikan. Pemahaman yang komprehensif mengenai pola hubungan keuangan pusat dan daerah dalam rangka otonomi daerah secara utuh, dapat dilihat dari penjelasan umum Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah yang dipaparkan berikut ini. Negara Kesatuan Republik Indonesia menyelenggarakan pemerintahan negara dan pembangunan nasional untuk mencapai masyarakat adil, makmur, dan merata berdasarkan Pancasila dan Undang-
73
Undang
Dasar
Negara
Republik
Indonesia
Tahun
1945.
Dalam
rangka
penyelenggaraan pemerintahan, Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi terdiri atas daerah-daerah kabupaten dan kota. Tiap-tiap daerah tersebut mempunyai hak dan kewajiban
mengatur dan
mengurus sendiri urusan pemerintahannya untuk meningkatkan efesiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan kepada masyarakat. Pasal 18A ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 mengamanatkan agar hubungan keuangan, pelayanan umum, serta pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah dan pemerintah daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang. Dengan demikian pasal ini merupakan landasan filosofis dan landasan konstitusional pembentukan Undang-Undang tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah dan Pemerintah Daerah. Pembentukan Undang-Undang tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah dimaksudkan untuk mendukung pendanaan atas penyerahan urusan kepada pemerintahan daerah yang diatur dalam Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah. Pendanaan tersebut menganut prinsip money follows function, yang mengandung makna bahwa pendanaan mengikuti fungsi pemerintahan yang menjadi kewajiban dan tanggung jawab masing-masing tingkat pemerintahan. Perimbangan keuangan antara pemerintah dan pemerintahan daerah mencakup pembagian keuangan antara pemerintah dan pemerintah daerah secara proporsional, demokrastis, adil, dan transparan dengan memperhatikan potensi, kondisi, dan kebutuhan daerah.
74
Pemerintah pada hakikatnya mengemban tiga fungsi utama yakni fungsi distribusi, fungsi stabilisasi, dan fungsi alokasi. Fungsi distribusi dan alokasi pada umumnya lebih efektif dan tepat dilaksanakan oleh pemerintah, sedangkan alokasi oleh pemerintahan daerah yang lebih mengetahui kebutuhan, kondisi, dan situasi masyarakat setempat. Pembagian
ketiga fungsi diatas sangat penting sebagai
landasan dalam penentuan dasar-dasar perimbangan keuangan antara pemerintah dan pemerintahan daerah Dalam Rangka pelaksanaan otonomi daerah, penyelenggaraan, pelimpahan, dan penugasan urusan pemerintahan kepada daerah secara nyata dan bertanggung jawab harus diikuti dengan pengaturan, pembagian, dan pemanfaatan sumber daya nasional secara adil, termasuk perimbangan keuangan antara pemerintah dan pemerintahan daerah. Sebagai daerah otonom, penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan tersebut dilakukan berdasarkan prinsip-prinsip transparansi, partisipasi, dan akuntabilitas. Agar pendanaan penyelenggaraan pemerintahan terlaksana secara efesien dan efektif serta untuk mencegah tumpang tindih ataupun tidak tersedianya pendanaan pada suatu bidang pemerintahan, diatur pendanaan penyelenggaraan pemerintahan. Penyelenggaraan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah dibiayai dari APBD, sedangkan penyelenggaraan kewenangan pemerintahan yang menjadi tanggung jawab pemerintah dibiayai dari APBN, baik kewenangan pusat yang didekonsentrasikan kepada gubernur atau ditugaskan kepada pemerintah daerah dan/atau desa sebutan lainnya dalam rangka tugas pembantuan.
75
Penerimaan daerah dalam pelaksanaan desentralisasi terdiri atas pendapatan daerah dan pembiayaan. Pendapatan daerah bersumber dari :48 a.Pendapatan asli daerah yang bertujuan memberikan kewenangan kepada pemerintah daerah untuk mendanai pelaksanaan otonomi daerah sesuai dengan potensi daerah sebagai perwujudan desentralisasi. b.Dana perimbangan yang bertujuan mengurangi kesenjangan fiskal antara pemerintah dan pemerintah daerah dan antar pemerintah daerah. c.Pendapatan lain-lain yang memberi peluang kepada daerah untuk memperoleh pendapatan selain yang berasal pendapatan asli daerah, dana perimbangan dan pinjaman daerah. Pembiayaan bersumber dari : a.Sisa lebih perhitungan anggaran daerah b. Penerimaan pinjaman daerah c. Dana cadangan daerah d. Hasil penjualan kekayaan daerah yang dipisahkan Pendapatan asli daerah merupakan pendapatan daerah yang bersumber dari hasil pajak daaerah, hasil retribusi daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan, dan lain-lain pendapatan asli daerah yang sah, yang bertujuan untuk memberikan keleluasaan kepada daerah dalam menggali pendanaan dalam pelaksaan otonomi daerah sebagai perwujudan asas desentralisasi. Pendapatan Asli Daerah
48
Ibid, hal. 43-44
76
(PAD) adalah pendapatan yang diperoleh daerah yang dipungut berdasarkan peraturan daerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Sumber Pendapatan Asli Daerah (PAD) terdiri dari: a. Pajak daerah b. Retribusi daerah c. Hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan d. PAD lain-lain yang sah. Ketentuan mengenai pajak daerah dan retribusi daerah dirahkan untuk memberikan kewenangan yang lebih besar kepada daerah dalam perpajakan dan retribusi daerah melalui perluasan basis pajak dan retribusi dan pemberian dikresi dalam penetapan tarif pajak dan retribusi tersebut. Perluasan basis pajak tersebut antara lain dengan menambah jenis pajak dan retribusi baru dan diskresi penetapan tarif dilakukan dengan memberikan kewenangan sepenuhnya kepada daerah dalam menetapkan tarif sesuai tarif maksimal yang ditetapkan dalam undang-undang. Kewenangan daerah untuk memungut pajak dan retribusi diatur dengan Undang-Undang No. 34 Tahun 2000 yang merupakan penyempurnaan dari UndangUndang No 18 Tahun 1997 dan ditindak lanjuti peraturan pelaksanaannya, yaitu Peraturan Pemerintah (PP) No, 65 Tahun 2001 tentang Pajak Daerah dan Peraturan Pemerintah (PP) No. 66 Tahun 2001 tentang Retribusi Daerah. Jenis pendapatan daerah yang termasuk hasil pengelolaan kekayaan yang dipisahkan, antara lain bagian laba, deviden, dan penjualan saham milik daerah. Sementara itu, PAD lain-lain yang sah meliputi:
77
a. Hasil penjualan kekayaan daerah yang tidak dipisahkan. b. Jasa giro c. Pendapatan bunga d. Keuntungan selisih nilai tukar rupiah terhadap mata uang asing. e. komisi, potongan, ataupun bentuk lain sebagai akibat dari penjualan dan/atau pengadaan barang dan/atau jasa oleh daerah. Dana perimbangan merupakan pendanaan daerah yang bersumber dari APBN yang terdiri atas Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Umum (DAU), dan Dana Alokasi Khusus (DAK), Dana perimbangan selain dimaksud untuk membantu daerah dalam mendanai kewenangannya, juga bertujuan untuk mengurangi ketimpangan sumber pendanaan pemerintahan antara pusat dan daerah serta untuk mengurangi kesenjangan pendanaan pemerintahan antar daerah. Ketiga komponen dana perimbangan ini merupakan sistem transfer dana dari pemerintah serta merupakan satu kesatuan yang utuh. DBH adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dibagihasilkan kepada daerah berdasarkan angka persentase tertentu. Dana bagi hasil tersebut bersumber dari pajak dan sumber daya alam. DAU bertujuan untuk pemerataan kemampuan keuangan antar daerah yang dimaksud untuk mengurangi ketimpangan kemampuan keuangan antar daerah melalui penerapan formula yang mempertimbangkan kebutuhan dan potensi daerah. DAU suatu daerah atas besar kecilnya celah fiskal (fiscal gap) suatu daerah, yang merupakan selisih antara kebutuhan daerah (fiscal need) dan potensi daerah (fiscal capacity). Dalam undang-
78
undang ditegaskan kembali mengenai formula celah fiskal dan penambahan variabel DAU. Alokasi DAU bagi daerah yang potensi fiskalnya besar, tetapi kebutuhan fiskal kecil, akan memperoleh alokasi DAU relatif kecil. Sebaliknya daerah yang potensi fiskalnya kecil, namun kebutuhan fiskalnya besar, akan memperoleh alokasi DAU relatif besar. Secara implisit, prinsip tersebut menegaskan fungsi DAU sebagai faktor pemerataan kapasitas fiskal. DAK dimaksudkan untuk membantu membiayai kegiatan-kegiatan khusus, yaitu untuk membiayai kebutuhan sarana dan prasarana pelayanan dasar masyarakat yang belum mencapai standar tertentu atau untuk mendorong percepatan pembangunan daerah.
2.2.3 Dana Alokasi Khusus (DAK) Dana Alokasi Khusus adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasional. Dana alokasi merupakan bagian dana perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Pengertian Dana Alokasi Khusus (DAK) diatur dalam Ketentuan Umum Bab I Pasal 1 angka 23 Undang-Undang nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Keuangan Pusat dan Keuangan Daerah, yang menyebutkan bahwa: “Dana Alokasi Khusus, selanjutnya disebut DAK adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah tertentu dengan tujuan untuk
79
membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasioanal.” Dana Alokasi Khusus (DAK) dimaksudkan untuk mendanai kegiatan khusus yang merupakan prioritas nasional, sesuai dengan fungsi yang merupakan perwujudan tugas kepemerintahan di bidang tertentu, khususnya dalam upaya pemenuhan kebutuhan sarana dan prasarana pelayanan dasar masyarakat. Dana alokasi khusus dialokasikan kepada daerah tertentu untuk mendanai kegiatan khusus yang merupakan bagian dari program yang menjadi urusan daerah dan menjadi prioritas nasional, sesuai dengan fungsi yang merupakan perwujudan tugas kepemerintahan dibidang tertentu, khususnya dalam upaya pemenuhan kebutuhan sarana dan prasarana pelayanan dasar masyarakat. Dana Alokasi Khusus (DAK) dialokasikan kepada daerah tertentu untuk mendanai kegiatan khusus yang merupakan bagian dari program yang menjadi prioritas nasional yang urusan daerah. Kegiatan khusus tersebut sesuai dengan fungsi yang telah ditetapkan dalam APBN. Kegiatan khusus ditetapkan oleh pemerintah mengutamakan kegiatan pembangunan dan/atau pengadaan dan/atau peningkatan dan/atau perbaikan sarana dan prasarana fisik pelayanan dasar masyarakat dengan umur ekonomis panjang, termasuk pengadaan sarana fisik penunjang. Daerah tertentu yang dimaksud adalah yang memenuhi kriteria yang ditetapkan setiap tahun untuk mendapatkan alokasi Dana Alokasi Khusus (DAK). Dengan demikian tidak semua daerah mendapatkan alokasi Dana Alokasi Khusus (DAK). Hal yang dimaksud dengan fungsi dalam rincian belanja negara antara lain
80
terdiri atas layanan umum, pertahanan, ketertiban dan keamanan, ekonomi, lingkungan hidup, perumahan dan fasilitas umum, kesehatan, pariwisata, budaya, agama, pendidikan, dan perlindungan sosial.
