Gli elementi costitutivi dello scenario generale - Provincia di Bergamo

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L'immagine generale rappresenta in forma sintetica il futuro desiderato per il territorio ... Essa svolge un ruolo importante nell'ambito dello scenario generale.
Parte prima – Lo scenario generale

PARTE PRIMA LO SCENARIO GENERALE

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Parte prima – Lo scenario generale

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Lo scenario generale

1. GLI ELEMENTI COSTITUTIVI DELLO SCENARIO GENERALE La provincia di Bergamo vive una fase di maturità del proprio sviluppo economico e sociale. Tale fase è l’esito di un insieme di forze che hanno reso possibile, negli ultimi cinquanta anni, trasformare un’area povera e tendenzialmente marginale in un centro propulsore dell’economia lombarda ed italiana. Fra queste forze un posto centrale occupa l’etica del lavoro che, unita alla capacità tecnica, alla tradizione civica locale (fatta di identità e coesione), alla posizione baricentrica nell’area forte lombarda, ha permesso di cogliere molte delle opportunità che si sono proposte nella fase dello sviluppo industriale. Si è trattato di uno sviluppo fortemente diversificato, benché centrato sulla meccanica e sui settori tradizionali; ciò, unito alla buona propensione all’esportazione, ha consentito di assorbire crisi settoriali mantenendo costanti trend di crescita e riducendo al minimo i problemi di disoccupazione. E’ però nei momenti di maggiore prosperità che bisogna interrogarsi sui propri punti di debolezza o sulle opportunità che si presentano per risolvere i problemi trascurati e preparare un futuro migliore. E’ opinione condivisa che il territorio della provincia, per la fase dello sviluppo industriale avendo rappresentato soprattutto un “supporto” da cui attingere risorse, possa oggi diventare la chiave di volta di una nuova fase dello sviluppo economico e sociale dell’area. Un territorio inteso come ambiente fisico – naturale e antropizzato – ma anche come deposito di cultura e di storia, con le sue forti identità e il suo ricco patrimonio di differenze; un territorio popolato di soggetti che se ne prendono cura, lo mettono al lavoro, non solo lo difendono; un territorio che deve essere riscoperto e riscattato da una visione puramente funzionale. Mettere al centro il territorio vuol dire assegnare un ruolo significativo al Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale nel supportare politiche settoriali capaci di cogliere le nuove sfide che la provincia nel suo complesso deve affrontare.

1.1 Le criticità Si arriva alla definizione dello scenario desiderato attraverso una attenta considerazione di quale può essere il futuro che si profila per la provincia in assenza di interventi. Pur in un contesto indubbiamente maturo sono ormai ben chiari quali sono i punti di debolezza della provincia che possono tracciare uno scenario tendenziale in qualche misura preoccupante per il mantenimento delle posizioni di eccellenza: •

basso livello di innovazione; limitata produttività, consistenza occupazionale dei settori industriali tradizionali che sono quelli in maggiore contrazione; scarsa offerta di lavoro qualificato ed elevata offerta di lavoro dequalificato a basso costo; difficoltà ad investire nella innovazione da parte della piccola e piccolissima impresa; cultura imprenditoriale

Le criticità

10 di base che fatica a tenere il passo del cambiamento tecnologico;

Le opzioni



la crescita si è basata su uno sfruttamento intenso dell’ambiente che rischia di tradursi in una strozzatura, perché la competizione per la attrazione di nuove imprese non si basa più solo sulla disponibilità dei fattori produttivi, ma anche sulle condizioni di qualità ambientale e del sistema dei servizi delle aree di nuovo insediamento;



lo sforzo, per quanto riguarda il grande tema della mobilità, è stato tutto concentrato a superare il ritardo infrastrutturale, ma oggi sappiamo che ciò non può essere in alcun modo sufficiente se non si affrontano alla fonte una serie di cause (ripartizione modale, imputazione di costi, ecc.) ed effetti (pressione ambientale, incidentalità e sicurezza) di un modello non sostenibile di mobilità;



il sistema dei servizi sociali è caratterizzato da processi di razionalizzazione e di riarticolazione delle relazioni tra soggetto pubblico e soggetti privati e del terzo settore; tale processo può spontaneamente portare ad una accentuata frammentazione e all’emergere di sacche di marginalità sia territoriali che per categorie di utenti incapaci di rappresentare adeguatamente la propria domanda.

1.2 Le opzioni A fronte di questi elementi di scenario tendenziale, la provincia di Bergamo ha di fronte a sé due scenari di intervento alternativi: •

quello di muoversi con interventi mirati a correggere i ritardi e ad affrontare gli specifici problemi manifestatisi in alcuni settori della società e dell’economia locale; si tratta di una strategia di trattamento dei punti di debolezza la cui agenda è stata descritta dalle analisi settoriali;



quello che invece vuole produrre un salto, una discontinuità, nelle dinamiche dello sviluppo locale puntando a perseguire una strategia di “sviluppo nella qualità” della provincia, che implica il dispiegarsi di un insieme di azioni integrate.

Questo è lo scenario assunto dalla Provincia come scenario strategico; esso si differenzia dal precedente non solo perché più ambizioso, ma anche perché parte dal riconoscimento che il momento attuale consente di affrontare problemi in passato ritenuti secondari – le infrastrutture, l’ambiente, la qualità delle risorse umane, la qualità territoriale – e attribuisce al trattamento di questi problemi una valenza strategica. E’ questa l’opzione che mette al centro il territorio come fattore di integrazione delle politiche.

L’immagine generale

1.3 L’immagine generale La provincia di Bergamo, laboratorio dello sviluppo lombardo. Verso la qualità territoriale L’immagine generale rappresenta in forma sintetica il futuro desiderato per il territorio bergamasco. Essa svolge un ruolo importante nell’ambito dello scenario generale. Si rivolge verso l’esterno, comunicando gli orientamenti di sviluppo della comunità locale, contribuendo a migliorare l’attrattività della provincia e stimolando la cooperazione. Si rivolge alla comunità locale ed agli attori economici, sociali ed istituzionali, come riferimento comune per l’azione. L’immagine che viene qui presentata assegna alla provincia di Bergamo un ruolo centrale nell’ambito della regione lombarda, una delle aree maggiormente sviluppate in Europa. E’ una immagine che esprime al tempo stesso, attraverso l’idea del ‘laboratorio’, la dimensione di processo in corso, la tensione verso l’innovazione, la sperimentazione di un modello di sviluppo che tratta positivamente problemi tipici di molti altri territori in Lombardia e in Europa.

Parte prima – Lo scenario generale

La qualità territoriale indica il contenuto del modello proposto, fondato sul carattere integrato delle politiche di sviluppo e su una declinazione ampia del concetto di sostenibilità, che comprende dimensioni economiche, sociali, territoriali ed ambientali. Fondare lo sviluppo sull’integrazione e sul rafforzamento dell’identità La provincia di Bergamo presenta i caratteri di un territorio in transizione. Il suo futuro è strettamente legato all’aumento delle relazioni e delle interazioni con altri territori, vicini e lontani. Si tratta di un processo già in corso, effetto in parte della globalizzazione, in parte di dinamiche già in atto a livello locale. Al tempo stesso la provincia non può fare a meno ed ha bisogno, per consolidare lo sviluppo, di integrarsi con l’esterno. Occorre rovesciare il carattere di chiusura campanilistica e provinciale che ha caratterizzato la fase dello sviluppo industriale quando il decollo produttivo richiedeva anche di chiudersi rispetto all’esterno. Nel nuovo scenario, tutte le parti del territorio provinciale sono interessate da fenomeni di intenso scambio che richiedono nuove aperture e nuove sinergie: in relazione al turismo, alla circolazione delle conoscenze tecnologiche o dei commerci, alla immigrazione e ai progetti infrastrutturali. Lo sforzo che è richiesto alla provincia di Bergamo è maggiore di quello affrontato da altri territori in condizioni analoghe, perché occorre superare barriere culturali. L’apertura verso l’esterno richiede però di lavorare alla costruzione e al rafforzamento di una nuova identità basata sullo scambio. Assumere la complessità come risorsa del futuro La prospettiva dell’integrazione ha una dimensione interna. Essa riguarda le diverse porzioni di un territorio eterogeneo, che hanno praticato fino ad oggi percorsi di sviluppo separati: le alte valli, il pedemonte, la città di Bergamo, la “bassa” bergamasca, ecc. Ma anche le popolazioni di questi territori sono interessate, in modo diverso, da intensi scambi con l’esterno. L’immigrazione, incentivata da un mercato del lavoro sufficientemente aperto; il turismo, che espone le società locali a stili di vita metropolitani; i nuovi interventi infrastrutturali, che aumenteranno l’accessibilità di aree fino ad oggi escluse dai processi di sviluppo. Si assiste quindi ad una crescita della complessità e dell’eterogeneità della società bergamasca. Questo scenario intende il cambiamento della struttura sociale come una opportunità per l’innesco di positivi processi di sviluppo. Gioca l’eterogeneità dei territori e delle popolazioni come una risorsa in una prospettiva di integrazione. Definire una relazione positiva con la regione lombarda e con l’area metropolitana milanese La prospettiva dell’integrazione ha una dimensione esterna. Nel passato la provincia di Bergamo ha sofferto una relazione di dipendenza, in particolare nei confronti dell’area metropolitana milanese, che trovava riscontro in un indebolimento dell’identità. Un indebolimento che schiacciava il territorio bergamasco fra il centro della Lombardia e la provincia di Brescia, intesa come un competitore in grado di esprimere velocità ed efficienza. Nel nuovo scenario il territorio della provincia sarà caratterizzato da un elevato grado di apertura verso l’esterno: ricercherà complementarietà con l’area metropolitana milanese, con l’area del bresciano, con i territori della montagna e della bassa pianura. L’apertura, la capacità di considerare una rinnovata e rafforzata rete di relazioni con l’esterno come una risorsa importante, consentirà di uscire da una condizione di dipendenza, rendendo la provincia un elemento integrato di un sistema territoriale fra i più avanzati in Europa, in grado di offrire al resto della regione opportunità e valori di cui i territori limitrofi hanno bisogno per la loro stessa crescita. Nel far questo il territorio bergamasco orienterà il proprio sviluppo verso la costruzione di una nuova identità, che non sostituisce ma sviluppa la precedente valorizzandone gli elementi positivi e riducendo quelli negativi, e sfruttando i processi di trasformazione già in corso. Una identità che nello scenario proposto mette al centro l’idea della provincia come

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12 “laboratorio” della Lombardia, e quella della “qualità territoriale” del modello di sviluppo futuro. Orientare la laboriosità bergamasca verso l’innovazione L’idea del laboratorio esprime la tensione, lo sforzo espresso dalla comunità bergamasca verso il rinnovamento, attraverso la sperimentazione di soluzioni nuove. La ricerca dell’innovazione è il contenuto di questo sforzo. Laboratorio recupera un elemento chiave dell’identità bergamasca, la laboriosità: la capacità di promuovere il cambiamento e lo sviluppo attraverso il lavoro, attraverso la pratica, attraverso la capacità di affrontare i problemi. Nel nuovo scenario la provincia di Bergamo affronta innovativamente i problemi indotti dal modello di sviluppo precedente. Si tratta di problemi di carattere generale, che riguardano non solo questo territorio, ma in modo analogo altri territori che hanno seguito le stesse traiettorie di sviluppo. In questo modo la provincia costruisce la propria complemetarietà rispetto all’area metropolitana milanese e il resto della regione, e rafforza la propria identità: sperimentando soluzioni innovative mostra all’esterno possibili modi di affrontare problemi di carattere generale. Caratterizzare il territorio bergamasco come luogo della sperimentazione nell’economia, nella società, nel territorio Nella pratica di laboratorio la comunità bergamasca sperimenta su diversi fronti. Su quello sociale, affrontando problemi di integrazione fra popolazioni diverse: ricercando un positivo inserimento degli immigrati come elemento di arricchimento della società; intendendo lo sviluppo turistico come modalità di rafforzamento delle comunità locali; promuovendo lo scambio con il resto del territorio regionale. Sul fronte del sistema produttivo: intendendo l’innovazione come principale condizione allo sviluppo; favorendo l’inserimento nel mondo del lavoro delle fasce più deboli. Sul fronte ambientale e territoriale: considerando le risorse ambientali come un elemento chiave per introdurre innovazione e sviluppo nel sistema economico provinciale; puntando sul carattere territoriale delle politiche di sviluppo a favore di un percorso di crescita che sappia coniugare al tempo stesso dimensioni economiche, sociali ed ambientali. La provincia di Bergamo riesce ad essere laboratorio della Lombardia perché affronta i problemi del passato, accetta le sfide del presente, e riesce ad esprimere risorse per ricercare la sperimentazione attraverso la laboriosità. Valorizzare le risorse locali per ridefinire l’immagine della provincia e consolidarne il ruolo nella comunità lombarda Attraverso la sperimentazione la provincia di Bergamo riuscirà a caratterizzarsi come elemento di eccellenza della regione. Risorse finora solo parzialmente valorizzate – il patrimonio culturale, le risorse naturalistiche ed ambientali – insieme al carattere diversificato del territorio bergamasco e al suo potenziale di innovazione, consentiranno di costruire un ambiente ricco e complesso, fortemente attrattivo nei confronti del resto della regione. Al tempo stesso una alternativa localizzativa di qualità alla metropoli milanese, sia per le famiglie sia per le imprese; un territorio in grado di offrire un ampio campo di opportunità e di risorse ai visitatori; una comunità in grado di mantenere al proprio interno le proprie componenti più vitali, e di accogliere nuovi abitanti. Attribuire al settore pubblico una funzione di traino di un nuovo modello di sviluppo fondato sulla qualità territoriale Il territorio della provincia sarà caratterizzato da una fase di rilancio del ruolo del settore pubblico. C’è stata in passato una sottovalutazione di questo ruolo: ciò che contava era la capacità di fare impresa e di sviluppare iniziative imprenditoriali. In quel quadro, il pubblico era visto più come portatore di problemi che non come sostegno e portatore di soluzioni; la buona amministrazione era quella che poneva il minimo di ostacoli. Nello scenario della qualità, il soggetto pubblico diviene centrale, non in virtù di nuovi poteri, ma perché capace di mettere in relazione i diversi soggetti.

Parte prima – Lo scenario generale

1.4 I principi

13 I principi

Integrazione Ciò che caratterizza lo scenario della qualità territoriale è il superamento di un approccio puramente settoriale nella costruzione delle politiche. Il primo principio che persegue è infatti quello dell’integrazione: le politiche non sono indirizzate a rispondere ad obiettivi di natura solo settoriale, ma sono orientate a produrre effetti di sistema sul territorio provinciale. La dimensione territoriale è dunque esplicita, risultando valorizzata la funzione che può svolgere il Piano territoriale di coordinamento provinciale nella realizzazione dello scenario. Rafforzamento della cooperazione tra attori Il raggiungimento delle finalità dello scenario della qualità territoriale si può ottenere soltanto attraverso il rafforzamento delle forme di cooperazione tra gli attori locali. Ispessire le reti di relazioni già attive e favorire la creazione di nuove reti è cruciale per attivare e mettere in sinergia risorse diverse, dalla cui collaborazione dipende il successo di interventi che si qualifichino come integrati. Comprensività/selettività Lo scenario della qualità territoriale comporta un approccio capace, allo stesso tempo, di cogliere e governare l’insieme dei fenomeni che incidono sullo sviluppo del territorio e di prevedere azioni anche molto specifiche, che incidono su specifici aspetti, ritenuti cruciali per il conseguimento del disegno complessivo implicito nello scenario. Sperimentazione/innovazione Uno scenario che si caratterizza per la produzione di azioni integrate fra diverse politiche e concertate tra gli attori richiede un approccio largamente sperimentale, perché ci si muove su un campo inesplorato, dove si tratta di innovare i tradizionali meccanismi di progettazione e implementazione delle politiche; ciò a sua volta implica di potenziare la capacità di valutare e monitorare le azioni intraprese. Efficienza e cura Lo scenario della qualità territoriale implica la necessità di coniugare le ragioni dell’efficienza del sistema territoriale che deve servire le esigenze delle famiglie e delle imprese, con quelle della cura del territorio; è dalla stretta integrazione fra queste due dimensioni che può darsi un nuovo equilibrio capace di garantire sviluppo e qualità.

1.5 Gli obiettivi generali Tre sono gli obiettivi generali dello scenario proposto: Promuovere e diffondere la qualità La qualità del territorio, nelle sue diverse componenti, è sempre più considerato – diversamente da un passato in cui contavano soprattutto le disponibilità quantitative dei fattori propriamente produttivi – un fattore condizionante le performance di un sistema economico locale. Le domande di qualità ambientale, ma anche di qualità della pubblica amministrazione, dei servizi alle imprese e alle persone, della dotazione infrastrutturale, della ricettività turistica, dell’offerta formativa, ecc., sono domande che, espresse da aziende o da famiglie, da investitori esterni o da imprenditori già insediati, riguardano direttamente la capacità di un territorio di mantenere un profilo di eccellenza e di continuare ad essere attraente come luogo dove vivere e lavorare. Sono questi i “beni comuni” rispetto ai quali il territorio provinciale mostra le maggiori debolezze e i più evidenti ritardi a fronte di una grande capacità di produzione di “beni privati”. Ma oggi un intervento è necessario, perché la debolezza dei “beni comuni” rischia di diventare una strozzatura anche per lo sviluppo di un benessere privato e, al contrario, investire sulla loro qualità può permettere di aprire una nuova fase di crescita. Garantire la sostenibilità Favorire lo sviluppo di un territorio significa anche preoccuparsi di come curare e riprodurre le risorse che hanno costituito e continueranno a costituire in futuro le condizioni della sua

Gli obiettivi generali

14 crescita. Perseguire la sostenibilità comporta percorrere traiettorie di sviluppo congruenti con le caratteristiche del territorio e non dissipative delle sue dotazioni. L’obiettivo della sostenibilità va articolato nelle sue dimensioni economiche, ambientali e sociali: dal punto di vista economico ciò significa garantire il riprodursi di condizioni di crescita capaci di assicurare in futuro il benessere che la provincia fino ad oggi è stata capace di costruirsi; dal punto di vista ambientale, sostenibilità significa aprire verso un atteggiamento attento non solo alla salvaguardia ma anche al recupero ed alla valorizzazione delle risorse ambientali e territoriali presenti nella provincia; dal punto di vista sociale sostenibilità significa essere in grado di garantire una crescita attenta ai bisogni dell’insieme della comunità e che non sia quindi produttrice di processi di polarizzazione sociale o di esclusione. Valorizzare il ruolo di cerniera del territorio bergamasco Il territorio provinciale ha approfittato, ma anche sofferto della vicinanza con Milano e in parte di quella con Brescia. Ciò ha prodotto una relativa chiusura che si è tradotta nelle difficoltà a costruire relazioni positive con i principali poli che la circondano. Lo scenario della qualità territoriale deve puntare a rompere la chiusura e a costruire una strategia che valorizzi appieno il ruolo di cerniera – non di territorio da attraversare – della provincia di Bergamo. Ciò implica in primo luogo la soluzione dei gravi problemi infrastrutturali, ma anche la necessità di passare dall’immagine della enclave a quella del nodo di una rete di complementarietà.

Gli obiettivi specifici

1.6 Gli obiettivi specifici Una serie di obiettivi specifici articolano con maggior dettaglio gli obiettivi di ordine generale appena enunciati: Valorizzare le risorse locali Il territorio provinciale e il suo sistema economico sono ricchi di patrimoni che vanno riconosciuti e messi in valore come risorse strategiche per lo sviluppo della provincia: si pensi, in primo luogo, alle dotazioni ambientali e territoriali, al patrimonio culturale e alle loro potenzialità in un’ottica di promozione turistica, ma anche al fitto tessuto di relazioni internazionali che il sistema delle imprese ha saputo costruire per l’esportazione e che può essere valorizzato in una prospettiva di marketing territoriale. Sostenere i punti di eccellenza La provincia di Bergamo detiene importanti elementi di eccellenza in vari campi (capacità tecnica, capacità imprenditoriale, insediamenti produttivi, patrimonio culturale, turismo, università), che vanno aiutati a crescere, a qualificarsi ulteriormente e a progredire nella costruzione di sinergie dentro e fuori il territorio bergamasco. Aumentare l’attrattività del territorio Tutti i sistemi locali hanno oggi bisogno, per innovarsi e poter continuare a svilupparsi, di essere attrattivi nei confronti di investimenti provenienti dall’esterno; anche il sistema bergamasco si trova in questa condizione ed è quindi necessario che anch’esso sviluppi specifiche azioni orientate al conseguimento di una maggiore capacità di attrazione. Recuperare i deficit La provincia di Bergamo mostra, insieme a risorse e punti di eccellenza, anche significativi fabbisogni pregressi, soprattutto nel settore delle infrastrutture; un traguardo da raggiungere è dunque quello di colmare questi deficit per permettere al sistema provinciale di poter competere e migliorare i propri standard di qualità di vita. Stimolare la cooperazione interistituzionale Il governo delle politiche di sviluppo, per avere successo, deve poter contare sull’apporto di tutti gli attori rilevanti al livello locale, tra i quali in primo luogo le amministrazioni pubbliche e gli enti locali: favorire lo sviluppo di forme di cooperazione tra questi (in un contesto nel quale la frammentazione amministrativa è molto marcata) è cruciale per il successo di qualsiasi strategia di crescita.