hacia una teoria de los poderes intermedios - Universidad del Norte

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HACIA UNA TEORIA DE. LOS PODERES INTERMEDIOS. Elementos para un análisis. Eduardo Posada Carbó. El presente artículo hace parte de un amplio ...
HACIA UNA TEORIA DE LOS PODERES INTERMEDIOS Elementos para un análisis Eduardo Posada Carbó El presente artículo hace parte de un amplio ensayo, que bajo el título “El Derecho a la diversidad o introducción a la crítica de los conceptos de la sociología, la filosofía política y la geografía económica en su aplicación a la estructura del Estado colombiano”, fue presentado por el autor como tesis de grado a la facultad de Ciencias Jurídicas y socioeconómicas de la Universidad Javeriana. Cuando la Costa Atlántica vive momentos de definición de su papel en el desarrollo general del país, una teorización sobre el significado de los conceptos de poder, autonomía y descentralización se hace necesaria para sustentar todas aquellas propuestas que sobre dichos tópicos habrá de esbozarse en el futuro. Considerando lo anterior hemos incluido en esta entrega el artículo en mención.

Aquella tendencia que parece prevalecer en la historia, aquella que favorece la concentración hipertrófica del poder aquella inspirada en el principio de centralización de la autoridad política, aquella que, en últimas, coloca al individuo como mero instrumento para sus fines de dominación, se nos impone como un hecho objetivado, como una realidad substante, dentro de la cual “los hombres ... serían tan sólo una especie de títeres movidos inexorablemente por los hilos del proceso lógico de esa realidad viva, encarnada máximamente por el Estado” (1).

1. Siempre el individuo nuestro punto de partida.

La teoría de los poderes intermedios arranca de la filosofía de la libertad de la persona y de la FE en las posibilidades de autogobierno del ser humano. Contra las concepciones totalistas de la vida humana, se levanta la realidad individual del hombre, centro de su universo, quien es el único ser substante que transforma y recrea las otras formas de existencia que sólo son ser en cuanto se refieren al mismo hombre. El Poder, el Derecho, el Estado, son gestaciones que pertenecen a la vida humana y, por lo tanto, no pueden tener vida en sí, “sino que viven sólo en tanto en cuanto las reviven los hombres, los cuales pueden no sólo revivirlas repitiéndolas rigurosamente, sino también corrigiéndolas, transmutándolas, innovándolas”. (2)

Se presencia, lo que hemos denominado, la entronización del poder apoyada en la centralización del mismo, con el fin de recrear su fantasmagórica pero opresiva existencia. Y es que el poder, al no estar sujeto a superior alguno, acaba por convertirse en supremo. Importa pues, estructurar un tipo de poder público menos absorbente que haga posible una organización estatal tolerante con las aspiraciones libertarias de la realidad individual del hombre. En este sentido, se analizarán, a continuación, algunos puntos de referencia que deberán informar una teoría de los poderes intermedios, susceptible de contrarrestar la voracidad de las tentaciones totalitarias originadas en las gigantescas dimensiones que, en las sociedades contemporáneas, ha adquirido el poder dominante.

Si los hombres son únicas realidades substantivas de lo social, según lo prueba Recasens, no se sigue de ah í que la sociedad sea tan sólo un tejido de vidas individuales. Ya hemos anticipado, desde un comienzo, que el hombre se encuentra inserto en la comunidad y en su interacción dialéctica cobra vida su existencia. Pero el auténtico punto de referencia es el hombre individualmente considerado, quien hace suya la realidad social y le imprime su acción vital. “Si la sociedad es la condición que hace posible la vida humana -expresa Recasens- así como es la condición que hace posible el progreso, en cambio el autor del progreso es siempre el individuo” (3).

“EI hombre necesita apoyarse en la sociedad y desarrollar su propia iniciativa individual”.

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Huellas Vol. 2 No. 4 Uninorte. Barranquilla pp. 33 - 37 Septiembre 1981. ISSN 0120-2537

públicos, basada en la clasificación de las funciones públicas en legislativas, ejecutivas y judiciales, busca controlar la amenaza despótica del ejecutivo sobre las bases de la experiencia monárquica francesa.

“Si la sociedad es la condición que hace posible la vida humana así como es la condición que hace posible el progreso, en cambio el autor del progreso es siempre el individuo”. (3)

* * *

La teoría de Montesquieu está inspirada en lo que Merkl ha denominado. Principio Real, según el cual el dominio estatal se fija por motivos reales, circunscribiéndolo a determinadas materias o asuntos (6). Duquit le ha llamado descentralización funcionalista, ya que supone el otorgamiento de una cierta función de servicio público a los funcionarios de la administración. Esta corriente, de la cual se nutre todo el derecho público francés, ha encontrado su moderna visión en la teoría de la descentralización por servicios, que “supone un papel de dirección concedido a los funcionarios técnicos encargados del servicio” (7).

No el individuo natural aislado, insularmente retirado, como se le encuentra en el solipsismo, sino el individuo social, el hombre histórico, el real y el efectivo; forjado por la sociedad y forjador de la sociedad. Y para progresar, siguiendo al mismo Recasens, el hombre necesita de dos requisitos: apoyarse en la sociedad y desarrollar su propia iniciativa individual: “Por una parte -expresa el ilustre pensador- necesita ser capaz de aprovechar el pasado, de beneficiarse con la conquistas logradas por sus predecesores. Mas, por otra parte, precisa también tener la capacidad de hacerse libre de lo que fue ayer, para estar en franquía de ser de otro modo, es decir, de corregir y aumentar ,la herencia cultural recibida” (4).

“Ni el territorio como componente del Estado es apenas y tan sólo un dato físico, ni la división geográfica dentro de sus fronteras una mera operación material de agrimensura”.

Una teoría de tos poderes intermedios supone, por consiguiente, rescatar una filosofía del individuo que quieren envejecer a la fuerza. Esta concepción implica, de otra parte, reconocer el derecho a la diversidad; a la diferenciación y como tal, el derecho a vivir dentro de la propia identidad. Pretender colectivizar integralmente al hombre, cosificarlo, estatificarlo, enajenarlo en la nación o en otras abstracciones similares, desindividualizándolo, significa agotar la esencia de lo humano. De esta manera, se han invertido los factores. El Estado, la Nación, el Poder sólo tienen razón de ser en cuanto son medios puestos al servicio de la persona humana para que ésta pueda realizar los valores de su individualidad.

* * * Sin embargo, tanto la clásica separación de poderes de Montesquieu, como las modernas versiones del derecho administrativo francés, no alcanzan a ser efectivas fórmulas contra la centralización del poder. Cuando a la especialización real de funciones dentro de la administración se le confiere una competencia geográfica ilimitada no se superan los ámbitos de la centralización. Lo que se ha hecho es fragmentar la centralización, que es de por sí un gran paso frente al despotismo de la monarquía; mas no es descentralización efectiva. Se da un traslado de funciones de un órgano centralista a otro igualmente centralista. Por eso Merkl denomina al principio real principio de centralización. El Poder en el principio real continúa centralizado, sólo que para efectos administrativos, se delega en otros cuerpos centralistas pero especializados en sus funciones. Hamilton, Madison y Jai comprendieron que la mera división funcional de los poderes no bastaba para evitar el despotismo de un gobierno central; de ahí que los padres del Estado Norteamericano, inspirados en la doctrina de la separación de poderes, acudieron a otro esquema de distribución del poder apoyados en el territorio y así lo explicaron en El Federalista. “In a single republic, all the power surrendered by the people is submitted to the administration of a single government and the usurpations are guarded against by a division of the government into distinct and separate departments”(8).

2. Separación de Poderes o el Poder Atomizado

La doctrina de la división o separación de los poderes, como teoría específicamente definida, fue la réplica a la forma centralizada y concentrada del poder absolutista de la monarquía. En realidad, la idea de la separación de los poderes es bastante antigua en la teoría política. “La idea de la forma mixta de gobierno era tan vieja como “las leyes” de Platón y había sido utilizada por Polibio para explicar la supuesta estabilidad del gobierno romano. La monarquía templada o mixta fue una concepción familiar en toda la Edad Media y, a diferencia de la monarquía moderna que había pretendido un poder soberano, el constitucionalismo medieval se había basado en realidad en una división de poderes”. (5) Pero es, sin duda, Montesquieu quien la sistematiza y la establece como dogma del constitucionalismo liberal. Su clásica separación de los poderes 34

El principio territorial, incorporado a la teoría de la separación de los poderes, constituye una seria garantía contra el despotismo centralista y sobre él se edifican las autonomías regionales y municipales, así como la doctrina federalista. Este enfoque revaloriza el concepto mismo de territorio y el espacio geográfico adquiere una característica especial dentro de la teoría del Estado. En él, “ni el territorio como componente del Estado es apenas y tan sólo un dato físico, ni la división geográfica dentro de sus fronteras una mera operación material de agrimensura” (9).

territorial de la descentralización. Es, además, el principio que informa una efectiva descentralización, como quiera que vincula realmente a individuo con su vecindad, acercándole el poder. Todas las demás formas de descentralización no pasan de ser modelos velados de centralismo o delegaciones administrativas para buscar eficiencia en la administración pública. No debe olvidarse que eficiencia en la administración no implica humanización de la administración. El poder dominante centralista se ha apoyado históricamente en la descentralización funcional para mantener su imperium disfrazado en una falsa división de los poderes, cuya realidad ficta se hace cada vez más evidente.

El poder regional y municipal arranca de las raíces de la vecindad y de los lazos de los individuos con un territorio determinado al cual están histórica o socialmente vinculados. Merece, por consiguiente, la atención el estudio de todos los aspectos que relacionen la actividad del hombre con el espacio que lo circunscribe, entendiendo que el territorio tiene interés en cuanto es espacio natural humanizado. Como expresa Restrepo Piedrahita, “una teoría democrática y social -no simplemente jurídico-política- del territorio del Estado impone la consideración de este elemento no tan sólo como residencia del soberano y parapeto de su dominación, sino también, necesariamente, como el patrimonio mancomunitario de hombres y grupos con entidades y diversidades, con diferenciaciones raciales, atávicas, religiosas, lingüísticas, culturales, psicológicas, que no pueden ser reducidas a comunes denominadores de hegemonía homogeneizante, a camisas de fuerza administrativas, como en la época del Absolutismo” (10).

Dentro de una organización despótica y centralista, el acto de delegación secundaria constituye el eje de la estructura férrea mente jerarquizada de la administración.

* * * 3. Niveles de coordinación, no de subordinación

Al hablar de la formación del Estado Egipcio, Krader, apoyado en las tesis de Durkheim, se refiere a la doble delegación del poder que se sucede en el proceso de formación de la organización social. La ritualidad de la unción viene a constituir el acto primario de delegación del poder político por parte de la comunidad a favor de la autoridad central. A éste, sigue otro carácter secundario: la delegación por parte del rey de su poder en determinados campos y áreas específicas en favor de otras personas. En una primera fase, la comunidad reconoce en el rey el símbolo de la unidad religiosa y cultural del pueblo; y en una segunda fase, el rey delega su poder en los funcionarios públicos. Difícilmente, no obstante, puede concebirse la existencia real del acto primario de delegación del poder de la comunidad hacia el monarca. Entiéndase, más bien, como un elemento, de análisis que la filosofía política ha sabido utilizar para explicar el nacimiento de la obediencia civil. Es la bao se también de las teorías contractualistas, en las que todos se despojan de su libertad para entregarla al soborno. La delegación secundaria es un acto de imposición del poder soberano, mediante el cual, el monarca llama a determinados ciudadanos a colaborar en la administración pública.

Esta significación del principio territorial de la teoría de los poderes intermedios es determinante en la edificación de cualquier forma de organización autonómica y, por ende, democrática de gobierno. La autoadministración, la autonomía local y regional suponen la existencia de individuos en comunidad, donde se acepta el principio de autodeterminación de los pueblos. Individuos circunscritos necesariamente en un espacio específico, dentro del cual desarrollan sus valores y capacidades. Así las cosas, el territorio pasa a ser un elemento de vital interés para la organización del Estado y lejos de ser el “escenario de la dominación y opresión del ser humano”, deviene aquella realidad que sirve al hombre para recrear la vida social, trasformar el mundo y utilizar los recursos naturales en beneficio suyo a través de las propias decisiones que sobre su destino está en capacidad y en posibilidad de tomar. El individuo pasa a ser dentro de esta concepción, verdadero ciudadano, ya que, como ser actuante, se convierte en el sujeto del desarrollo. Hay por lo tanto, un enlace muy claro entre el elemento democrático y el principio

Dentro de una organización despótica y centralista, el acto de delegación secundaria constituye el eje de la estructura férreamente jerarquizada de la administración. A través de la delegación se establecen unos niveles de subordinación que se escalan hasta llegar al poder supremo, por encima del cual no hay autoridad superior. En un sistema 35

de subordinación, la autoridad central dispone toda la organización de la comunidad y decide, a través de los nombramientos, quiénes deben administrar, en qué campos y en cuáles regiones y localidades. El poder central posee una competencia ilimitada, no sólo, para nombrar a los funcionarios públicos, sino para establecer sus funciones. La existencia de un poder central único y despótico, no admite por consiguiente, sino un solo nivel de organización y ése es la subordinación.

dominante. Contra la autonomía se oponen todas las formas de organización centralista. La autonomía está íntimamente ligada con las localidades y las regiones, ya que éstas son precisamente las que aspiran a aquéllas.

“Donde hay inordenación hay desorden; su culminación será el conflicto. Donde hay subordinación existe un orden impuesto; sus fórmulas de expresión irán desde el imperio a la comisaría policial”.

El hombre busca su emancipación a través de sus realidades más próximas fundadas en las lealtades de la vencidad. Unamuno distinguió dos formas de regionalismo: “de un lado, aquel que se exteriorizaba con actividades tales como la formación de juntas o comisiones para evitar el traslado de una capitanía o el establecimiento de un cuartel y de otro aquel que pedía “que se deje a cada pueblo desarrollarse según lo que él es”. Estaría ahí, en efecto, estaría, en esta última posición, la raíz de la conciencia regional: sentirse y querer organizarse de acuerdo con el principio autonómico” (12).

“Que se deje a cada pueblo desarrollarse según lo que él es” * * *

* * * La existencia de la diversidad de individuos y grupos humanos en comunidad, los deseos de poder libertario del hombre, la supremacía del principio territorial en la organización social y la necesidad de que cada pueblo rija sus propios destinos exigen otro esquema distinto en la organización de las comunidades; y este es el de la coordinación. Sólo mediante niveles de coordinación es posible el diálogo y se evita la imposición. En la coordinación, el acuerdo es la base de las decisiones. En la coordinación, se garantiza la participación democrática en la toma de decisiones. “Donde hay inordenación -expresa Beneyto- hay desorden; su culminación será el conflicto. Donde hay subordinación existe un orden impuesto; sus fórmulas de expresión irán desde el imperio a la comisaría policial.

La autonomía se arraiga en el sistema territorial y ella misma es poder libertario. La dinámica regional, determinada por las decisiones que el hombre toma respecto a las directrices de su desarrollo, se humaniza con el principio autonómico. En él, el hombre está en capacidad de ser autor del progreso y creador del entorno social.

Si se nos pidiera definir cuáles son los elementos principales de la descentralización efectiva, responderíamos que son, en esencia, dos: autonomía y participación. Ambos tienen un solo fin: la autoadministración.

Por eso, la autonomía vincula la participación del individuo en el proceso social. Ella acerca al hombre al poder. Lo convierte en sujeto de la administración. La autonomía y la participación constituyen las bases del modelo de la autoadministración, entendida ésta como un sistema de gobierno en el cual quienes administran son los mismos administrados. En la autoadministración se resuelve el principio democrático y sólo en ella es posible frenar la carrera centralizante del Estado No debe entenderse la autoadministración como un sistema unívoco y sin complejidades. Cuando se habla de autoadministración hay que entender que ella no significa que tengan que coincidir administrador y administrado biológica y sicológicamente. Se trata de una red de funciones que se articulan en administradores y administrados quienes se escinden en sujetos y objetos de la administración (13).

Al hablar de autonomía hacemos referencia a un concepto con el cual ha trajinado el hombre a través de toda su historia política, El principio autonómico refleja los deseos del hombres de manejar sus propios destinos, liberado del yugo

“La autonomía y la participación constituyen las bases del modelo de la autoadministración, entendida ésta como un sistema de gobierno en el cual quienes administran son los mismos administradores”.

Solamente mediante la coordinación los distintos órdenes encuentran equilibrio y, por consiguiente, en pie de igualdad-, es posible el acuerdo. Por eso es esencial al poder regional que tenga propia raíz, que no se inserte en esquemas de subordinación, sino que sepa situarse de modo coordinable, pues para coordinar, para tratar en un mismo nivel, resulta previa aquella condición” (11). 4. Autonomía y Participación

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Autonomía, participación, autoadministración, tres elementos que, sobre la base del pluralismo y de la tolerancia política hacen posible la organización democrática de una comunidad que finca sus raíces en el poder regional.

(7) SARRIA, Eustorgio. Derecho Administrativo, Publicaciones C.E.I.D.A. Bogotá, 1974, Págs. 196 y ss. (8) “En una república, todo el poder entregado por el pueblo es sometido a la administración de un gobierno; y la usurpación se contrarresta por la división del gobierno en distintos y separados departamentos”. (traducción libre del autor): The Federalist.

CITAS (1) RECASENS SICHES, Luis: Tratado General de Filosofía del Derecho; Editorial Porrúa S.A. México, 1975, Pág. 104.

(9) RESTREPO PIEDRAITA, Carlos. 25 años de evolución político-constitucional. Publicaciones Universidad Externado de Colombia. Pág. 31

(2) RECASENS. Op. cit. Pag. 107 Ver ibidem, Págs. 72 y ss.

(10) Ibidem, Págs. 33 y 34 (3) Ibidem, Pág. 146 (11) BENEYTO, Juan. Las Autonomías. El Poder regional en España. Siglo XXI de España Editores, Madrid, 1980 Pág. 103.

(4) Ibidem, Pág. 145 (5) SABINE, George. Historia de la Teoría Política. Fondo de Cultura Económica, México,1976, Pág. 411

(12) UNAMUNO. La crisis del patriotismo, Madrid, 1896 en Beneyto, Op. cit. Pág. 74.

(6) MERKL, Adolfo. Teoría General del Derecho Administrativo, Editorial Revista del Derecho Privado, Madrid, 1935 Págs. 412- 413.

(13) MERKL. Op. cit. Págs. 440 y ss.

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