sommaire/contents

11 downloads 31 Views 3MB Size Report
Mar 29, 2009 - themselves the task of exporting their unilateral model of civilization ...... (v) Niue Trust Fund Act 2004: section 7 requires annual reports.

SOMMAIRE/CONTENTS

Propos Liminaires Foreword

Y L Sage and A H Angelo 1 Gerard A Finin 27

CHAPITRE I: DU CONCEPT DE BONNE GOUVERNANCE GOOD GOVERNANCE Exigences Démocratiques et Persistance des Logiques Océaniennes/Democratic Requirements and the Resistance of Oceanic Logic Bernard Rigo 31 Rule of Law – Role of Law in the South Pacific

A H Angelo 63

Comparative Observations on the Transfer of the Principles of Good Governance to French Polynesia as Issued by the United Nations Development Program (1977) and the Pacific Plan (2006-2015) Yves-Louis Sage 91 Les Collectivités et la Tentation de la LOLF: Nécessité, Effet de Mode ou Piège? Xavier Cabannes 123 Governance and Culture: Should Niue Develop Law and Policy for an Ombudsman Service? K Sinahemana Hekau 139 Gouvernance Environnementale et Coopération dans le Pacifique Insulaire: L'Exemple de la Polynésie Française Frédéric Bessat 163

i

CHAPITRE II: DE LA BONNE GOUVERNANCE INSTITUTIONNELLE: INSTITUTIONAL GOOD GOVERNANCE Administrative Regimes of French Overseas Territories: New Caledonia and French Polynesia A Moyrand and A H Angelo 193 Federalism, Association and Independence: Discourses on Future Status in New Caledonia David Chappell 207 Regional Arrangements and Governance

Richard Burchill 219

Franco-American Relations and Implications for the Pacific Patrick Keo Clifton Bratton 243

CHAPITRE III: GOUVERNANCE ECONOMIQUE GOVERNANCE OF THE ECONOMY La Gouvernance d'Entreprise: Source d'Inspiration Pour les Petits États Insulaires? Jacques-Marie Auriefeille 275 Gouvernance des Entreprises Insulaires, Perspectives de Recherches Jean Michel Chapuis 293 La Gouvernance du Système Economique Polynésien: Comment Protection et Absence de Concurrence Obèrent la Croissance Tamatoa Bambridge, Florent Venayre et Julien Vucher-Visin 313

ii

REVUE JURIDIQUE POLYNESIENNE COMPARATIVE LAW JOURNAL OF THE PACIFIC Créée en 1994, sous le nom de la "Revue Juridique Polynésienne" (RJP) elle est publiée, une fois par an, hors numéros spéciaux, sous l'égide l'Association de Législation Comparée des Pays du Pacifique (ALCPP) en collaboration avec Victoria University Law Review (VUWLR), la New Zealand Association for Comparative Law (NZACL) et l'Université de la Polynésie française (UPF). Revue pluridisciplinaire, elle accueille des articles en langue française ou anglaise, relatifs à différents aspects des sciences sociales et humaines intéressant principalement, mais pas exclusivement, les pays de la zone Pacifique. Les articles publiés sont également consultables et téléchargeables gratuitement à partir du site Internet: (Recherche; RJP). Les auteurs qui souhaitent soumettrent leurs manuscrits peuvent le faire en les envoyant, à Monsieur Y-L Sage, Université de la Polynésie Française, Campus Universitaire de Punaauia, BP 6570, Faaa Aéroport, Tahiti, Polynésie Française ou à l'une des adresses électroniques suivantes: [email protected] ou [email protected] ou [email protected], [email protected]

Direction Scientifique M Xavier Blanc-Jouvan, Professeur Emérite de la faculté de droit de Paris I Panthéon-Sorbonne M le Doyen Paul Le Cannu, Professeur à l'Université de Paris I Panthéon-Sorbonne Sir Ivor Richardson, Distinguished Fellow à Victoria University of Wellington Mme Horatia Muir Watt, Professeur à l'Instritut d'Etudes Politiques de Paris

Comité Scientifique Mme Sylvie André, Professeur à l'Université de la Polynésie française M Michel De Villiers, Professeur à l'Université de Nantes M Alain Chirez, Professeur à l'Université de la Polynésie française M Marc Debene, Professeur à l'Université de la Polynésie française iii

EDITORIAL

M Olivier Gohin, Professeur à l'Université de Paris II Panthéon Assas M Jérôme Huet, Professeur à l'Université de Paris II Panthéon Assas M Pascal Jan, Professeur à l'Institut d'Etudes Politiques de Bordeaux M Ichiro Kitamura, Professeur à l'Université de Tokyo M Christian Montet, Professeur à l'Université de la Polynésie française M le Vice-Doyen Pierre Murat, Professeur à l'Université P. Mendès France Grenoble M Mario Patrono, Professeur à l'Université de Rome I, La Sapienza M Norbert Rouland, Professeur à l'Université d'Aix- Marseille Le Comité scientifique de Victoria University of Wellington Law Review et de la New Zealand Association for Comparative Law (association affiliée à l'UNESCO)

Directeur de publication Dr Yves-Louis Sage, Maître de Conférences à l'Université de la Polynésie Française, Teaching Fellow à Massey University

Comité de direction A Angelo, Professeur à l'Université Victoria University of Wellington Dr Xavier Cabannes, Maître de Conférences à l'Université Paris V M Alberto Costi, Associate Professor à l'Université Victoria University of Wellington. Dr Marc Joyau, Maître de Conférences à l'Université de Nantes M Jean-Paul Pastorel, Professeur à l'Université de la Polynésie Française

iv

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

Le comité de rédaction remercie l'Office des Postes et Télécommunications de Polynésie (OPT) et le laboratoire EA 4240 (Gouvernance et Dévelopement Insulaire) de l'Université de la Polynésie Française pour leur contribution au financement de ce numéro. Ils remercient également Denise Blackett pour la mise en page de cet ouvrage. En couverture: "Sunrise Jazz", œuvre de Dagmar BERGMANN (2009), Acrylique sur toile, 50 cm x 73 cm. Dagmar BERGMANN est née en 1948, à Hambourg (Allemagne). Elle vit en France depuis 1974. Après 10 ans à La Réunion, une île de l'Océan Indien, elle vit maintenant à Tahiti, une île de l'Océan Pacifique. Née en pleine migration, dans l'Allemagne de l'immédiat après-guerre, élevée jusqu'à 7 ans dans un camp de réfugiés, Dagmar Bergmann, a étudié à la Werkkunstschule de Hamburg en Allemagne et à l'Ecole des Beaux-Arts de Marseille en France. Son oeuvre s'inscrit entre le secret et l'identité brisée, entre la couleur bleue si rarement entrevue dans le ciel de son enfance nordique et l'existence d'un passé caché que des parents réfugiés d'Allemagne de l'Est n'ont jamais voulu évoquer. Artiste de réputation internationale, ses oeuvres sont régulièrement exposées en Allemagne, France, Espagne et font partie de nombreuses collections publiques et privées*.

*

Pour des informations complémentaires, voir .

v

EDITORIAL

REVUE JURIDIQUE POLYNESIENNE COMPARATIVE LAW JOURNAL OF THE PACIFIC Created in 1994, under the name "Revue Juridique Polynésienne" (RJP), and under the auspices of the Association de Legislation Comparée de Pays du Pacifique (ALCPP) [Association of Comparative Legislation of the Countries of the Pacific], in collaboration with the Victoria University Law Review (VUWLR), the New Zealand Association for Comparative Law (NZACL) and the University of French Polynesia (UFP). The journal is peer-reviewed and is published once a year, in addition to its special issues. Articles published are accessible on and can be freely downloaded from the following internet site: http://www.upf.pf (Recherche; RJP)

Scientific Directors Mr Xavier Blanc-Jouvan, Professor Emeritus at the Law Faculty of the University of Paris I Panthéon-Sorbonne Dean Paul Le Cannu, Professor at the University of Paris I PanthéonSorbonne Sir Ivor Richardson, Distinguished Fellow at Victoria University of Wellington Mrs Horatia Muir Watt, Professor at the Paris Institute of Political Science

Scientific Committee Mrs Sylvie André, Professor at the University of French Polynesia Mr Michel De Villiers, Professor at the University of Nantes Mr Alain Chirez, Professor at the University of French Polynesia Mr Marc Debene, Professor at the University of French Polynesia Mr Olivier Gohin, Professor at the University of Paris II, PanthéonAssas Mr Jérôme Huet, Professor at the University of Paris II, Panthéon-Assas Mr Pascal Jan, Professor at the Institute of Political Sciences of Bordeaux vi

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

Mr Ichiro Kitamura, Professor at Tokyo University Mr Christian Montet, Professor at the University of French Polynesia Deputy-Dean Pierre Murat, Professor at the University P. Mendés France, Grenoble Mr Mario Patrono, Professor at the University of Rome I, La Sapienza Mr Norbert Rouland, Professor at the Law Faculty of the University of Aix-Marseille

Editor-in-Chief Dr Yves-Louis Sage, Maître de Conférences at the University of French Polynesia, Teaching Fellow at Massey University

Editorial Committee Prof Anthony Angelo, Professor at Victoria University of Wellington Faculty of Law Dr Xavier Cabannes, Maître de Conférences at the University of Paris V Mr Alberto Costi, Associate Professor at Victoria University of Wellington Dr Marc Joyau, Maître de Conférences at the University of Nantes M Jean-Paul Pastorel, Professeur à l'Université de la Polynésie Française

vii

EDITORIAL

The Editors wish to express their gratitude and appreciation to Laboratoire EA4240 (Governance et Développement Insulaire) (University of French Polynesia) and the OPT French Polynesia for their valuable financial contributions. They also wish to thank Denise Blackett for the typesetting and formatting of this book. Cover credit: "Sunrise Jazz", artwork by Dagmar BERGMANN (2009), Acrylic on canvas. 19.7" x 28.7". Dagmar BERGMANN was born in 1948 in Hamburg (Germany). She has been living and working in France since 1974. After 10 years in La Réunion, an island in the Indian Ocean, she lives now in Tahiti, an island in the Pacific Ocean. Born of migrating parents in post-war Germany, raised in a refugee camp up to the age of 7, Dagmar Bergmann was a student of the Werkkunstschule of Hamburg in Germany and of the Ecole des Beaux-Arts of Marseille in France. She places her works between secret and broken identity, between the color blue so seldom seen in the northern skies of her childhood and the existence of a hidden past which her parents, as refugees from East Germany, never wished to discuss. An internationally recognised artist, her work is regularly exhibited in Germany, France, Spain and is included in numerous major public and private collections worldwide*.

Numéro/Number:

/50

ISSN 1772-1644

*

For additional information, see: .

viii

1

PROPOS LIMINAIRES BONNE GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD: UN ETAT DES LIEUX CONTRASTE Y-L Sage* et A H Angelo**

This paper serves to introduce the essays in this book and their main themes, and in doing so illustrates some key issues of governance by reference to French Polynesia. The paper concludes with an overview of the book and a summary in English. L'étude des problématiques liées à la gouvernance dans le Pacifique Sud n'est ni véritablement nouvelle ni même originale1. La Revue Juridique Polynésienne s'était déjà intéressée à des thèmes traitant de cette question dans le cadre de précédents numéros

*

Maître de Conférences (Hdr) à l'Université de la Polynésie Française, Teaching Fellow Dispute Resolution Centre Massey University (New Zealand), Directeur du Département "Droit-Economie-Gestion" Université de la Polynésie Française, Membre du Laboratoire de Recherches 'Gouvernance et Développement Insulaire' (EA4240).

** Professeur de Droit à la Faculté de Droit de Victoria University of Wellington. 1

P Larmour, Governance and Reform in the South Pacific, Australian National University. National Centre for Development Studies, 1998; plus récemment, Globalisation and Governance in the Pacific Islands, par State, Society and Governance in Melanesia Project editor, Stewart Firth, Canberra: ANU E Press, 2006.

2

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

Hors Série (voir par exemple celui qui est consacré au droit des réfugiés, à la notion d'autonomie, au droit de l'environnement et plus récemment aux droits de l'homme). Mais cela s'est toujours fait de manière incidente, de telle sorte qu'un ouvrage spécifique dédié à quelques aspects de la gouvernance dans le Pacifique faisait, nous semblait-il, encore défaut. De plus l'actualité politique, environnementale et économique dans le Pacifique demeure un champ d'analyse privilégié dans le domaine de la gouvernance compte tenu de ses singularités institutionnelles, sociologiques ou économiques2. Cette nouvelle entreprise éditoriale s'inscrit aussi dans le droit-fil des réflexions entreprises lors du colloque organisé sur ce thème début 2009 en partenariat avec le Gouvernement Français3, par l'East-West Center (Honolulu)4 et le laboratoire '(EA4240) – Gouvernance et Développement Insulaire – GDI-' de l'Université de la Polynésie Française5.

2

Voir notamment sur ce point les différentes contributions dans Etats et Constitutions du Pacifique Sud/States and Constitutions of the South Pacific sous la direction d' E-P Guiselin et M Joyau RJP Vol Hors Série XI (2010). Y-L Sage, Défis Contemporains dans le Pacifique: Eléments de Convergences, in Défis Contemporains dans le Pacifique / Contemporary Challenges in the Pacific – Toward a New Consensus, S Levine, A Powles, Y-L Sage, Editors, RJP HS Vol 1, 2001.

3

Plus précisément le Secrétariat Permanent pour le Pacifique représenté par M Guy de la Chevalerie, Ambassadeur de France.

4

Seminar on New Approaches to Governance And Economic Self-Reliance in Pacific Islands 21-22 Janvier 2009 (voir infra Gerard A Finin, Deputy Director Pacific Islands Development Program, East-West Center (Hawaii).

5

La liste des travaux du laboratoire, dirigé par le Professeur Marc Debene, est consultable sur le site de l'UPF (www.upf.pf). Cet ouvrage reprend partie des contributions présentées au East-West Center auxquelles ont été rajoutés quelques articles de collègues interessés par la question.

PROPOS LIMINAIRES

3

Elle s'articule à l'appui d'exemples qui s'intéressent à des situations spécifiques au Paciique Sud, de manière assez classique autour de trois thèmes principaux: Le concept de bonne gouvernance (Chapitre I), la bonne gouvernance institutionnelle (Chapitre II) et enfin la gouvernance économique (Chapitre III).

I

LA GOUVERNANCE: D'UNE NOTION A UN CONCEPT

Initialement développée par Platon sur la forme 'd'une tentative de regroupement' pour décrire l'action de gouverner les hommes, la gouvernance a d'abord été conçue comme une 'idée flottante ou fluctuante, non stabilisée, non-régulée par une définition précise'6. Ce n'est bien plus tard qu'elle s'est transformée, sous l'influence des politiques et des chercheurs, en un concept7 élevé tout à la fois au rang 'de fondement, de principe ou d'idée explicative'8. Le concept ainsi dégagé tout en restant un instrument de management des affaires publiques et un des principaux indicateurs du développement politique, a vu son domaine s'étendre bien au-delà du périmètre initial dans lequel on l'avait cantonné. En effet, s'il a toujours vocation à s'appliquer à l'ensemble des actions liées à l'activité gouvernementale, il est dorénavant utilisé par

6

Georges Adamczewski (EISTI – Laboratoire LASSI – juin 2004), Qu'est-ce qu'un concept .

7

Guy Hermet, Ali Kalazancigil, Jean-François Prud'homme, La gouvernance: un concept et ses applications, Paris: Karthala, 2005, 228 p.

8

Sur l'historique du terme, voir Marc Delplanque Gouvernance globale. Gouvernement du monde (Editions Bénévent, Nice, 2004) 114-118. Voir également G Adamczewski, précité.

4

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

extension, à tout autre corps constitué y compris ceux relevant de la sphère économique9. Plus récemment, il est aussi devenu un cadre d'analyses comparatistes comme les contributions de cet ouvrage en portent témoignage. De fait, l'étude de ce concept implique aujourd'hui que l'on s'intéresse tout à la fois à la gouvernance politique, des relations internationales (voir la contribution de P C Bratton), environnementale (voir la contribution de F Bessat), de l'entreprise, de la famille, de l'internet, universitaire10, de la recherche11 ou encore des finances publiques comme nous le rappelle X Cabannes. Dans ces conditions il sera vain de vouloir s'en tenir à une définition unique du concept de gouvernance laquelle restera toujours nécessairement incomplète. Quelques fondamentaux se sont néanmoins dégagés à la faveur des études et réflexions qui ont été entreprises sur la 'bonne gouvernance'12, face vertueuse du concept de la gouvernance. 9

La littérature est évidemment extrêmement abondante sur la question. Pour une première approche, voir notamment P Moreau Defarges, La Gouvernance, PUF collection Que sais-je? 2003 (réédition 2006).

10 Sur l'exemple français, voir la loi du 10 août 2007 relative aux Libertés et Responsabilités des Universités (dite loi «LRU») qui a réformé la gouvernance des universités. M Debene Une expérimentation dans l'éducation nationale: l'académie de Rennes et la LOLF», Revue française de finances publiques,n 91, septembre 2005, LGDJ, at 77-86 11 M Debene, A la croisée des modes: la LOLF et la gouvernance de la recherche, Mélanges Claude Olivesi. 12 Voir par exemple les définitions proposées par l'Organisation de Coopération et de Développement Economique ou celle de la Commission des Communautés Européennes ou la Banque Mondiale World Bank (1994). Governance – The World Bank's Experience. Washington, DC: World Bank (1992). Governance and Development. Washington, DC: World Bank.

PROPOS LIMINAIRES

5

La 'bonne gouvernance' au départ simple qualificatif s'est progressivement transformée en un concept méthodologique à part entière, finissant par s'identifier totalement à son substantif au point que l'on ne peut aujourd'hui concevoir de gouvernance qu'à travers ce prisme d'analyse unique. Au terme de cette évolution, le concept de gouvernance est devenu selon la formule de Blaise Pascal une "véritable méthode, qui formerait les démonstrations dans la plus haute excellence, s'il était possible d'y arriver, et consisterait en deux choses principales: l'une, de n'employer aucun terme dont on n'eût auparavant expliqué nettement le sens; l'autre, de n'avancer jamais aucune proposition qu'on ne démontrât par des vérités déjà connues; c'est-à-dire, en un mot, à définir tous les termes et à prouver toutes les propositions."13 Toujours à la faveur de ce mouvement d'assimilation, les éléments constitutifs de la bonne gouvernance attachés à un domaine d'activité spécifique ont pu se transposer par capillarité en quelque sorte, à d'autres sphères, à preuve les contributions respectives de J-M Aurifielle et J-M Chapuis sur la possible utilisation des règles de la gouvernance d'entreprise pour les Petits Etats insulaires du Pacifique. Partant et en dépit de contours toujours un peu flous de certaines de ses composantes, on peut proposer une définition du concept de bonne gouvernance sous forme d'un tableau récapitulatif.

13 B Pascal, De l'esprit géométrique, Œuvres Complètes, Edition Lafuma, Seuil, 1963, p 349.

6

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

Principales Composantes du Concept de Bonne Gouvernance Légitimité

Vision stratégique

Participation

Efficacité et capacité d'ajustement

BONNE GOUVERNANCE

Responsabilité et transparence

Obligation de rendre des comptes

Recherche de consensus

Equité & Primauté du droit

Une fois ce cadre conceptuel posé, on observe s'agissant de la mise en oeuvre de ses composantes dans les pays de la zone du Pacifique Sud, que le meilleur côtoie bien souvent le pire. Ainsi si l'on s'en tient au seul classement établi sur la base de l'indice de la perception de la corruption (IPC)14 de l'ONG Transparence Internationale (Transparency International)15, la

14 C'est 'un indice composite, un sondage de sondages, faisant appel à des données sur la corruption tirées de sondages d'experts réalisés par divers organismes indépendants. Il reflète des points de vue du monde entier, dont celui des experts qui résident dans les pays évalués'; . 15 Cette ONG est 'la principale organisation de la société civile qui se consacre à la transparence et à l'intégrité de la vie publique et économique' dans le monde. . Il existe une branche néo-zélandaise dont les actions portent principalement sur les pays de la zone Pacifique, . D'autres classements peuvent être pris en

PROPOS LIMINAIRES

7

Nouvelle-Zélande et dans une moindre mesure l'Australie, figurent parmi les pays les plus respectueux des principes de bonne gouvernance16, alors que la plupart des Petits Etats Insulaires du Pacifique se retrouvent relégués dans les profondeurs du classement17.

II

DU MAUVAIS USAGE DE BONS PRINCIPES: L'EXEMPLE DE LA POLYNESIE FRANCAISE

Limitant nos brèves observations à la seule Polynésie française18, on constate qu'à la faveur de l'éloignement et au nom de particularismes locaux, culturels, historiques ou religieux plus ou moins bien appréhendés ou maîtrisés (voir à cet égard la démonstration de B Rigo), deux tendances diamétralement opposées mais tout aussi condamnables au regard des règles de la bonne gouvernance, ont généralement prévalu. Tout d'abord A Moyrand et A Angelo19 notent qu'à l'instar de ce qui s'est passé en Nouvelle Calédonie (pour cette dernière collectivité compte, mais globalement le résultat restera le même. Sur les different indicateurs de bonne gouvernance et leur porté, voir Emmanuel Breen, Séminaire de droit administratif, euopéen et global – Sciences Po/Chaire MADP) Session du 11 avril 2008, La bonne gouvernance et ses indicateurs : trois approaches . 16 Respectivement classées 1er et 8e en 2009 (voir ). 17 Par exemple les Samoas sont classées 56e, le Vanuatu 95e, le Kiribati et les Solomon 111e, la Papouasie Nouvelle Guinée 124e.Sur ce dernier pays, voir par exemple Gerard A Finin and Terence A Wesley-Smith Coups, Conflicts, and Crises: The New Pacific Way? (East-West Center Working Papers, Pacific Island Development Series, No 13, Honolulu, 2000). 18 Qui ne figure pas dans la liste établie par Tranparence Internationale, sauf à considérer que le classement attribué à la France (24e), doit aussi lui être appliqué. 19 B Gille, Du Royaume Pomare au Pays d'Outre-Mer: Gouvernance et Institutions à Tahiti de 1767 à 2009. RJP Vol 16, 2010.

8

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

D Chappell dresse un constat similaire) on y a beaucoup expérimenté en matière institutionnelle et plus particulièrement depuis 197720. Ils observent aussi que le phénomène s'est amplifié avec les réformes de 2004 et de 2007 entretenant ainsi un climat propice à une instabilité chronique (12 gouvernements successifs depuis 2004) ou encore invitait à des comportements électoralistes de pure opportunité21. Ensuite, la contribution de T Bambridge, F Venayre, J VucherVisin souligne qu'on y a volontairement laissé perdurer (et soutenu) des modèles de gouvernance économiques et de concurrence sclérosés que l'on savait pourtant totalement dépassés. En outre, cette propension a été renforcée par une trop grande implication des autorités territoriales dans des secteurs clefs de l'économie polynésienne comme les transports aériens ou les télécommunications, et ce au travers des nombreuses créations de sociétés d'économie mixte locales22 ou d'établissements publics industriels et commerciaux23.

20 Voir également Y Brard Nouvelle-Calédonie et Polynésie Française: Les 'Lois du Pays" de la Spécialité législative au partage du pouvoir législatif et J-Y Faberon, L'Evolution du droit de vote en Nouvelle-Calédonie, in Défis Contemporains dans le Pacifique/ Contemporary Challenges in the Pacific – Toward a New Consensus précitée, qualifient la Polynésie de 'laboratoire institutionnel'. 21 Y-L Sage, La Réforme du Mode de Scrutin pour l'Election des Membres de l'Assemblée Territoriale de la Polynésie française par la Loi du 22 février 2007: Commentaires à l'Aune du Droit Electoral Comparé" RJP Vol 13, 2007. 22 Quinze à ce jour. 23 A Troianiello, Droit constitutionnel local. Le nouveau statut d'autonomie de la Polynésie française (loi n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française), Revue Française de Droit Constitutionnel 2004/4, n° 60, at 833-860 et plus particulièrement at 853-855.

PROPOS LIMINAIRES

9

Les différents audits réalisés par la Chambre Territoriale des Comptes de Polynésie française ont du reste attiré l'attention des autorités locales sur ces questions, mais sans pour autant que cela n'ait été suivi de véritables effets. Au premier rang des reproches formulés par la juridiction financière figurent l'incertitude liée aux aléas des changements réguliers de majorité politique et aux comportements interventionnistes de politiciens qui restent bien souvent promus à la tête de ces entités, sans avoir les nécessaires conditions de compétence et de gestionnaire que requièrent normalement ces fonctions24. Sur le plan théorique, des plumes autorisées avaient aussi déjà analysé bien avant 2007, certains de ces disfonctionnements25. Pour le comparatiste, des explications pouvaient également être trouvées dans la série d'évidentes transgressions par les autorités de l'Etat, le législateur français et les élus polynésiens, de composantes essentielles du concept de bonne gouvernance. Si comme nous le rappelle R Burchill, la plupart des engagements internationaux se réfèrent aujourd'hui soit à titre principal ou accessoirement, aux principes de bonne gouvernance ou à certaines 24 Voir Chambre territoriale des comptes de la Polynésie française "Rapport d'activité 2008" (Papeete, 2008); Chambre territoriale des comptes de la Polynésie française "Rapport d'activité 2007" (Papeete, 2007); Chambre territoriale des comptes de la Polynésie française "Rapport d'activité 2006" (Papeete, 2006). 25 A Moyrand et A Troianiello, Aspects Juridiques de la Crise Politique Polynésienne. (2005) Vol 11 RJP E-P Guiselin. Du Premier au Second Gouvernement Temaru: Une Année de Crise Politique et Institutionnelle. Vol 12 RJP 2006. Gille B, Libres Propos sur les Modèles Politiques et Economiques des Relations Franco-tahitiennes . RJP Vol 11, 2005. En matière économique, voir C Montet, Les Enseignements du Management Stratégique en Polynésie Française RJP vol 9, 2003, at 1-14, paru également dans NZACL Yearbook vol 8.

10

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

de ses composantes, nous n'en retiendrons que deux pour les besoins de la démonstration: le Programme des Nations Unies pour le Développement de 1997 et par le Plan Pacifique 2006-15. On pourra alors établir sans grande difficulté que les principes de vision stratégique, de participation, de recherche de consensus ou d'efficacité et de capacité d'ajustement qu'ils énoncent n'ont que très peu, voire jamais, été respectés en Polynésie française notamment lors des précédentes réformes électorales de 2004 et 2007. Dès leur phase d'élaboration, en privant les électeurs polynésiens du droit de s'exprimer sur leur contenu, ces deux réformes portaient déjà les signes annonciateurs de futurs dysfonctionnements institutionnels. On se souviendra que lors de la modification, pourtant mûrement réfléchie, du statut de la Polynésie française en 200426, la population n'avait jamais été préalablement consultée sur ces nouvelles règles électorales dont on pressentait pourtant qu'elles avaient été taillées sur mesure pour pérenniser le pouvoir local du moment (quand bien même le résultat des élections qui suivront, allaient se révéler être à l'opposé de celui initialement escompté)27. De la même manière, la réforme électorale de 2007 bricolée dans la hâte et la précipitation, n'a été précédée d'aucune véritable concertation avec les électeurs polynésiens, les consultations s'étant limitées à celles de quelques responsables des principaux groupes politiques locaux28.

26 Le statut antérieur datait de 1996. 27 E P Guiselin, Les Elections à l'Assemblée de la Polynésie Française: De Nouvelles Règles électorales, RJP Vol 10, 2004, notamment at 506. 28 Politiques dont on peut rétrospectivement penser qu'ils étaient plus soucieux de favoriser leurs agendas personnels que de vouloir réformer en profondeur le système électoral polynésien. Y-L Sage, La Réforme du Mode de Scrutin pour l'Election des Membres de l'Assemblée Territoriale de la Polynésie française par

PROPOS LIMINAIRES

11

En outre, on constate que ces deux réformes votées par le Parlement français n'ont fait que transposer quasiment à l'identique des modèles électoraux à la proportionnelle déjà en vigueur en France29. Partant, leur véritable adéquation avec les spécificités sociales et culturelles de la Polynésie française et leur respect du principe de capacité d'ajustement, deux composantes essentielles de la bonne gouvernance, faisaient défaut. Cela a été particulièrement vrai lorsque l'Assemblée territoriale de Polynésie française consultée en 2007 sur le projet de loi, avait émis un avis négatif sur le texte qui lui avait été soumis30. Enfin, ces deux réformes électorales ont eu un effet paradoxal mais néanmoins prévisible: Le 'nomadisme politique'31 de quelques élus polynésiens a fini, à défaut de garde-fou statutaire, par se voir

la Loi du 22 février 2007: Commentaires à l'Aune du Droit Electoral Comparé" précité. 29 Ibidem et EP Guiselin, Les Elections à l'Assemblée de la Polynésie Française: De Nouvelles Règles électorales, précité. 30 «Partant du constat que le système électoral retenu par l'Etat au travers de son projet de loi organique non seulement ne permettra pas d'atteindre l'objectif de «stabilité des institutions», mais au contraire constitue une prime à l'instabilité… L'assemblée de la Polynésie française émet un avis défavorable sur le projet de loi organique et le projet de loi simple tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française» Avis n° 2007-10 A/APF du 4 octobre 2007. 31 Terminologie utilisée pour la première fois dès 2007 pour décrire le comportement de certains élus locaux polynésiens et qui a depuis lors fait flores. Sage Y-L, La Réforme du Mode de Scrutin pour l'Election des Membres de l'Assemblée Territoriale de la Polynésie française par la Loi du 22 février 2007: Commentaires à l'Aune du Droit Electoral Comparé" precité.

12

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

institutionnalisé au gré des réformes successives, au point de devenir un mode de gouvernance comme un autre32. Dans ces conditions, il ne faut pas aller au devin pour être instruit que l'instabilité politique que connaissait cette collectivité d'OutreMer depuis 2004 ne pouvait que perdurer, voire s'amplifier en dépit de la modification par la loi nº 2007-223 du 22 février 2007 des dispositions de l'article 105 de la loi du 27 février 2004 organisant le mode de scrutin des membres de l'Assemblée territoriale de la Polynésie française33. Si pour ses concepteurs, la réforme de 2007 a pu faire illusion un très bref instant, il leur a bien fallu se résoudre après 9 gouvernements polynésiens successifs en cinq années, à reconnaître que ce texte était malgré son intitulé pourtant prometteur, incapable de renforcer 'la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française'. C'est donc sans grand étonnement que le gouvernement français a finalement annoncé qu'il préparait une (énième..) réforme du mode de scrutin et du fonctionnement institutionnel en Polynésie française projet de loi qui devrait être soumis au Parlement d'ici la fin de l'année 2010.

III

LA FUTURE REFORME DU FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS LOCALES EN POLYNESIE FRANCAISE: BIS REPETITA PLACENT?

Passé l'effet d'annonce de la future réforme34 par Mme MarieLuce Penchard, Ministre de l'Outre-Mer, il appartenait à la 32 Défauts déjà relevés dès 2004 par E. P Guiselin, Les Elections à l'Assemblée de la Polynésie Française: De Nouvelles Règles électorales, RJP Vol 10, 2004. 33 Ibid. 34 Le Président Nicolas Sarkozy s'était engagé début 2010, de mener cette réforme du mode de scrutin et du fonctionnement institutionnel en Polynésie en 2010 pour "garantir plus de stabilité aux majorités élues".

PROPOS LIMINAIRES

13

Commission Barthélemy du nom de son président35, d'établir un rapport préparatoire au projet de loi, lequel devait être remis vers la fin juin 2010 au Ministre qui envisage de rencontrer les élus polynésiens en septembre 2010. De prime abord, ce processus diffère quelque peu de celui qui avait été mis en place en 2004 et 2007 notamment en ce qu'il prévoit une phase dite de 'consultation' préalable'. Mais répond-il pour autant aux exigences des principes de la bonne gouvernance à commencer par la participation de la population et la recherche de consensus, deux de ses composantes majeures? Sur ce que l'on constate aujourd'hui, on peut raisonnablement en douter. On observe tout d'abord que la Commission Barthélemy n'a pour véritable fonction que de dresser un cahier des doléances et un relevé de propositions36 à l'intention de la Ministre de l'Outre-Mer laquelle choisissant seule ce qui 'lui paraîtra apte à assurer une meilleure stabilité politique pour ce pays"37. 35 Outre M J Barthélemy, Conseiller d'Etat, cette commission est composée de deux autres membres M.X. Peneau, Directeur adjoint de la modernisation et de l'action territoriale au sein du Secrétariat général du Ministère de l'Intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, et de M X Barrois, adjoint au Chef du service des affaires juridiques et institutionnelles à la Délégation générale à l'outre-mer (DEGEOM). Elle s'est rendue en Polynésie française le 26 mai au 1e juin pour mener une série de rencontres avec les principaux acteurs de la vie publique polynésienne. 36 Voir déclaration de M. Barthélemy lors de sa rencontre avec le Président Tong Sang le 26 mai 2010: "après que nous ayons vu, entendu, écouté tous les élus institutionnels et sociaux économiques concernés de ce pays, nous en ferons une synthèse pour la fin du mois de juin à Madame Penchard, et le gouvernement ensuite choisira, lorsque nous aurons ramené les propositions des uns et des autres" . 37 Ibid.

14

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

De plus et du propre aveu de la commission, celle-ci avait pour mission de rencontrer uniquement et ce dans un laps de temps fort court (moins d'une dizaine de jours), 'les élus institutionnels et sociaux économiques concernés'38. On voit qu'il n'a donc jamais été dans les intentions des concepteurs de la réforme que les électeurs polynésiens soient sous une forme ou une autre, conviés à s'exprimer sans avoir à passer par les intermédiaires politiques agrées par le gouvernement français. Or, il n'est pas besoin de rappeler que toutes les réformes électorales qui ont été entreprises à l'étranger et ce y compris dans les pays du Pacifique39, ont vu leurs chances de réussite s'accroîtrent chaque fois que l'opportunité a été donnée aux électeurs et non pas à leurs seuls représentants, de pouvoir se prononcer sur le système qu'ils souhaitaient voir instaurer et ce quand bien même cette participation implique un processus d'explication qui peut se révéler aussi long que laborieux40. 38 Ibid. 39 Voir par exemple la durée des processus d'élaboration des réformes institutionnelles ou électorales dans divers pays du Pacifique in Sage Y-L, La Réforme du Mode de Scrutin pour l'Election des Membres de l'Assemblée Territoriale de la Polynésie française par la Loi du 22 février 2007: Commentaires à l'Aune du Droit Electoral Comparé" précité, at 43 note 64. 40 Voir par exemple l'expérience canadienne, voir Dennis Pilon, Renouvellement de la démocratie canadienne: participation des citoyens à la réforme du système électoral. Phase un: leçons mondiales, Projet de recherche conjoint de la Commission du droit du Canada et du Mouvement pour la représentation équitable au Canada, mars 2002. La consultation populaire au Canada et au Québec, 3e édition mise à jour par Julien Côté, collection "Études électorales", Sainte-Foy, Le Directeur général des élections, 2000, 5 et 29. J R Robertson, M Rowland, Les projets de réformes électorales dans les diverses provinces du Canada, Révisé le 12 juin 2006 En Nouvelle-Zélande, c'est n'est qu'après le référendum en 1993 précédé d'une large consultation populaire que le système électoral a été modifié en 1996. Voir également l'expérience italienne, Mario Patrono, "Electoral alchemy or fundamental solutions? New Zealand and Italy" RJP Vol 6 (2000) at 483 et s.

PROPOS LIMINAIRES

15

On ne manquera pas d'objecter qu'en Polynésie française, les consultations populaires se heurtent à des difficultés liées à la nécessité de devoir expliquer dans six langues différentes41 qui plus est de manière satisfaisante et concordante, une matière complexe et que cet écueil se doublera de problèmes logistiques inhérents à la dispersion des archipels polynésiens. Mais l'argument est quelque peu éculé, et il ne peut pas véritablement emporter la conviction. En effet, les autorités de l'Etat mais aussi territoriales, ont eu largement le temps d'organiser ce processus de consultation puisqu'elles ont attendu trois années42 avant d'entreprendre une réforme qu'elles savaient pourtant inéluctable dès les renversements des deux gouvernements entre fin 2007 et la mi-2008. Ensuite, compte tenu des enjeux, la complexité de toutes réformes électorales et les importantes conséquences qui s'y attacheront militent au contraire pour que l'on prenne impérativement le temps d'en expliquer la teneur aux électeurs polynésiens qui ne représentent qu'un peu moins de 100.000 personnes environ; la tâche était donc loin d'être insurmontable pour peu que l'on s'en soit donné la peine. On aurait pu par exemple, s'inspirant du modèle des Etats Généraux de l'Outre-Mer, organiser une manifestation qui associant largement la population, aurait été uniquement consacrée à cette

41 Outre le français qui n'est pas toujours bien maîtrisé, on distingue selon les archipels concernés, le reo tahiti ou le tahitien; le reo pa'umotu ou le paumotu; le reo 'enata ou le marquisien; le reo tuha'apae aux australes; le reo ma'areva ou le mangarévien. 42 A minima, une année si l'on s'en tient aux déclarations de M Tong Sang .

16

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

question43 et dont les conclusions auraient pu former le socle de la future réflexion pour le gouvernement et le législateur français. En fait, on a préféré et ce n'est pas le moindre des paradoxes, se contenter d'une consultation indirecte et minimaliste principalement circonscrite à une classe politique locale pourtant quasiunanimement critiquée voire rejetée par les électeurs polynésiens. Au demeurant, faire l'économie pour le gouvernement français de ce processus aussi contraignant soit-il, apparaît être en contravention avec l'objectif d'intelligibilité de la loi posé par le Conseil Constitutionnel44. De même, l'Assemblée territoriale aurait pu de sa propre initiative être associée à cette entreprise d'information des électeurs polynésiens. Alors qu'il n'est statutairement pas possible45 d'organiser par la voie du référendum local, une consultation des électeurs polynésiens sur la prochaine réforme électorale, l'Assemblée territoriale n'est pour autant démunie de moyens d'action. Ainsi, sans pour autant garantir une totale implication de l'ensemble des électeurs polynésiens mais restant toutefois une méthodologie plus transparente que celle aujourd'hui retenue par

43 Et non pas le cantonner à un simple groupe de travail de l'atelier (nº4) des Etats généraux de la Polynésie française organisé en juin 2009 . Nous avions dès 2007 déjà préconisé la mise en place d'un tel dispositif, Y-L Sage, La Réforme du Mode de Scrutin pour l'Election des Membres de l'Assemblée Territoriale de la Polynésie française par la Loi du 22 février 2007: Commentaires à l'Aune du Droit Electoral Comparé RJP Vol 13, 2007, précité. 44 Décision n° 99-421 du 16 décembre 1999, JO. 22 décembre 1999, at 19041. Note D Ribes, D 2000, at 425. 45 Article 159 de la loi organique n° 2004-192 du 27/04/2004 (modifié par LO n° 2007-1719 du 7 décembre 2007.

PROPOS LIMINAIRES

17

l'Etat français, une commission d'enquête sur les différents régimes électoraux46 susceptibles d'être appliqués en Polynésie française aurait pu être mis en place47. Son rapport publiquement débattu à l'Assemblée territoriale puis soumis à l'approbation de ses membres, aurait alors été un élément de nature à assurer une information des électeurs polynésiens. Tant que l'électeur polynésien ne sera pas correctement informé, il pourra toujours être légitimement enclin à penser que la réforme annoncée ne profitera en fait qu'à ceux qui l'auront élaborée à commencer par l'Etat français. D'autres signes ne trompent pas, alors même que la mission de commission Barthélemy continuait ses travaux en Polynésie française, le gouvernement français annonçait avoir d'ores et déjà quelques pistes de travail, notamment la diminution du nombre de représentants à l'Assemblée territoriale et la mise en place d'une circonscription unique subdivisée en sections48. Enfin l'électeur polynésien à défaut d'avoir pu donner son point de vue lors de l'élaboration du projet de loi, ne peut guère nourrir 46 Si plus de 200 systèmes électoraux existent dans le monde, la commission d'enquête pourrait limiter ses travaux aux seuls systèmes électoraux en vigueur dans le Pacifique Sud. Elle s'attachera plus particulièrement aux conditions nécessaires d'une éventuelle transposition en Polynésie française d'un de ces systèmes lequel serait susceptible d'assurer tout à la fois la reconnaissance de la diversité des électeurs polynésiens mais aussi d'assurer cette stabilité institutionnelle qui fait aujourd'hui défaut. Sur les différents systèmes électoraux dans le Pacifique, voir Y-L Sage, La Réforme du Mode de Scrutin pour l'Election des Membres de l'Assemblée Territoriale de la Polynésie française par la Loi du 22 février 2007: Commentaires à l'Aune du Droit Electoral Comparé, précité et plus particulièrement les annexes I et II. 47 Voir article 132 de la loi organique n° 2004-192 du 27/04/2004 Version consolidée au 10 décembre 2007 et article 68 et suivant de la Délibération 200595 APF du 13 mai 2005 portant règlement intérieur de l'Assemblée de la Polynésie française. 48 Tahitipresse, 29 mai 2010.

18

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

d'espoirs d'être entendu lors des débats qui accompagneront le vote de la nouvelle réforme au Parlement français. Tout d'abord, le Parlement n'est pas tenu par l'avis de l'Assemblée de la Polynésie française sur le projet de loi qui lui aura été préalablement soumis, de telle sorte que toutes velléités de modifications seront par avance mortes nées si elles ne devaient pas correspondre aux desiderata de la majorité parlementaire donc du gouvernement. Ensuite, ce ne seront pas les deux députés de la Polynésie française sur les 577 de l'Assemblée Nationale et ses deux sénateurs sur les 343 qui composent le Sénat, qui pourront si tant est que cela entre dans leurs intentions49, infléchir le vote final. Il est donc à craindre qu'en pareilles circonstances cette prochaine réforme reste comme en 2007, d'abord et surtout le fruit d'une grille de lecture et d'analyse (aussi bien intentionnée soit-elle) purement jacobine par le législateur français50. Partant, elle sera nécessairement réductrice de la portée véritable de l'article 74 de la Constitution française dont il faudra bien un jour que le Conseil Constitutionnel précise le périmètre exact de la notion "d'intérêts propres" des collectivités d'Outre-Mer et des conséquences qui s'y attachent51.

49 Pour avoir une idée de la somme du travail parlementaire accompli en 2009 par les deux députés de la Polynésie française, voir . 50 Ce phénomène n'est pas propre à la Polynésie française, voir l'analyse d'E-P Guiselin, Les Régimes Electoraux des Assemblées Parlementaires du Pacifique Sud: Entre Pacific Way et Standards Occidentaux in Etats et Constitutions du Pacifique Sud/States and Constitutions of the South Pacific sous la direction d' E-P Guiselin et M Joyau RJP Vol Hors Série XI (2010) at 183 et s. 51 A ce propos, on observera que la singularité de chacun des statuts de collectivités d'outre-mer, marque aussi la limite d'une thèse un temps à la mode qui tendait à vouloir transposer le système électoral néo-calédonien à la Polynésie française. Procéder ainsi équivaudrait à méconnaître des intérêts

PROPOS LIMINAIRES

19

Cet encadrement, pour ne pas dire cette confiscation, par ces concepteurs du processus de concertation des électeurs polynésiens, l'absence de recherche de consensus et de volonté réelle d'ajustement de la future réforme aux intérêts propres de la Polynésie française, sont d'ores et déjà la marque d'un décalage avec les souhaits de l'électorat polynésien. On sait déjà par exemple, que le Président de l'Assemblée territoriale, responsable du parti indépendantiste, a lors de son entretien avec M. Barthelemy, posé comme préalable à la nouvelle réforme que la démocratie "veut que le peuple puisse s'exprimer" par la tenue d'un référendum d'autodétermination"52. Ceci porte, nous semble-t-il encore une fois, le germe de futures crises institutionnelles que pourraient connaître cette collectivité d'Outre-Mer une fois le texte voté. Par ailleurs, une nouvelle composition de l'Assemblée de Polynésie, un nouveau mode d'élection de ses membres ou encore les redécoupages électoraux, ne pourront pas à eux seuls assurer la stabilité institutionnelle de cette collectivité. C'est avec pertinence que M. Barthélemy faisait observer, à l'issue de ses premiers entretiens qu'un mode de scrutin ne peut pas à lui seul résoudre les problèmes d'instabilité de la Polynésie française, "il faut" ajoutait-il "beaucoup d'autres choses. Il faut à la fois une réforme électorale et aussi un toilettage du fonctionnement des institutions… un mécanisme institutionnel ne remplace jamais l'action des hommes à lui seul, mais peut l'encadrer un peu". Les spécificités géographiques, culturelles et linguistiques de la Polynésie française militent certainement pour l'instauration d'un

(culturel, historique et institutionnel notamment) qui sont fondamentalement différents dans chacune de ces deux collectivités. 52 .

20

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

système électoral fondé sur une représentation proportionnelle garantissant une meilleure reconnaissance de la diversité d'opinions. Mais il encourage par ailleurs la formation d'alliances. Et c'est là que le bât blesse car elles peuvent aussi engendrer une instabilité institutionnelle chronique comme en témoignent les multiples motions de censure puis de défiance, déposées contre les gouvernements polynésiens successifs depuis 2004. On peut craindre si l'on se contente d'un simple redécoupage des circonscriptions électorales53 ou encore d'une modification de la prime majoritaire comme les représentants du gouvernement français le laissent entendre, que les comportements des politiciens locaux ne changeront guère. En effet, là où il ne faut actuellement que de deux ou trois représentants pour faire basculer une majorité, peu importera alors qu'il en faille dix ou vingt après la prochaine réforme. Les velléités de renversements resteront toujours aussi prégnantes et seront mises en œuvre tant l'attrait du pouvoir reste fort dans la majorité de la classe politique actuelle54. Ils prendront tout simplement un peu plus de temps qu'auparavant. Il existe pourtant des mécanismes qui respectueux des principes démocratiques sont susceptibles de réduire sensiblement cette propension. Nous en avions suggéré un en 200755.

53 Voir la proposition du Tahoera Huiraatira de découper Tahiti en quatre circonscriptions (Les Nouvelles de Tahiti, édition du 23 juin 2010). 54 On peut même se demander si le gouvernement central souhaite véritablement se priver aussi de ce levier si d'aventure il venait a souhaiter l'instauration d'un nouveau gouverment local. 55 Sage Y-L, La Réforme du Mode de Scrutin pour l'Election des Membres de l'Assemblée Territoriale de la Polynésie française par la Loi du 22 février 2007: Commentaires à l'Aune du Droit Electoral Comparé", précité, at 42-43.

PROPOS LIMINAIRES

21

Il s'agissait de s'inspirer des dispositifs 'anti-défections' qui à l'instar d'autres pays du monde qui avaient eux aussi connu une instabilité politique chronique, ont notamment interdit le dépôt de motion de censure (de défiance) dans les 18 mois de l'élection du gouvernement et dans les 12 mois qui précèdent la tenue de nouvelles élections56. En l'état des textes applicables en Polynésie française, ce modèle une fois transposé permettrait par exemple, d'interdire durant les 18 premiers mois de la mandature de 5 années57, le dépôt de toutes motions de défiance, cette possibilité n'étant ouverte que durant les 24 mois suivants tout en restant limitée à 2 motions uniquement et passé ce délai plus aucune motion ne serait recevable pendant les 18 et derniers mois suivants. Une autre suggestion serait de ramener à la faveur de la prochaine réforme de la loi statutaire, la durée du mandat des membres de l'Assemblée territoriale de Polynésie française à 4 années. Dans ce nouveau contexte, aucun dépôt de motion de défiance ne pourrait avoir lieu durant les 18 premiers mois de la mandature, ce droit étant à nouveau ouvert pour les 12 mois suivants (le nombre des motionsde défiance étant ou non limité) pour être à nouveau interdit pour les 18 derniers mois. Cette hypothèse de travail qui a pu apparaître de prime abord peu attractive pour la classe politique polynésienne car éloignée des usages et schémas institutionnels classiques français mais aussi comme une forme d'autolimitation des agendas politiques de certains

56 Exemple en Papouasie Nouvelle Guinée, en Afrique du Sud, Belize, Bangladesh, Guyana, l'Inde, Kenya, Lesotho, Malawi, Mozambique, Nigeria, Sierra Leone, Singapour, la Suède, Trinidad et Tobago, Sri Lanka, Uganda, Zambie Zimbabwe. 57 Art.104 de la loi statutaire.

22

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

d'entre eux, semble aujourd'hui sous la pression des électeurs, recueillir l'assentiment d'une partie d'entre elle58. Savoir si le projet de loi et la loi elle-même reprendront sous une forme ou une autre cette proposition reste encore évidemment à démontrer. En tout état de cause, il ne fait cependant pas de doute que cette proposition nourrira avec d'autres dispositions, un débat que l'on pressent passionné et ce d'autant plus que l'on peut déjà anticiper que l'avis de l'Assemblée de la Polynésie française sur le texte de la prochaine réforme sera tout comme en 2007, assorti d'importantes réserves tant les solutions d'ores et déjà proposées par les personnes entendues par la Commission Barthélemy apparaissent extrêmement diverses voire opposées59. Les commentateurs et les exégètes de la vie institutionnelle et politique polynésienne ont donc encore de beaux jours devant eux…..

This publication is dedicated to governance in the Pacific. It is directly linked to the underlying themes of a Colloquium held in early 2009 in Hawaii under the aegis of the French Government and the East West Center in Honolulu and the Laboratory EA4240 (Government and island development – GDI) of the University of French Polynesia.

58 A commencer par le parti du président actuel du Pays M. Tong Sang (Te Tatou Ai'a), voir ou encore du Député Bruno Sandras voir . 59 Selon les interlocuteurs, on va du simple redécoupage électoral en passant par l'instauration d'une prime majoritaire elle-même variable, l'élection du Président du Pays au suffrage universel, jusqu'au 'referendum' sur l'accession à l'indépendance de la Polynésie française, voir Tahitipresse, 29 mai 2010.

PROPOS LIMINAIRES

23

This book is organised under three main headings: Good Governance, Institutional Good Governance, and Governance of the Economy. The papers of Rigo and Angelo deal with the topic in a general way; those of Sage, Cabannes and Bessat deal more specifically with the question of governance and good governance in French Polynesia by reference to international endeavours, finance law and the environment; the paper by Hekau considers the role of an Ombudsman as a potential aid to governance for Niue; the essays of Moyrand and Angelo, and Chappell look at administrative regimes of the French territories in the South Pacific; Burchill and Bratton put the matter in international context – regional in the case of Burchill and geo-political in the case of Bratton. The possible relevance of corporate models of governance is the focus of the papers by Auriefeille and Chapuis and by Bambridge, Venayre and VucheVisin. The South Pacific provides fertile ground for research on matters relating to governance given the unique nature of many of the institutions in the Pacific and the political, environmental, economic and social factors involved. There is frequent adverse comment about countries of the South Pacific and governments described as failed (or failing), unconstitutional, corrupt, incompetent, undemocratic, and the like. Particularly obvious are those cases where government failures are perceived as insufficient adherence to Westminster principles or models even though the object of the comment is not Westminster and does not aspire to be Westminster. Democracy itself is a multifaceted idea and may, in a Western European sense, be out of place elsewhere. It may be wished that Paris would consult more with French Polynesia before legislating for French Polynesia60, that the 60

The governance reforms for French Polynesia in 2004 and 2007 were made in the interests of stability of government. Since 2004 French Polynesia has had 12 governments – the reforms therefore appear to have provided an invitation to

24

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

Tongan Government would give Tongans more say, or that the Fiji military might resort to democratic processes. Nevertheless the power of the people has not given Nauru a government in 201061, let alone the chance of good governance; nor has democracy been an absolute boon for Tokelau. In the case of Samoa the move towards Western European style democracy began slowly; the country is politically stable but nevertheless there are those who would favour greater individualing of interests.62 It is self-evident that before good governance there needs to be governance. It is equally important, as experience shows, to be tolerant of local systems and not to impose transplants unless they are both wanted and tested to be workable. The transition from direct democracy to representative democracy, from the local and personal to the international is a very difficult matter to manage successfully. The world's leading powers have had a long time to experiment and to refine their systems to meet both the domestic and the international need, and it is they who are at the forefront of the globalisation and internationalising trends of the 21st century. The smaller and developing countries of the world have been confronted with these challenges rather recently and have had therefore less time to adapt to them, they have not been the

opportunistic electoral behaviour. Indeed, political nomadism may be a system of governance in itself. For the reforms proposed for 2010 the consultation process engaged in by the French government has differed little from that for the reforms in 2004 and 2007. The "prior consultation" has not involved participation of the population and the seeking of consensus. It has been restricted to meetings with "elected members of institutions and social economic interests concerned". 61

Nauru has been governed under emergency powers since early June. This marks a six-month political deadlock following years of constitutional consultation and, in 2010, two general elections.

62

Samoa Party v Attorney General [2010] WSCA 4 (7 May 2010).

PROPOS LIMINAIRES

25

leaders of change and internationally have resource constraints in their ability to meet the challenges. Those who identify with a particular concept or ideal should, particularly if they wish others to follow that ideal, demonstrate the principle in their behaviour: If consultation is a good governance practice, those promoting that concept to others should practice consultation63; if self-governance is the goal those assisting in the development of self-governance should not micro-manage those being assisted in accordance with external norms64; if regional selfdevelopment is the ideal then the efforts of those who seek regional development should not be decried.65 This Introduction presents some of the issues to which the notion of good governance gives rise and treats them with specific reference to the South Pacific and reflects on the democratic deficit in French Polynesia. At the end of the day, talking about governance is not the answer – what counts is action by those whose role it is to govern.

63

See above n 60.

64

The elaborate new Constitution for Pitcairn (SI 2010/244) deals with the affairs of up to 50 people. Whether a restriction on changing party allegiance after an election or on the number of confidence motions during a term of government is appropriate, should be determined in light of the local need rather than on abstract principle. In some Constitutions such restrictions may raise human rights issues; in others such as Papua New Guinea the right to move a motion of no confidence is entrenched, see Special Reference by Fly River Provincial Executive; Re Organic Law on Integrity of Political Parties and Candidates [2010] PGSC 3.

65

For instance note Australia's attitude towards the July 2010 initiative by Fiji to host a meeting of the Melanesian Spearhead Group and Pacific friends (other than Australia and New Zealand).

26

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

27

FOREWORD Gerard A Finin∗

It is with pleasure that this cooperative publication comes to fruition, representing the results of a long-term effort to enhance collaboration among scholars of Oceania. The roots of this endeavour can be traced to the mid-1990s, when the Consulate of France in Honolulu began working closely with the East-West Center to facilitate an exchange of scholars. Exploratory trips by East-West Center researchers to French Polynesia, New Caledonia, Paris and Rennes provided deeper insights regarding the extensive array of undertakings that were in progress at various research institutes and universities. Subsequent visits by French researchers representing an array of disciplines provided knowledge of activities and projects based at both the East-West Center and the University of Hawai'i. Another important dimension in understanding how the strengthening of bonds has evolved hinges on the active participation of leaders and policymakers from French Polynesia and New Caledonia in the Pacific Islands Conference of Leaders and its Standing Committee. The Conference's Secretariat, the East-West Center's Pacific Islands Development Program (PIDP), has served as a hub for ensuring that voices from across the entire French Pacific are heard at regional fora and meetings convened in Hawaii and beyond. PIDP has also hosted a number of the researchers and



Deputy Director Pacific Islands Development Program, East-West Center (Hawaii).

28

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

visiting scholars who have come to Hawai'i for various periods of residency. Perhaps the most exciting new element of the relationship in recent years is the presence of French researchers working at the East-West Center over more extended terms, thereby allowing for longer term planning and sustained research endeavours. One outcome from such efforts is this publication, which represents a first step in highlighting how the organisation of conferences for the exchange of ideas and research findings about social and economic issues in Oceania has the potential to break new ground. All of these uplifting developments suggest that there is now a collaborative dynamic at work that is steadily gaining momentum. We are grateful to everyone who has contributed, and we look forward to seeing how our collective activities can be advanced in the years ahead.

29

CHAPITRE I DU CONCEPT DE BONNE GOVERNANCE GOOD GOVERNANCE

30

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

31

EXIGENCES DEMOCRATIQUES ET PERSISTANCE DES LOGIQUES OCEANIENNES Bernard Rigo∗

La colonisation en Océanie provoqua deux ruptures historiques: le passage d'un polythéisme ancestral à un monothéisme chrétien, le passage d'un pouvoir religieux à un pouvoir laïc externe. La démocratie apparait alors comme l'aboutissement d'un processus historique douloureux, aboutissement que l'on peut percevoir de manière ambivalente, soit comme le parachèvement d'une œuvre positive, soit comme l'expression dernière d'une mondialisation sans âme et déstructurante. Qu'en est-il exactement? Faut-il voir dans la revalorisation des cultures et identités océaniennes un obstacle à la démocratie importée et à ses exigences? Sinon, le risque de dérives antidémocratiques ne pourrait-il pas venir de l'héritage colonial luimême? Colonisation in Oceania triggered two historical ruptures: the transition from ancestral polytheism to Christian monotheism and the transition from religious rule to external secular rule. Thus, democracy appeared to be the culmination of a painful historical process, an outcome that could be perceived with ambivalence, the



Professeur en langues et cultures océaniennes Université de NouvelleCalédonie.

32

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

completion of a positive project or the ultimate expression of a soulless and destructuring globalization process. The question to be addressed concerns which of these three alternatives it actually represents. Should the revaluation of the Oceanic cultures and identities be seen as an obstacle to imported democracy and its requirements? Otherwise, could not the risk of a drift towards antidemocracy be seen as originating from the colonial legacy itself? L'on peut caractériser les sociétés océaniennes comme des sociétés de réseau: les alliances (avec les hommes, un territoire, des dieux…), perpétuellement réactivées, décrivent une communauté humaine. C'est dire aussi à quel point cette communauté peut être mobile et labile. La rigidité apparente de la tradition n'est que l'effort de maintenir des liens. Dans le Pacifique insulaire, l'émergence des Etats depuis la fin du XIXème siècle et le maintien de logiques océaniennes spécifiques, posent une question de fond relative à la construction des Etats et de la démocratie. Les difficultés des pays océaniens à concilier exigences démocratiques et persistance des logiques océaniennes1, l'appartenance de certains Pays océaniens à des puissances politiques régionales ou mondiales, la mondialisation des échanges et des communications, modifient les dynamiques de construction des Etats insulaires et des sociétés civiles dans le Pacifique2. Ainsi, les sociétés du Pacifique, notamment polynésiennes et mélanésiennes, sont dominées par une triple caractéristique: en premier lieu, ce sont des sociétés historiquement organisées en réseaux; la mobilité de leurs membres s'étend souvent sur une grande 1

M Bargh "Romance and resistance in the Pacific: Neoliberalism and indigenous resistance in the Pacific" (2001) 1 RJP (Hors Série), Editors Stephen Levine Anna Powles - Yves-Louis Sage.

2

Y-L Sage "Facteurs d'émergence et d'évolution du droit dans les petits Etats insulaires anglophones du Pacifique Sud", ibidem.

EXIGENCES DEMOCRATIQUES ET PERSISTANCE DES LOGIQUES OCEANIENNES

33

échelle géographique (Samoa, Wallis, Polynésie française, par exemple), même si les frontières issues de la colonisation ont contribué à modifier une telle dynamique3. En second lieu, les dynamiques de ces sociétés insulaires ont montré que les modèles démocratiques importés de l'Occident, appliqués stricto sensu, semblent en inadéquation avec les principes traditionnellement associés à l'histoire politique océanienne. Enfin, l'espace public n'y est pas constitué à l'identique: l'opinion publique demeure informée, au sens étymologique, par des relais locaux comme les instances coutumières, des classes d'âges particulières, les institutions religieuses ou des experts traditionnels (reconnus comme tels); la citoyenneté s'élaborent ainsi en conjuguant des références multiples et pas nécessairement homogènes. Dans ce contexte, une réflexion sur la «gouvernance des Etats océaniens» doit tenir compte de leur pluralisme constitutif c'est-àdire, selon la définition standard donnée par J. Griffiths: «la présence dans un champ social de plus d'un ordre légal.» Cette définition pose la réflexion selon deux perspectives, elle nous rappelle d'abord que les sociétés océaniennes avant le contact étaient déjà dominées par une situation de pluralisme juridique consubstantielle à leur structure sociale, elle nous invite ensuite à réfléchir le fait contemporain de l'attrait pour un pluralisme juridique4 de ces sociétés où l'existence d'une autorité régionale, parfois coutumière, coexiste à une autorité étatique, voire résiste à l'idéologie du centralisme étatique depuis le XIXe. siècle jusqu'à nos jours5.

3

B Gille "Les migrations en Polynésie et en Micronésie à l'aube du troisième millénaire" (1999) 5 RJP.

4

T Bambridge «Pluralisme culturel et juridique: le foncier en Polynésie française» in La France et les Outre-mers, l'enjeu multiculturel, Paris, CNRS Editions, Hermès, n° 32-33, 2002, at 307-315.

5

Y-L Sage "Quelques observations sur la contribution des petits Etats insulaires du Pacifique Sud à l'étude du pluralisme juridique" in Stephen Levine and Yves-

34

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

On voit bien que c'est le principe même de l'appropriation des dispositifs démocratiques par ces sociétés organisées en réseau qui doit être considéré. Comment les sociétés océaniennes, fondamentalement plurielles, ont-elles intégrées leur histoire démocratique, souvent mouvementée, faite de coups de force, de conflits, parfois de coopération? Dans cette perspective, comment se constituent les sociétés civiles? Comment s'articulent exigences démocratiques et logiques socio spatiales océaniennes6? Comment concilier la géographie juridique d'une démocratie centralisée avec ces réseaux océaniens où les phénomènes de mobilités et d'échanges des populations sont extrêmement importants7. Les enjeux sont de forme et de fond, c'est-à-dire se posent sur le double plan juridique et éthique. Sur le premier plan, il s'agit d'analyser l'articulation de légitimités concurrentes et, surtout, de réfléchir à ce qui se présente comme le fondement même de ces légitimités. Le passif de la colonisation pèse lourd dans la négociation: une démocratie imposée manque de crédit. Sur le second plan, c'est l'essence même de la démocratie qui est en jeu: place du religieux dans la sphère politique? Place des femmes dans la sphère politique et quelle articulation avec les conseils coutumiers? Place de la généalogie et du sol dans la citoyenneté? Pour que le compromis ne soit pas une trahison, dans un sens ou dans l'autre, il importe peut-être que les nouvelles gouvernances s'appuient Louis Sage (eds) Contemporay Challenges in the Pacific: Towards A New Consensus RJP Vol II, (Hors Série) 2002. S André "L'apport comparé des sciences humaines à la réflexion politique aujourd'hui dans la région du Pacifique" (2009) 15 RJP. 6

S André "Autonomie institutionnelle, identité linguistique, identité culturelle" (2004) RJP Hors Série vol IV.

7

B Gille "Les Mirations en Polynésie et en, Micronésie à l'aube du Troisième Millénaire (1999) 5 RJP 33.

EXIGENCES DEMOCRATIQUES ET PERSISTANCE DES LOGIQUES OCEANIENNES

35

sensiblement non pas sur un culte irréfléchie d'une tradition parfois réinventée ou réifiée mais sur une réflexion des logiques culturelles tant dans leur continuum profond que dans leur rupture spectaculaire. Le paradoxe ne serait pas mince si l'obstacle à des démocraties océaniennes sereines se situait non pas dans une confrontation conflictuelle entre deux logiques culturelles et sociétales distinctes mais plus précisément dans leur apparentement plus ou moins concerté,8 lequel réduit considérablement l'espace public de négociation. Sur ce plan la comparaison peut être instructive entre, par exemple, une société dont la dureté même de l'histoire coloniale a préservé un continuum visible (Nouvelle-Calédonie) avec une société où l'occidentalisation s'est faite moins violemment mais peutêtre de façon plus prégnante (Polynésie française). La démocratie s'est imposée comme effet tardif de la colonisation: le code de l'indigénat perdure jusqu'en 1945 en Nouvelle-Calédonie. Son fondement éthique est en contradiction avec son mode d'apparition historique dans le Pacifique. Par ailleurs, elle a été précédée par une évangélisation et un pouvoir politico-religieux. Cette précession importante du pouvoir religieux chrétien sur le pouvoir étatique européen autorise un ancrage des différentes églises qui pourront, le moment venu, se donner à voir comme un contrepouvoir local à l'autorité des gouvernements métropolitains (soit par le biais de l'indirect rule et de l'océanisation des responsables religieux, notamment dans la sphère anglo-saxonne et protestante, cf. M. Leenhardt, par exemple, soit par le biais d'une résistance et d'un paternalisme des père catholiques et francophones qui protègent leurs ouailles d'un pouvoir républicain perçu comme anticlérical et immoral. C'est dans ce cadre historique qu'il faut prendre la pleine mesure d'une scolarisation qui s'est faite, en Océanie, d'abord et 8

A Angelo "Personality and legal culture" (1996) 26 VUWLR et (1995) 2 RJP.

36

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

majoritairement sous l'égide d'une organisation religieuse. Les Etats occidentaux, ne serait-ce que pour des raisons économiques, ont longtemps laissé ce champ à l'initiative religieuse. Wallis et Futuna restent une bonne illustration de ce fait et une des exceptions de la République française. Ainsi l'alphabétisation a d'abord été un instrument au service de l'évangélisation. Cela peut permettre d'éclairer le fait que les grands leaders politiques et les grands intellectuels océaniens, défenseurs de l'identité et de la souveraineté, sont passés par le filtre et l'éducation des écoles religieuses, voire des études de théologie: Pouvana. A Oopaa, J-M Tjibaou, W Lini, O Temaru, G Flosse, T Raapoto, H Hiro, etc. En ce sens, il y a deux ruptures historiques: le passage d'un polythéisme ancestral à un monothéisme chrétien, le passage d'un pouvoir religieux à un pouvoir laïc externe. La démocratie apparait alors comme l'aboutissement d'un processus historique douloureux, aboutissement que l'on peut percevoir de manière ambivalente, soit comme le parachèvement d'une œuvre positive, soit comme l'expression dernière d'une mondialisation sans âme et déstructurante. Qu'en est-il exactement? En fait, derrière ces ruptures, il y a des continuités. Ainsi le passage d'un système de croyances à un autre s'est fait dans la continuité d'un pouvoir politico-religieux. Les monarchies européennes de la fin du 18e et du 19e sont aussi des pouvoirs religieux. Les Etats démocratiques occidentaux n'ont pas initié la colonisation, ils l'ont poursuivie. A cet égard, la bataille de Fei Pi à Tahiti, en 1815, est emblématique: c'est un triomphe guerrier, sous l'égide de Jéhovah, qui assure le pouvoir de Pomare II et initie la conversion en masse des membres des chefferies alliées ou soumises à Pomare… Cette victoire fait du ari'i un roi autoritaire à volonté hégémonique et de la mission protestante le fondement d'un pouvoir centralisé. Ainsi, en Océanie, que l'implantation soit catholique ou protestante, le passage du pouvoir missionnaire au pouvoir des Etats

EXIGENCES DEMOCRATIQUES ET PERSISTANCE DES LOGIQUES OCEANIENNES

37

occidentaux s'est fait dans la continuité d'un processus de centralisation. En effet, le lien politique, la continuité entre l'entreprise missionnaire, l'Etat religieux et enfin l'Etat républicain, c'est bien la centralisation qui se heurte au pluralisme atavique océanien. Ce pluralisme initial est parfaitement illustré par la diversité linguistique, surtout en Mélanésie. Réciproquement, la centralisation politique va s'accompagner d'une politique d'arasement linguistique au profit d'une seule langue, celles des colons; mais d'une certaine manière, les missionnaires amorcent également cette unification linguistique via des langues vernaculaires: le drehu et le ajië serviront de langues d'évangélisation sur l'ensemble de la Nouvelle-Calédonie, deux langues sur une trentaine acquièrent ainsi un statut de langues quasi véhiculaires, avant d'être supplantée par le français. Ailleurs, ce sera un pidgin comme le bislama au Vanuatu. Cette centralisation s'est toujours faite sous le couvert d'un universalisme conquérant, soit celui des religions révélées qui se présentent comme universelles et ont vocation à convertir l'humanité, soit celui de l'idéologie du progrès issue des Lumières, idéologie laïque à partir de laquelle les démocraties se donnent pour devoir d'exporter au plus loin leur modèle unilatéral de la civilisation. A l'instar des réductions jésuites en Amérique latine, aussi bien en Polynésie qu'en Nouvelle-Calédonie, pour mieux contrôler et gérer la population, les missionnaires ont imposé la structure européenne du village et regroupé les habitants autour d'une église ou d'un temple. Ce faisant, ils bousculaient les espaces sociaux et les itinéraires généalogiques et accordaient à un chef un titre (roi, grand chef…), une prééminence et un pouvoir parfois hégémonique qu'il n'avait jamais eu auparavant. La représentation selon laquelle les cultures océaniennes traditionnelles puisaient leurs valeurs dans un sens aigu de la communauté, soudée derrière un chef et réunie dans une foi collective, selon laquelle l'individu s'efface et se dilue dans une totalité sociale, une histoire froide et un ordre naturel qui figent la place de chacun a-t-elle un quelconque fondement scientifique autre

38

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

que les fantasmes des épigones de Diderot? Rien n'est pourtant plus individualisé que le sujet polynésien avant le contact européen: il peut changer de chef, s'affilier à une autre terre, chasser des dieux inefficaces, manipuler sa généalogie, négocier ses appartenances, se constituer un nouveau statut par des actions d'éclat, conquérir un nouveau nom, etc. L'administration républicaine ne fera que poursuivre cette centralisation initiée par l'action missionnaire en projetant son découpage administratif et sa hiérarchie sur cet espace bouleversé et restructuré. Ce faisant, elle entérinait ce qui avait été construit avant elle et consolidait une centralisation qui lui était efficace et qui favorisait une minorité parmi les populations colonisées. Ceci explique, dans bien des cas, l'apparition d'une élite locale, relativement distanciée de sa population d'origine et qui, le moment venu, opposera d'autant plus à l'Etat métropolitain la légitimité d'une coutume réinterprétée qu'elle s'est elle-même coupée de sa base culturelle depuis longtemps. Ainsi c'est dans le cadre d'une autorité centralisatrice, dont le fondement est extérieur aux territoires des populations concernées, que s'est opéré le glissement d'un pouvoir surtout religieux à un pouvoir surtout politique. C'est pourquoi il importe de remonter en amont et de repenser la nature même de la première rupture historique qui a marqué la rencontre entre l'Océanie et l'Occident. Nous l'avons vu, la rupture entre les deux systèmes de sacralité n'est pas dans l'implication du religieux dans le pouvoir politique, on pourrait même dire que la continuité de cette implication a pu masquer ou minorer l'ampleur de cette rupture. Que Pomare fasse alliance avec Oro ou Jéhovah, il n'y a là, apparemment, qu'une stratégie politico-religieuse bien dans la tradition tahitienne. Il n'y aurait pas eu rupture culturelle majeure si l'alliance avec Jehovah n'avait eu pour effet que la suprématie temporaire de ce dieu sur les autres entités comme cela avait pu être le cas de Oro avec Taaroa ou Tane. En l'occurrence, l'alliance avec Jéhovah implique la

EXIGENCES DEMOCRATIQUES ET PERSISTANCE DES LOGIQUES OCEANIENNES

39

destruction par les chefs eux-mêmes des objets sacrés et l'affirmation de l'existence d'un dieu unique et seul véritable. On voit bien qu'il y a alors une véritable rupture culturelle et que celle-ci réside dans l'extrême différence entre une métaphysique chrétienne et les logiques océaniennes qui sous-tendaient les systèmes de représentations et les organisations sociales. C'est pourquoi, il importe d'y revenir. Ce qui caractérise la pensée des religions révélées, c'est la transcendance, l'affirmation d'un dieu unique, absolu, immatériel, d'où tout part et qui ne doit rien à personne. Ce qui prévaut, c'est l'idée de création, de libre arbitre, d'être et d'absolu. Précisément, étymologiquement, absolu veut dire « sans relation »: Dieu n'a affaire qu'à lui-même et décide unilatéralement de tout. Le monde est sa création, il n'est pas du monde9. En Océanie, ce qui prévaut, c'est l'immanence, la pluralité, le relatif, voire le relationnel. Les dieux, les ancêtres, les hommes et un espace géographique entretiennent des liens étroits d'interdépendance. Le monde est le produit d'une croissance, d'une série de procréations, pas d'une création10. A ce sujet, le texte hawaiien du Kumulipo, composé de seize chants, est clair: les dieux n'apparaissent qu'à mi parcours, au huitième chant, en même temps que les hommes. Il y a là une donnée culturelle majeure. Le fond même des cultures océaniennes, aussi bien polynésiennes que mélanésiennes, c'est l'idée d'un continuum sacré qui exclut l'idée même d'un pouvoir centralisateur, exclusif, absolu. Chez les Maori, quand Papa, la terre, s'arrache de l'étreinte de Rangi, le ciel, elle libère à la fois l'espace et une pluralité de dieux frères qui entrent immédiatement en guerre pour s'approprier un territoire. Le fondement religieux du pouvoir d'un chef océanien repose sur une généalogie et une territorialité lesquels n'ont de sens que rapportés aux actions d'un réseau humain qui ne cesse de se faire 9 Rigo, B., Conscience occidentale et fables océaniennes, Paris, L'Harmattan, 2004. 10 Rigo, B., Altérité polynésienne ou les métamorphoses de l'espace-temps, Paris, CNRS Editions, 2004.

40

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

et de se recomposer au fil des alliances, des guerres, des échanges. Les récits mythiques polynésiens, les récitations généalogiques océaniennes, les chemins coutumiers kanak varient dans le temps, en fonction des géographies humaines qui sont instables et dynamiques. La relation prévaut sur l'être, c'est la circulation au sein d'un réseau qui détermine les hiérarchies des hommes, des ancêtres ou des dieux. C'est bien pourquoi les rituels ponctuent la vie océanienne, ils réactivent constamment les échanges qui rendent visible l'espace et l'énergie du réseau. L'ampleur et le sens du flux de ces échanges, dans un circuit de convergence et de redistribution, fonde la réalité d'un pouvoir précaire. On voit bien ainsi que le passage d'une sacralité à une autre pose comme continuum politico-sacré ce qui ressortit de la rupture: la nouvelle sacralité est centralisatrice et non discutable: l'individu est posé dans l'absolu de sa personne morale et de son libre-arbitre, il n'engage que son âme et joue son salut personnel devant Dieu. La démocratie modifie à peine ce schéma: le citoyen est responsable, il est seul comptable de ses droits et obligations devant un Etat impersonnel11. Sur ce point, on saisit la nature des difficultés quand il s'agit d'articuler deux représentations religieuses et deux organisations sociales: -

une sacralité généalogique, inégalitaire et fluctuante versus une sacralité absolue, indiscutable, égalitaire

-

un pouvoir personnel, relatif, qui appartient et dépend d'un réseau humain inégalitaire (en principe plus qu'en fait), instable versus un pouvoir impersonnel, absolu, centralisateur, institutionnel, qui domine une société égalitaire (en principe plus qu'en fait.)

11 G. Chianéa, Droit divin et Droit de l'homme: Deux fondements différents pour une même légitimation de l'Etat, RJP Vol. 5, 1999.

EXIGENCES DEMOCRATIQUES ET PERSISTANCE DES LOGIQUES OCEANIENNES

41

Or les sociétés océaniennes se pensent désormais et se revendiquent comme chrétiennes. Les chartes constitutionnelles des Pays ayant accédé à l'indépendance se place autant sous l'égide du Dieu chrétien que sous celle de la coutume: Kiribati, PapouasieNouvelle guinée, Îles Salomon, Vanuatu, Tonga… On comprend mieux alors en quoi l'opposition au pouvoir de l'Etat colonisateur n'est pas une opposition perçue comme religieuse mais comme politique: les Eglises ont pu opportunément changer de camp et se ranger du côté du pouvoir local. L'enculturation chère aux églises permet ainsi que la défense des cultures locales contre les menaces de la mondialisation et contre un système colonial ou postcolonial se fassent souvent dans la continuité d'une dimension politico-religieuse héritée du 19e siècle. Dès lors trois autorités entrent en compétition: le coutumier, l'église dominante et l'Etat. Or, toute l'ambiguïté est là: quel rapport le pouvoir coutumier entretient-il avec l'église: distinction ou confusion, confrontation ou connivence? quel rapport l'Etat entretient-il d'une part avec l'autorité coutumière, d'autre part avec les Eglises majoritaires? La question n'est pas mineure car elle pose la question de la possibilité de la démocratie. On peut distinguer d'une part les exigences de la démocratie face aux usages de la coutume et, d'autre part, face aux églises. Au primat de la généalogie, la démocratie ou l'église chrétienne peut opposer l'absolu de la personne. Les deux égalités ne sont toutefois pas sur le même plan; dans le second cas, il s'agit d'une égalité devant les lois intangibles de Dieu qui distinguent par ailleurs assez nettement les obligations des hommes de celles des femmes. Dans le premier cas, il s'agit d'une égalité devant la loi des citoyens, laquelle est par nature perfectible et discutable. Les hommes dominent la scène politique et coutumière à Wallis, les femmes occupent des fonctions politiques de premier plan en Nouvelle-Calédonie tandis que la coutume reste sous l'autorité

42

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

masculine, l'assemblée territoriale est mixte en Polynésie française et le sénat coutumier n'existe que dans le désir de quelques hommes politiques. L'Etat Samoan était symbolisé par le chef d'Etat et sa sœur lors de chaque célébration depuis son indépendance en 1962 jusqu'à la mort de cette dernière. On voit que toutes les variations sont possibles. Si les cultures océaniennes font une distinction nette entre les genres et réserve l'autorité politique aux hommes, elles restent tributaires d'une logique généalogique à l'issue de laquelle la dette de vie et la valeur du sang sont rattachées à la mère. La femme océanienne n'est pas profane, elle est sacrée et tabou en tant que telle, soumise car redoutable. Même dans les sociétés les plus segmentées, la primauté du sang permet à une femme de descendance prestigieuse d'être présente sur un marae ou d'occuper une position dominante (reine Pomare, sœur du roi à Tonga…) En tout état de cause, on voit bien dans les sociétés océaniennes, que les femmes s'adaptent au mieux aux nouvelles donnes sociétales, qu'elles investissent le champ de l'expression, notamment en littérature, et le champ de la politique dans le cadre des institutions étatiques. Pour autant, en faisant cela, elles ne rompent pas avec l'héritage coutumier qu'elles respectent, par exemple, au sein de la tribu, mais elles empruntent à l'Occident ce qu'elles trouvent important, exactement comme les océaniens ont emprunté des cognées métalliques pour fabriquer des herminettes océaniennes. De fait, elles participent du mouvement des sociétés, la tradition est toujours à faire et comme J-M Tjibaou le disait, l'identité est devant soi. La promotion féminine ne se fait pas contre la généalogie ni contre les logiques territoriales de réseaux, elle n'en pervertit pas le sens, elle en étend le champ des possibilités. Le point majeur sur lequel peut achopper une démocratie à l'occidentale est le fait de la généalogie dans l'exact mesure où elle définit un rapport au foncier, dans la mesure où l'idée de propriété déconnectée d'une présence et d'un rapport physique à la terre n'a pas

EXIGENCES DEMOCRATIQUES ET PERSISTANCE DES LOGIQUES OCEANIENNES

43

de sens en Océanie12. Le droit d'usage et l'indivision des terres sont indissociables des sociétés océaniennes dont les réseaux humains se définissent par un continuum entre la généalogie et l'espace, autrement dit par une géographie humaine. Pour autant, le principe d'égalité qui est le fondement éthique de la démocratie n'impose pas la propriété privée à l'occidentale. Il suffit de relire Rousseau pour s'en convaincre. Aucun projet, qui implique une emprise sur le foncier, ne peut raisonnablement se faire aujourd'hui sans tenir compte de la coutume et des vœux de la population concernée: on peut penser, par exemple, aux projets miniers en NouvelleCalédonie. On sait à quel échec, voire conflit, peut aboutir une non prise en compte de cette donnée humaine et culturelle: l'exemple de la mine de cuivre de Panguna et des mouvements de sécession de l'île de Bougainville ont montré depuis longtemps la nécessité de saisir la primauté du social sur l'économie dans le Pacifique. Confrontées à l'exploitation du cuivre, de l'or, du phosphate ou du nickel, voire des ressources de la mangrove, des milieux lagunaires ou halieutiques, les sociétés océaniennes ne s'inscrivent nullement dans une opposition tradition/modernité. Bien au contraire, cette résistance des logiques océaniennes aux tentations capitalistes est l'occasion pour les démocraties de penser en termes de développement durable, lequel se conjuguent plus aisément avec les exigences coutumières que le droit foncier occidental. Il est plus facile, en pensant en terme de droit d'usage, d'ancrage humain, d'espace-temps coutumier d'introduire des préoccupations écologiques qu'à partir d'un schéma individualiste et capitaliste. Sur ce plan là, la prise de conscience écologique tardive des sociétés industrialisées et les préoccupations des populations 12 T. Bambridge, Le foncier en Polynésie française, Editions Univers Polynésiens, 2009, La terre dans l'archipel des australes, IRD/ Au vent des îles, Papeete, 2009 et cf. P. Ottino , Rangiroa, parenté étendue, résidence et terres dans un atoll polynésien, Paris, Editions Cujas, 1972.

44

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

locales finissent par trouver des lignes de convergences objectives et des espaces de négociation respectueux des principes admis par chacun. Reste un point fondamental, celui de la laïcité. On peut se demander si elle existe, de fait, à Wallis et Futuna quand on sait que l'église catholique a le monopole du premier degré de l'éducation et que trois rois coutumiers, de statut sacré, exercent leur autorité. La tentation est grande en PF d'infuser du religieux dans le politique. On se rappelle que le très pieux président de l'assemblée territoriale d'une nouvelle majorité indépendantiste avait décidé unilatéralement le 3 juin 2004 de faire accrocher dans l'hémicycle un crucifix. Cet épisode déclencha une polémique qui ne fut pas pour rien dans la motion de censure déposée contre le premier gouvernement Temaru. Cela donna l'occasion d'un vaste débat sur la laïcité où le politiquement correct put s'énoncer très consensuellement par diverses personnalités du monde politique, religieux ou culturel. Il semblait acquis que la république laïque devait s'adapter aux spécificités océaniennes. Les cultures polynésiennes traditionnelles ayant toujours mêlé intimement le politique et le religieux, « le Polynésien » étant présenté comme possédant de toujours une nature très spirituelle, il importait de respecter la culture locale et d' « ouvrir » davantage la laïcité. Ne pas comprendre la tonalité religieuse des discours politiques, la présence d'une prière d'ouverture à l'occasion de sessions qui réunissent les élus du peuple, c'était pour le moins faire preuve de «laïcisme», c'est à dire, comme la rime veut le suggérer, d'intégrisme laïque, voire de prosélytisme athée… A quelles spécificités polynésiennes, précisément, la démocratie avait-elle à s'adapter? Il semble bien pourtant que la vivacité de la coutume en Nouvelle-Calédonie, paradoxalement préservée par la ségrégation et la mise en réserve des tributs par le pouvoir colonial, a retenu les kanak de cette tentation religieuse. Le paradoxe devient alors le

EXIGENCES DEMOCRATIQUES ET PERSISTANCE DES LOGIQUES OCEANIENNES

45

suivant: n'est-ce pas la perte de l'ancienne sacralité qui accentue le risque des dérives fondamentalistes et culturalistes? Si l'ancien système était inégalitaire, il était aussi fluctuant, relatif. Ni les dieux ni les chefs n'avaient de prérogatives sans l'accord du plus grand nombre. Un proverbe drehu dit: «pekö joxu ka pë jin» «Un chef n'est rien sans ses 'sujets'»; le terme 'jin' est en soi également très important: il est traduit ici par 'sujet', mais il signifie d'abord 'cadet'; réciproquement le chef est souvent désigné comme un «grand frère». Explicitement le proverbe rappelle cette vérité océanienne: si le chef ne fait pas son travail correctement, ses 'cadets' se détournent de lui et/ou le destituent. Cela reste toujours vrai: en juin 2005, ce sont bien des chefs coutumiers wallisiens qui ont voulu destituer le roi Lavelua Tomasi Kulimoetoke, en fonction depuis 1959, parce que sa conduite avait été jugée défaillante. Outre qu'il n'est pas sûr que le terme de royauté soit le plus pertinent pour décrire une chefferie océanienne, on peut se demander si ce n'est pas grâce à la présence de l'État que le règne du Lavelua a autant duré. La dynamique traditionnelle n'aurait pas supporté aussi longtemps une autorité indiscutée sans qu'elle fasse, en les renouvelant souvent, mieux ses preuves… En Nouvelle-Calédonie, le chef est aussi considéré comme l'enfant de ses sujets, il n'est pas le plus ancien ni le maître de la terre… Il ne peut se prévaloir d'une ancienneté ou d'un pouvoir absolu. On saisit alors les dangers d'une religiosité océanienne qui s'est convertie aux religions révélées et qui demeure, à l'ancienne, prégnante dans le champ politique: en s'opposant à un pouvoir étatique colonisateur et devenu laïc, elle s'oppose de fait au fondement de la démocratie. Non pas parce qu'elle pourrait en discuter les modalités ou certains principes. Les démocraties ne sont jamais parfaites, les femmes françaises n'ont eu le droit de voter qu'en 1946 et les hommes politiques kanak ont pu obtenir un gel du corps électoral. La discussion, la négociation font partie du jeu démocratique, elles en sont même la modalité première: on ne discute pas de la décision d'un pharaon, d'un empereur ou d'un roi

46

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

mais chaque citoyen athénien peut aller sur l'agora défendre son point de vue. La rhétorique est née de ce primat de la discussion. Sommes-nous si loin des palabres océaniens? Ce n'est pas en évacuant les cultures océaniennes que l'on peut prévenir le danger d'une absolutisation du pouvoir, dans une forme culturaliste ou fondamentaliste. Une illustration récente de ce danger peut être facilement donnée: deux mois après la tentative de placer un crucifix dans l'hémicycle de l'assemblée territoriale par un président indépendantiste très catholique, en août 2004, l'église protestante de Polynésie française s'est rebaptisée Église protestante mƗ'ohi. Par là, celle-ci a voulu plus affirmer sa dimension identitaire que sa vocation universaliste et, dès ce premier synode sous cette nouvelle appellation, sa première action fut pourtant d'exhorter «le président de la Polynésie française élu par le peuple de retirer toute statue (en l'occurrence les tiki) qui encombre la ville.» Autrement dit, cette Eglise, de sensibilité notoirement indépendantiste, poursuit l'œuvre de diabolisation et d'occultation des fondements de la culture alors qu'elle se présente en même temps comme la gardienne des valeurs de la tradition polynésienne…. Il importe ainsi de rappeler que les traditions, partout dans l'Océanie d'avant le contact, repose sur le pluralisme, la compétition et la négociation qui ont toujours fait obstacle à toute volonté hégémonique. On peut légitimement craindre, par exemple, si l'indépendance de la Polynésie française était acquise sous le pouvoir d'un leader inspiré, à l'instar du très catholique O. Temaru, qu'un ordre moral assez sinistre s'abattrait sur la société et parachèverait la volonté des missionnaires de la fin du 18è siècle, au-delà de tous leurs espoirs. C'est bien pourquoi une démocratie océanienne est possible à condition que les pouvoirs politiques locaux commencent par respecter précisément ce qui est au fondement des logiques océaniennes: il suffit pour cela d'évacuer l'absolu biblique de la

EXIGENCES DEMOCRATIQUES ET PERSISTANCE DES LOGIQUES OCEANIENNES

47

sphère publique, la posture messianique et d'accorder à tous les réseaux humains un espace d'échanges par quoi la société tisse et rend visible ses liens. Non seulement cette démocratie est possible, mais sa modalité: la discussion, son principe éthique: nul ne peut être exclu de la négociation, sont bel et bien constitutifs des sociétés océaniennes d'avant le contact. On saisit alors que les exigences démocratiques et les logiques océaniennes sont déjà en accord sur l'essentiel, il leur reste à négocier sur des données océaniennes délicates telles que, par exemple, le droit foncier. Il est éclairant, sur ce point, de voir que certains Etats délèguent cette compétence à des comités ou sénats coutumiers. Reste à garder à l'esprit que l'obstacle aussi bien au jeu démocratique qu'à l'expression des cultures océaniennes, est la confusion d'un ordre et de représentations missionnaires issus de la colonisation avec une identité océanienne que la modernité menacerait. La colonisation évangélisatrice initiait un mouvement de mondialisation, ce n'est pas en s'appuyant sur elle que l'on peut espérer préserver la diversité culturelle. En cette époque de crise mondiale et de crispations religieuses, il importe que les petits pays d'Océanie prennent conscience non seulement de la réalité de leur passé culturel mais aussi et surtout, à quel point cette réalité était déjà, sur certains aspects, modernes, à quel point c'est de cette réalité là dont le monde de demain a besoin et non pas de ce qu'il y a de plus rigide dans l'héritage colonial.

DEMOCRATIC REQUIREMENTS AND THE PERSISTENCE OF THE LOGICS OF OCEANIA The Oceanic societies can be characterized as network societies: the perpetually reactivated alliances (with the people, a territory,

48

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

gods etc.) describe a human community. This also conveys the extent to which this community can be mobile and unstable. The seeming rigidity of tradition merely constitutes the attempt to maintain ties and bonds. The emergence of states from the late 19th century and the maintenance of specific Oceanic logics constitute a fundamental issue in relation to the construction of states and democracy in the Pacific Island region. The difficulties faced by Oceanic countries in reconciling democratic requirements and the persistence of Oceanic logics, the affiliation of certain countries to regional or global powers, and the globalization of communication and exchange alter the dynamics of the construction of the insular states and civil societies in the Pacific. Thus, the societies of the Pacific, in particular the Polynesian and Melanesian societies, are dominated by a triple characteristic: first, they have been organized historically as networks and, even if the borders created by colonization contributed to the modification of such a dynamic, the mobility of their members often extends across a wide geographical area (for example Samoa, Wallis Islands, French Polynesia); second, the dynamics of these insular societies have shown that, when applied rigidly, the democratic models imported from the West would appear to be unsuited to the principles traditionally associated with Oceanic political history; third, and finally, the public space there is not constituted in the same way: public opinion is still informed, in the etymological sense, by local intermediaries, such as the traditional instances, particular age classes, the religious institutions and traditional experts (acknowledged as such). Thus, citizenship develops through the linking of multiple references that are not necessarily homogenous. In this context, the consideration of the "governance of Oceanic societies" should take their constitutive pluralism into account, i.e. in accordance with the standard definition provided by J. Griffiths: "the presence in a social field of more than one legal order". This

EXIGENCES DEMOCRATIQUES ET PERSISTANCE DES LOGIQUES OCEANIENNES

49

definition bases the consideration on two perspectives: it reminds us, first, that prior to their contact with Europe, Oceanic societies were already dominated by a situation of legal pluralism consubstantial with their social structure, and, second, it also invites us to reflect on the contemporary fact of the attraction of legal pluralism for these societies, in which a regional, sometimes traditional, authority coexists with a state authority, or has even resisted the ideology of state centralism from the 19th century to the present day. It is easy to see that it is the very principle of the appropriation of democratic devices by these societies, which are organized as networks, that should be considered. Thus the question that arises here is how these fundamentally pluralistic Oceanic societies assimilated their democratic history which was often eventful, involving phases of violence, conflict and, sometimes, cooperation. In other words: seen from this perspective, how are civil societies constituted? How do the Oceanic democratic logics and socio-spatial logics express themselves? How can the legal geography of a centralized democracy be reconciled with these Oceanic networks, in which the phenomena of mobility and exchange between the populations are extremely important? The issues at stake are both formal and fundamental, i.e. they arise at both legal and ethical levels. In terms of the former, what is involved is the analysis of the links between competing legitimacies and, above all, the exploration of what is presented as the actual basis of these legitimacies. The liabilities of colonization weigh heavy on the negotiation: an imposed democracy lacks credit. With respect to the second of the two issues, what is at stake is the very essence of democracy: i.e. the place of the religious in the political sphere, the place of women in the political sphere, the links that should exist with the traditional councils, and the role of genealogy and land in the context of citizenship. In order for the compromise not to involve betrayal, in one sense or another, it is important that the new

50

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

governances are perceptibly based on the consideration of cultural logics–in terms of both their profound continuum and their spectacular rupture–as opposed to a reckless cult of a sometimes reinvented or reified tradition. The paradox would not be negligible if the obstacle to peaceful Oceanic democracies were situated not in a conflictual confrontation between two separate cultural and societal logics but, more precisely, in their more or less concerted alliance, which considerably reduces the public space for negotiation. In this regard, the comparison between, for example, a society, in which the severity of the colonial history has preserved a visible continuum (eg New Caledonia), with a society, in which Westernization has taken place less violently but perhaps in a more profound manner (eg French Polynesia), may prove instructive. Democracy became established in the region like a delayed effect of colonization: the Code de l'Indigénat (set of laws creating, in practice, an inferior legal status for natives of French colonies) lasted until 1945 (New Caledonia). Indeed, the ethical basis of Democracy is inconsistent with the mode of its historical emergence in the Pacific. Moreover, it was preceded by evangelization and politicoreligious rule. This significant preceding of European state power by Christian religious power authorises the involvement of different churches which, at a given moment, can allow themselves to be seen as an oppositional power to the governments of mainland states (either by means of indirect rule and the "Oceanization" of the religious leaders, in particular in the Anglo-Saxon and Protestant sphere, cF, for example, M Leenhardt, or through resistance and paternalism on the part of Catholic and Francophone priests who protect their flock from a republican power that is perceived as anticlerical and immoral). It is against this historical background, that full stock must be taken of the development of school attendance in Oceania, primarily and predominantly under the aegis of a religious organization. The Western states left this field to the initiative of the religious bodies for a long time, probably for economic reasons.

EXIGENCES DEMOCRATIQUES ET PERSISTANCE DES LOGIQUES OCEANIENNES

51

Wallis and Futuna remain a good example of this phenomenon and one of the exceptions in the context of the French Republic. Thus, literacy was initially a tool used for evangelization which explains why the great political leaders and intellectuals of Oceania, the defenders of the region's identity and sovereignty, passed through the filter and education of religious schools or theological studies: ie Pouvana. A Oopaa, J-M Tjibaou, W Lini (?), O Temaru, G Flosse, T. Raapoto, H Hiro etc. Thus, there are two historical ruptures: the transition from ancestral polytheism to Christian monotheism and the transition from religious rule to external secular rule. Hence democracy appeared to be the culmination of a painful historical process, an outcome that could be perceived with ambivalence, as either the completion of a positive project or the ultimate expression of a soulless and destructuring globalization process. Which is it exactly? In reality, continuities exist behind these ruptures. Thus the transition from one system of beliefs to another unfolded in the context of the continuity of politico-religious rule. The European monarchies of the late 18th and 19th centuries were also religious powers. The Western democratic states did not initiate colonization, they continued it. The battle of Fei Pi in Tahiti in 1815 is emblematic in this regard: it was a warring triumph, achieved under the aegis of Jehovah, that assured the power of Pomare II and initiated the mass conversion of the members of the chieftaincies allied or subjected to Pomare. This victory transformed an ari'i into an authoritarian king with hegemonic ambitions and gave the basis of a centralized power to the Protestant mission. Thus, in Oceania, irrespective of whether the establishment involved was Catholic or Protestant, the transition from missionary power to the Western state power took place in the continuity of a process of centralization. In effect, the political link, i.e. the continuity between the missionary enterprise, the religious state and, finally, the republican state, is centralization which comes

52

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

up against the atavistic pluralism of Oceania. This initial pluralism is illustrated exemplarily by the linguistic diversity of the region, in particular Melanesia. In response, political centralization was accompanied by a policy of linguistic levelling to the advantage of one single language, in fact that of the colonists; however in a certain way, the missionaries also initiated this linguistic unification through the use of vernacular languages. In New Caledonia, Drehu and Ajië were used as the languages of evangelization for the entire country, thus two out of around 30 languages had acquired the status of quasi linguae francae before being replaced by French. Elsewhere, a pidgin, like Bislama in Vanuatu, would attain this status. This centralization always took place under the cover of a conquering universalism, be it that of the revelatory religions, which present themselves as universal and empowered to convert all of humanity, or be it that of the ideology of progress originating from the Enlightenment, a secular ideology, based on which democracies set themselves the task of exporting their unilateral model of civilization to the furthers corners of the earth. Like the Jesuit reductions in Latin America, in both Polynesia and New Caledonia, the missionaries imposed a European village structure and grouped the inhabitants around a church or temple so as to optimize their control over the populations. By doing this they upset the social spaces and genealogical paths and bestowed a title on a chief (such as king, great chief etc.) and hence pre-eminence and, in some cases, hegemonic power that he had not previously enjoyed. Does this representation, according to which the traditional Oceanic cultures draw their values from an acute sense of community, united behind a chief and joined in a collective faith and the individual fades and melds into a social whole, a cold history and natural order which freezes the place of each individual, have any scientific basis beyond the fantasies of Diderot's disciples? Nothing was more individualized than the Polynesian subject prior to the contact with Europe: he could change his chief, become affiliated to

EXIGENCES DEMOCRATIQUES ET PERSISTANCE DES LOGIQUES OCEANIENNES

53

a different territory, dismiss ineffective gods, manipulate his genealogy, negotiate his affiliations, create a new status through outstanding achievements, gain a new name etc. The Republican administration did nothing more than pursue this process of centralization already initiated by the missionaries by projecting its administrative divisions and hierarchy onto this disrupted and restructured space. By doing this it confirmed what had been established before it and consolidated a centralization that had proven effective for it and favoured a minority among the colonized populations. This explains the emergence, in many cases, of a local elite, which was relatively removed from its original population and which, when the time came, countered the metropolitan state all the more with the legitimacy of a reinterpreted tradition, which it had long carved out for itself from its cultural base. Thus, it was in the context of a centralizing authority, the basis of which was external to the territories of the populations involved, that the shift from a mainly religious to mainly political power took place. This is why it is important to return to and reconsider the very nature of the first historical rupture that marked the encounter between Oceania and the West. As we have seen, the rupture between the two systems of sacrality does not lie in the implication of the church in political rule; indeed it could even be said that the continuity of this involvement was able to mask or diminish the extent of this rupture. Whether Pomare forms an alliance with Oro or Jehovah is apparently nothing more than a politico-religious strategy entirely in keeping with Tahitian tradition. There would have been no major cultural rupture if the only effect of the alliance with Jehovah had been the temporary supremacy of this god over the other entities as could have been the case of Oro with Taaroa or Tane. As it happens, the alliance with Jehovah involved the destructions of sacred objects by the chiefs themselves and the assertion of the existence of a one and true god. Thus, we can see

54

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

that there was a real cultural rupture and that it resides in the extreme difference between a Christian metaphysic and the Oceanic logics, which have underlain the systems of representation and social organizations. This is why it is important to go back to this. What characterizes the revelatory religions is transcendence, the affirmation of a sole, absolute, immaterial god, from whom everything originates and who is not under any obligation to anyone. What prevails is the idea of creation, of free will, of being and the absolute. In precise etymological terms, "absolute" means "without relation": God only deals with himself and decides everything unilaterally. The world is his creation, he is not of the world. As opposed to this, what prevails in Oceania is immanence, plurality, the relative and even the relational. The gods, ancestors, people and a geographical space maintain close interdependent relations. The world is the product of a process of growth, a series of procreations and not of one creation. Kumulipo's Hawaiian text on this topic, which is composed of sixteen chants, is clear: the gods only make an appearance half way through, in the eighth chant, at the same time as men. This is a key cultural fact. The very foundation of Oceanic cultures, both Polynesian and Melanesian, is the idea of a sacred continuum, which excludes the very notion of an absolute, centralizing, exclusive power. Among the Maori, when Papa, the earth, wrenches itself free of the grasp of Rangi, the sky, it liberates both the space and a plurality of fraternal gods who immediately engage in war in order to appropriate a territory. The religious basis of the power of an Oceanic chief rests on a genealogy and territoriality which only have a sense in relation to the actions of a human network which is constantly generating and recomposing itself via a series of alliances, wars and exchanges. According to the human geographies, which are unstable and dynamic, the mythical Polynesian tales, the Oceanic genealogical recitations and the Kanak traditional paths vary over time. The relation prevails over the being; it is the circulation within a network that determines the hierarchies

EXIGENCES DEMOCRATIQUES ET PERSISTANCE DES LOGIQUES OCEANIENNES

55

of people, ancestors and gods. This is why Oceanic life is punctuated by rituals; they constantly reactivate the exchanges that render the space and energy of the network visible. The scope and direction of the flow of these exchanges in a circuit of convergence and redistribution forms the basis of the reality of a precarious power. Thus, one can see that the shift from one sacrality to another is not a politico-sacred continuum but is actually a severe rupture. The new sacrality is centralizing and unquestionable: the individual is presented in the absolute of his moral person and free-will; he only engages his soul and plays out his personal salvation before God. Democracy does little to change this pattern: the citizen is responsible; he alone is accountable for his rights and obligations before an impersonal state. At this point we understand the nature of the difficulties that arise when two religious representations and two social organizations must be linked, i.e.: -

a genealogical, non-egalitarian and fluctuating sacrality versus an absolute, unquestionable and egalitarian sacrality

-

a relative personal power, which is part of and depends on an unstable, non-egalitarian human network (in principle rather than in reality), versus an impersonal, absolute, centralizing institutional power which dominates an egalitarian society (in principle rather than in reality).

However, the Oceanic societies considered and identified themselves as Christian. The constitutional charters of the countries that gained independence were established under the aegis of the both Christian God and the traditional one, ie in Kiribati, Papua New Guinea, Salomon Islands, Vanuatu, Tonga, Samoa etc. Thus, there was a better understanding of the fact that the opposition to the state colonialist power is not perceived as religious but political: the churches were able to change camps in an opportune manner and align themselves alongside the local power. Thus, the enculturation dear to the churches enabled the defence of the local cultures in the

56

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

face of the threat of globalization and a colonial or post-colonial system to unfold in the continuity of a politico-religious dimension inherited from the 19th century. From that point, three authorities, i.e. the traditional authorities, the dominant church and the state, entered into competition with each other. And all of the ambiguities can be found here. What is the nature of the relation between traditional power and the church: distinction or confusion, confrontation or complicity? What is the state's relationship with the traditional authorities, on the one hand, and the main churches, on the other? These questions are not secondary as they address the issue of the possibility of democracy. Thus, it is possible to differentiate between the requirements of democracy in relation to traditional customs, on the one hand, and the churches, on the other. Democracy and the Christian church can counter the primacy of genealogy with the absolute of the person. The two equalities are not on the same level, however. In the case of the latter, what is involved is equality before the intangible laws of God, who clearly differentiates, moreover, between the obligations of men and women, while, in the case of the former, what is involved is an equality before the law of the citizens which is by nature perfectible and debatable. Men dominate the political and traditional scenes in Wallis; in New Caledonia, women occupy leading political positions although traditional power remains under masculine authority; the Territorial Assembly in French Polynesia is mixed and the traditional assembly only exists in the dreams of some politicians. In Samoa, the leader of the state and his sister both symbolized the country from independence in 1962 until her death. Thus, as we can see, all variations are possible. While the Oceanic cultures make a clear distinction between the genres and reserve political authority to men, they remain reliant on a genealogical logic, based on which the indebtedness of life and value

EXIGENCES DEMOCRATIQUES ET PERSISTANCE DES LOGIQUES OCEANIENNES

57

of blood are ultimately bound to the mother. The Oceanic woman is not secular; she is sacred and taboo in herself, dutiful because formidable. Even in the most segmented societies, the primacy of blood ties allows a woman of prestigious descent to be present in a marae or to occupy a dominant position (for instance Queen Pomare). In any case, in Oceanic societies it is clear to see that the women are better at adapting to new societal situations; they are applying themselves in the field area of expression, in particular literature, and the field of politics in the context of state institutions. Moreover, in doing this they do not break with the traditional heritage which they respect, for example, within the Kanak tribe, but they adopt what they identify as important from the West just as the people of Oceania adopted metal axes to make Oceanic adzes. In fact they participate in the movement of the societies; as J-M Tjibaou said, tradition must always be made, identity is beyond us. The promotion of women does not take place in opposition to genealogy or the logics of the territorial network; it does not pervert their sense, it extends the field of possibilities. The major block, on which a western-style democracy can stumble, however, is the precise extent to which genealogy defines a relationship with the land, extent to which the idea of property divorced from a physical presence and connection with the land does not make sense in Oceania. The right of use and joint ownership of land are indissociable from Oceanic societies, whose human networks define themselves in terms of a continuum between genealogy and space, in other words through a human geography. The principle of equality, which is the ethical basis of democracy, does not necessarily impose a Western-style private property regime. One need only re-read Jean-Jacques Rousseau to realize this. Any project that involves an action that alters the land cannot reasonably be carried out today without taking tradition and the wishes of the population involved into account: the mining projects in New Caledonia come to mind in this context. The defeat or conflict that

58

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

could result from the failure to take this human and cultural fact into account is well known: the example of the copper mine of Panguna and secession movement of the Bougainville island have long demonstrated the need to understand the primacy of the social in the context of the economy in the Pacific region. Thus, when it comes to the mining of copper, gold, phosphate or nickel or the exploitation of resources of the mangroves, lagoon and coastal areas, the Oceanic societies are not in the least inclined to subscribe to a traditionmodernity opposition. On the contrary, this resistance on the part of the Oceanic logics to the temptations of capitalism provides an opportunity for the democracies to think in terms of sustainable development, which is more easily reconciled with traditional requirements than Western property law. It is easier to introduce ecological concerns when thinking in terms of rights of use, human roots, and traditional timespace relations than when starting from an individualistic and capitalistic position. At this level, the delayed ecological awareness of the industrialized societies and the preoccupations of the local populations ultimately find objective points of convergence and spaces of negotiation which are respectful of the principles accepted by both. One fundamental point remains to be discussed, i.e. that of secularism. Given that the Catholic Church has the monopoly on first-level education and three traditional kings, who enjoy a sacred status, also exercise their authority, one could well ask whether secularism actually exists in Wallis and Futuna. The temptation to infuse some religion into politics is also significant in French Polynesia. Indeed, the very pious President of the Territorial Assembly of a new independent majority decided unilaterally on 3 June 2004 to have a crucifix hung in the chamber. This episode triggered a polemic which featured with good reason in the motion of censure lodged against the first Temaru government. It triggered a

EXIGENCES DEMOCRATIQUES ET PERSISTANCE DES LOGIQUES OCEANIENNES

59

significant debate on secularism, in which the politically correct position was successfully stated in a very consensual way by various personalities from the political, religious and cultural spheres. According to the latter the secular republic would have to adapt to the specific conditions of Oceania. The traditional Polynesian cultures had always closely mixed politics and religion; given that "the Polynesian" was presented as possessing a very spiritual nature, it was important to respect the local culture and to "open up" further to secularism, that is to say, in fact, a secularism more tolerant towards the religious attitudes and tonalities in the public sphere. The failure to understand the religious tone of the political discourses, the saying of an opening prayer on the occasion of sessions uniting the elected representatives of the people, was, at least, to show a "closed secularism", in other words as the rhyme would suggest secular fundamentalism or atheist proselytism. Thus, the question arises as to which exact Polynesian specificities democracy was forced to adapt. It would appear positive, however, that the liveliness of tradition in New Caledonia, paradoxically preserved through the segregation and enclosure in reservations of the tribes by the colonial power, held the Kanaks back from this religious temptation. Thus the paradox develops as follows: Is it not the loss of ancient sacrality that heightens the risk of fundamentalist and culturalist drifts? While the old system was unequal, it was also fluctuating and relative. Neither the gods nor the chiefs enjoyed any prerogatives without the support of the majority. As the Drehu proverb says: pekö joxu ka pë jin, i.e. "a chief is nothing without his subjects". The term 'jin' is very important. It is translated here as 'subject" but mainly means 'cadet or younger one'; in turn, the chief is often referred to as 'big brother'. The proverb recalls this Oceanic truth explicitly: if the chief has not done his work correctly, his 'cadets' turn away from him and/or depose him. This remains the case: in June 2005 the traditional chiefs of Wallis wanted to depose King Lavelua Tomasi Kulimoetoke, who had been in office since 1959, because his behaviour was judged as

60

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

unfair. Apart from the fact that it is not certain that the term of royal office is the most relevant criterion when it comes to describing an Oceanic chieftaincy, it could be asked whether it was not thanks to the presence of the state that Lavelua's reign lasted so long. The traditional dynamic would not have accepted an unquestioned authority for such a long time if it had not proven itself better. In New Caledonia the chief is also considered as the child of his subjects; he is not the oldest or master of the territory. He cannot take advantage of seniority or absolute power. Thus the risks posed by an Oceanic religiosity that had converted to the revelatory religions and retains a traditional relevance in the political sphere were understood: by opposing a colonialist state power that has become secular, in reality, it is actually against the very basis of democracy. Not because it was able to discuss the modalities of it or certain principles. Democracies are never perfect; French women only gained the right to vote in 1946 and the Kanak politicians were able to modify the law that defines the electoral body. Discussion and negotiation are part of the democratic game and are even its primary modality: the decision of a pharaoh, emperor or king is not discussed but every Athenian citizen can go to the agora to defend his point of view. Rhetoric emerged from this primacy of discussion. The question is whether we moved so far away from the Oceanic palavers. Is it not by denuding the Oceanic cultures that one can prevent the risk of an absolutization of power in a culturalistic or fundamentalistic form. It is easy to provide a recent illustration of this threat: two months after the attempt to hang a crucifix in the chamber of the Territorial Assembly by the devout Catholic independantist President in August 2004, the Protestant church of French Polynesia renamed itself the Protestant Church mƗ'ohi. By doing this it aimed to focus more on its identity-based dimension than its universalist tradition and, from the first synod under the new name, its first action was to urge "the President of French Polynesia elected by the people to withdraw every statue [tiki] cluttering up the

EXIGENCES DEMOCRATIQUES ET PERSISTANCE DES LOGIQUES OCEANIENNES

61

city". In other words, this church, which was notoriously independentist in its leanings, engages in the demonization and obscuring of the bases of the culture while at the same time presenting itself as the guardian of the Polynesian tradition. Thus, it is important to recall that, prior to the contact with Europe, the traditions all over Oceania were based on pluralism, competition and negotiation, which always constituted an obstacle to any hegemonic ambitions. It could be legitimately feared, for example, that if the independence of French Polynesia were acquired under the power of an inspired leader following the example of the very Catholic O. Temaru, that a rather sinister moral order would have brought down the society and fulfilled the aims of the missionaries of the late 18th century far beyond all their hopes. This is why Oceanic democracy is possible if the local political powers begin by respecting the fundamental basis of the Oceanic logics: to do this, it is sufficient to remove the biblical Absolute from the public sphere, the messianic pose, and to provide all human networks with a space for the exchange, through which society weaves and renders visible its links. Not only is this democracy possible but its modality, i.e. debate, and its ethical principle, i.e. that nobody may be excluded from the negotiation, are indeed constitutive of Oceanic societies prior to their contact with Europe. We understand therefore that the democratic requirement and Oceanic logics already agree on the essential issues and all that remains for them is to negotiate on certain delicate Oceanic factors such as, for example, property law. In this regard, it is illuminating to see certain states delegate this responsibility to traditional committees or assemblies. It must be kept in mind that the obstacle to both democracy and the expression of the Oceanic cultures is the confusion of an order and missionary representations originating from colonization with an Oceanic identity that would be threatened by modernity. Evangelizing colonization started a movement of

62

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

globalization and there can be no hope of conserving cultural diversity by relying on it. In this era of global crisis and religious tensions, it is important that the small countries of the Pacific become aware not only of the reality of the cultural past but also, and above all, of the extent to which this reality was already modern in certain ways and the extent to which the world of tomorrow needs this reality and not the most rigid elements of the colonial heritage.

63

RULE OF LAW – ROLE OF LAW IN THE SOUTH PACIFIC A H Angelo*

The rule of law is a concept introduced to countries in the Pacific at the end of the colonial era and as an aspect of their independence constitutions. It therefore reached the South Pacific as a new and alien idea at a time when the concept had in Europe achieved maturity and was flourishing. This presentation traces the origins and nature of the rule of law and considers its application in Pacific island countries. The rule of law is not flourishing in the countries of the South Pacific, and is currently often compromised elsewhere. It is therefore here proposed that the focus in governance and other debates shifts from the very general and fluid concept of the rule of law to a much more practical focus on the role of law and specific goals to be achieved by the use of legislation by the states. La notion de règle de droit est un concept qui a été introduit dans les pays du Pacifique à la fin de l'époque coloniale et qui apparaît comme un des éléments caractéristiques des constitutions votées par les petits pays insulaires du Pacifique Sud après leur accession à l'indépendance. Alors qu'il avait atteint son apogée en Europe, ce concept nouveau dans le Pacifique Sud, a longtemps été considéré comme un corps étranger.

64

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

Cet article rappelle les origines et la nature de la règle de droit et la manière dont elle a été mise en oeuvre dans les petits Etats insulaires du Pacifique Sud. L'auteur constate que cette notion n'a pas toujours le succès escompté dans les pays du Pacifique Sud et s'interroge sur les raisons de cette méfiance. Il préconise d'abandonner la notion classique de la règle de droit qui reste étroitement liée au concept trop général et trop souple de bonne gouvernance, pour privilégier l'apparition de nouveaux percepts répondant à des objectifs spécifiques, clairement indiqués et intégrés dans les lois votées par les parlements des Etats des pays insulaires du Pacifique. This paper is concerned with the rule of law and the role of law in the South Pacific and with the ways in which the law may be strengthened in order to better protect persons and property in the countries of the South Pacific. The view presented is that the law needs much strengthening in the South Pacific countries and that considerable advantage could be taken by the law from the example of the customary systems which are of long-standing and which continue to operate in the countries of the Pacific. The proposition is supported by a consideration of the nature of custom and the points of contrast between it and the law.1 A number of suggestions are *

Professor of Law, Victoria University of Wellington, New Zealand. This is an edited version of a presentation delivered to the Ninth Annual Global Development Conference held in Brisbane in January 2008. This paper was presented in the context of a programme concerned with "Security for Development…" which will "pay special attention to national and international … prevention strategies. Examples include: the introduction and/or strengthening of the rule of law as the primary means of protecting individuals and property and averting the perpetuation of crime and conflict…".The presentation had the support of the Centre for Public, International and Comparative Law of the University of Queensland.

1

"Custom" is here used to refer to the rules of social ordering of community origin as distinct from the "the law" which is used to refer to the rules created or applied by governments following colonial models of social ordering. In other

ROLE OF LAW IN THE SOUTH PACIFIC

65

made as to the ways in which the law could become more effective. The conclusion is that not only must societies adapt to the law but also that the law must be adapted to the social and economic circumstances of the specific environment into which it has been imported. Before the rule of law and its promise can be realised,2 the law itself and its role in society must obtain broad acceptance. The paper begins with some introductory discussion of the ideas involved:

I

ƒ

What is the law?

ƒ

What is the rule of law?

ƒ

What is the role of law?

THE ELEMENTS

A The Law The law, in the usual sense of its use in the developed world, is a publicly established body of rules whose application when disputed is justiciable before an independent judiciary. This description identifies the law as something accessible and known in advance of particular events, and which is enforced without bias. The law is a foreign concept for the Pacific. It is not part of the pre-colonial tradition. It is alien and frequently marked expressly as words the distinction made for the purpose of this paper is between "customary law" and "state law". 2

Considerable amounts of aid money have been expended worldwide on developing the rule of law with little to show for the investment. This is noted eg in Tamanaha On the Rule of Law (Cambridge University Press, 2004) at 2-4; and by Ringer "Development, Reform, and the Rule of Law: Some Prescriptions for a Common Understanding of the "Rule of Law" and its Place in Development Theory and Practice" (2007)10 Yale HR & Dev LJ at 178, 179. In the emphemeral literature see "The Economist" Vol 386 January 19 2008 "When freedom stumbles", at 56.

66

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

such by words which are not part of the traditional language.3 For instance turei in Maori is and was used for the law of English origin as distinct from tikanga which are the rules of Maori social origin. This had the result of distinguishing the English law from Maori custom in the Maori language in the same way the English language distinguished law from the custom of the Maori. The reverse situation also exists for instance in the use of the word tulafono in Tokelauan to refer to any set of social norms whether they be the law of Moses, the rules of cricket or an Act of parliament. The consequence of this latter usage is a levelling one: The law of the government is not distinct from custom. When an occasion arises where it is necessary to distinguish, qualifiers distinguish by source. Most Pacific countries inherited English law. Some of that law is statutory but much is not in a statutory form. In England access is made possible by extensive law reporting, textbooks, and encyclopaedias; the law is the product of a long and continuing development of the rules in the context of a specific community. The English law was definitely not an export model. The French could export their Codes. The British could not; instead they exported government and administrators. They left, wherever possible, existing laws in place in the countries colonised and over time made and promulgated codes of law in key areas of government – most notably criminal law.4 Ultimately the British exported codes of government, in the form of written entrenched constitutions, though they had no such documents in England.

3

Where translation proves difficult the English is retained eg "loia" for lawyer. Even more difficult for translation can be abstractions such as "justice".

4

The draft Criminal Code prepared by the Criminal Code Commission 1878 was not enacted in England but was promulgated widely throughout the Empire and is eg the basis of Crimes laws in the South Pacific. The other notable statutes were the Evidence Acts, the Contract Acts, and the little disseminated Civil Wrongs Act.

ROLE OF LAW IN THE SOUTH PACIFIC

67

A lesson here for the Pacific may be that English law developed by experience out of local custom and in response to local circumstances. That is seen as the reason for the strength of English law. It is practical, pragmatic and ever-evolving. The wholesale importation of English law into Pacific countries has meant for them: ƒ

A new system of government

ƒ

A new system of rules

ƒ

Rules adopted which were developed for different political and social circumstances

ƒ

Rules in a foreign language

ƒ

Rules that are inaccessible in any ready physical sense.

The rules of English law are inaccessible because frequently there are no books; the locally made laws are not published; the laws are not known and where they are directly inherited, the nature of any adaptation that needs to be made to local circumstances is uncertain.5 The English law in Pacific countries is therefore not the same as English law in England.

5

Jennifer Corrin and Don Paterson Introduction to South Pacific Law (RoutledgeCavendish, 2007). Typical of an extension provision is "(1) Subject to the provisions of subsection (2), the common law, the rules of equity and the statutes of general applications as in force in and for England for the time being shall be in force in the Islands. (2) All the laws of England extended to the Islands by subsection (1) shall be in force therein so far only as the local circumstances and the limits of local jurisdiction permit and subject to any existing or future ordinance and for the purpose of facilitating the application of the said laws it shall be lawful to construe the same with such formal alterations not affecting the substance as to names, localities, courts, offices, persons, moneys, penalties and otherwise as may be necessary to render the same applicable to the circumstances."

68

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

Qualitatively, it has a different origin (imposed not evolved) and a different social position (national governance not social ordering). Quantitatively, few people know it (for reasons of language and territorial reach). Nobody has complete access. Access is frequently very difficult and in some cases impossible. In such circumstances the administrators and the judges improvise. The arbiters the judges are often remote.6 The very concept of law is compromised. The laws are not clearly pre-established, the judiciaries are fragile, and many legislatures do little more than deal with budget and other recurring financial matters. There has been no Pacific Hammurabi, Justinian or Napoleon.7 It may pertinently be asked whether the Pacific countries need the law or such a person. Internally, for many of the countries there is no particular need. This is because mostly society works perfectly smoothly without an active legislator, without an ubiquitous police force, and without an accessible and regularly functioning court system. The reason for this is the strength of custom and, for the bulk of the population, the custom is all that matters. Externally, the situation is quite different. The governments of the Pacific actively seek international relationships, they rely on foreign aid and investment, they wish to be part of the global community, and also they interact in important ways with their diaspora. All these things create demands for the law: Foreign governments and organisations expect, and often demand, that Pacific governments 6

In some countries the courts sit only sporadically; many courts are staffed by foreigners who do not speak the vernacular and who have limited knowledge of the local situation.

7

Bernard Narokobi was a committed, but one of very few, supporters of law that responds to local conditions. See, for instance, The Melanesian Way (IPS, Suva, 1980 (repr 1983)).

ROLE OF LAW IN THE SOUTH PACIFIC

69

enact laws to bring their countries within an internationally inspired and monitored network of rules; Investors want certainty of rules and internationally recognisable agencies for law enforcement. The Pacific countries therefore do need the law. There is a role for law and the countries need to develop the law to suit their needs. Indeed in most countries the contest between the law and custom is over - custom is in decline and is not supported by national governments.8 The law is a political reality for all Pacific countries. It is now an essential aspect of participation in the international community. The law in Pacific countries does not operate as it does in the countries of its historical inspiration. To achieve the rule of law, the law must first be well established; without the law there is no rule of law.9

8

On this as a universal trend see Tamanaha A General Jurisprudence of Law and Society (Oxford University Press, London, 2001).

9

For a neat encapsulation of the idea: "My conception of the rule of law involves taking seriously the words of the phrase itself. Underlying almost every definition of the rule of law, and core to the ordinary meaning of the phrase itself, is the notion that there is some distinctly separate or objective meaning to law that has independent existence. It must possess certainty and freedom from arbitrariness in its application. This requires that the meaning of a law must, to some extent, be independent: independent of those that make the law, independent of those who apply it, independent of those to whom it is applied, and independent of the time at which it is applied. Such independence of meaning is inherent, given changes in actors, subjects, and contexts over time, but is also necessary to the rule of law. It is law itself, given such independent meaning, that rules, and that should rule. Using this conception, it becomes clear that the separation of powers is a necessary (though not sufficient) condition for the rule of law. Law exists independently of the lawmaker once it takes on its own written expression. Yet if the lawmaker has the unilateral and untrammelled power to change the law, or to apply it in a particular case, then the law has no expression independent of the intention of the lawmaker. Law, in those circumstances, does not exist and cannot rule. The rule of law is only upheld when the lawmaker is not free to apply, and thereby determine the meaning of, the law in a particular case." – Matthew Palmer "New Zealand Constitutional Culture" (2007) 22 NZULR 565, 587.

70

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

The idea of the law is a relatively recent import, it has few local roots, it is not as well developed in the Pacific as in its countries of provenance, its role is not well understood, and its use to date has not been seen to promote specific local concerns. The related and dependent idea of the rule of law is an even more recent import than the law.

B The Rule of Law 1 The idea The rule of law is a Western European concept.10 A comparison of ideas can be made with the notion of rule by a person (a dictatorship), rule by law (a system that uses the form of law to provide for government but which does not necessarily aspire to the application of the law to all equally nor to the idea that even the ruler is subject to the law), and the notion of the rule of law. Typically in the Common Law world, the rule of law indicates that government is by law, that the law applies equally to all11 and that the ruler is also subject to the law.12 In the last half century there has also increasingly been an acceptance of the idea that the rule of law indicates reasonable accessibility for all to the processes of the law. The notion of the rule of law is antithetical to parliamentary sovereignty but closely related to the separation of powers.13 The

10

Its early origins in Aristotle's Politics and its European development is traced in Tamanaha On the Rule of Law (Cambridge University Press, 2004) Ch 1 and 2.

11

This idea is echoed in the ICCPR article 14.

12

See the Prohibitions del Roy (1607) 12 Co Rep 63: "quod Rex non debet esse sub homine, sed sub Deo et lege".

13

The usual starting-point for discussion of the separation powers is Montesquieu but it is also clear that the notion of the separation of powers operates differently, for instance, in France from in the United Kingdom. For the Marxist, the separation of powers is simply a bogus principle to defeat the implementation of the will of the people.

ROLE OF LAW IN THE SOUTH PACIFIC

71

notion is somewhat uncertain at the fringes and is hard to translate into languages other than English.14 For instance to say in French régle de droit could simply mean a legal rule. More commonly used is the phrase principe de légalité. That, however, literally might be "the principle of legality" which, in a different context, is the idea attributed to Beccaria that in the criminal law sphere there should be "no crime without a law" and "no punishment without a law".15 Aside from the translation difficulty, the term "rule of law" is meaningless outside of the courts. It is not a feature of the South Pacific tradition where the pattern is usually rule by law or often rule by man. The rule of law is difficult to define. Many claim to understand the concept and most states claim to abide by it. There is however also general agreement that the notion has no fixed meaning. Certainly it can range from meaning "ruling by means of the law" through to a much broader notion which embodies ideas of human rights and democracy.16 The rule of law is a fundamental philosophical concept which has attracted much interest and controversy in the globalisation debate. Its specific interpretation and application in civil society is far from generally accepted. It appears in the context of many disciplines, including political science, institutional economics, and regulation, and has a central place in various jurisprudential considerations,

14

D Cao in Translating Law (Multilingual Matters, Clevedon, 2007) raises this point on page 1: "Examples of similar difficulties abound in the translation of basic legal concepts between most languages. And for instance we may ask: are the English "Rule of Law"; the French Etat de droit and the German Rechtsstaat equivalent?" Note also the potential difficulties of Mandarin translation where "fa zhi" is both rule by law (㽤Ⓟ) and the rule of law (㽤㽊).

15

See now ICCPR article 15.

16

From the pamphlet advertising the symposium "The Rule of Law: International and Comparative Perspectives" held in August 2008 at the University of Oxford.

72

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

including constitutional and administrative law, criminal law and economic law. Indeed, the relationships among national rule of law concepts remain varied and unresolved. For instance, the European Court of Justice has in its decisions listed the term in different languages, including, "the rule of law, état de droit, rechtstaat," and others. As a result, the concept has been accorded a range of meanings.

Discussion of the contemporary rule of law usually begins with Dicey and the description of the rule of law that he presented in 1885 in his Introduction to the Study of the Law of the Constitution.17 The rule of law in English constitutional history has a long lineage but it was Dicey who put a particular stamp on it and made his thought the point of reference for subsequent debate: We mean in the first place, that no man is punishable or can be lawfully made to suffer in body or goods except for a distinct breach of law established in the ordinary legal manner before the ordinary courts of the land. In this sense the rule of law is contrasted with every system of government based on the exercise by persons in authority of wide, arbitrary, or discretionary powers of constraint. [page 188] We mean in the second place, when we speak of the "rule of law" as a characteristic of our country, not only that with us no man is above the law, but (what is a different thing) that here every man, whatever be his rank or condition, is subject to the ordinary law of the realm and amenable to the jurisdiction of the ordinary tribunals.[page 193] There remains yet a third and a different sense in which the "rule of law" or the predominance of the legal spirit may be described as a special attribute of English institutions. We may say that a constitution is pervaded by the rule of law on the ground that the

17

Quoting from the 10th edition, Macmillan and Co, London, 1959.

ROLE OF LAW IN THE SOUTH PACIFIC

73

general principles of the constitution ( as for example the right to personal liberty, or the right of public meeting) are with us the result of judicial decisions determining the rights of private persons in particular cases brought before the courts; [page 195].

Speaking, in their modern commentary, on the rule of law in England, Turpin and Tomkins state:18 The rule of law is both a legal rule and a political idea or principle of governance comprising values that should be reflected in the legal system and should be respected by those concerned in the making, development, interpretation and enforcement of the law.

The authors see the focus as being on a limiting of discretion and the avoidance of arbitrariness. They discuss on the one hand an equal subjection to the law, and on the other salutary examples of breaches of the rule of law in the United Kingdom and the consequent upholding of the rule of law by the British courts.19

18

Turpin and Tomkins British Government and the Constitution (6 ed, Cambridge University Press, London, 2007) 76.

19

Ibid pages 83-89. In R (Karas) v Secretary of State for the Home Department [2006] EWHC 747 (Admin) without warning a couple were detained at 8.30pm one night for deportation at 7.45am the following day. On challenge of the immigration action the couple were awarded damages and the High Court declared that the facts showed "at best an unacceptable disregard by the Home Office of the rule of law, at worst an unacceptable disdain by the Home Office for the rule of law, which is as depressing as it ought to be concerning". In a case involving the illegal detention of a foreign citizen abroad for forcible removal to England, where on arrival in England he was arrested for alleged criminal offences in the United Kingdom, Lord Bridge said "There is, I think, no principle more basic to any proper system of law than the maintenance of rule of law itself. When it is shown that the law enforcement agency responsible for bringing a prosecution has not only been enabled to do so by participating in violations of international law and of the laws of another state in order to secure the presence of the accused within the territorial jurisdiction of court, I think that respect for the rule of law demands that the court take cognisance of that circumstance." R v Horseferry Road Magistrates' Court, ex p Bennett [1994] 1 AC 42.

74

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

2 In the Pacific The notion is a development of Western European constitutional thought. It reached the Pacific states by virtue of colonisation particularly through colonisation by the British.20 Colonial government itself was not a good example of the rule of law because colonial government was typically that of a Governor who was clearly privileged in terms of the colonial constitutional hierarchy and who typically also embodied the fullest of executive, legislative, and judicial powers. It was therefore primarily in the context of development of internal self-government that the notion of the rule of law became part of the constitutional discourse in respect of the current Pacific states. The independence constitutions implicitly21 confirmed the rule of law for the Pacific states as being similar to Western Europe. The importation of the idea of rule of law into the Pacific is a result of colonialism. It became a clear goal with the independence of judiciary and human rights. The idea is perpetuated in the Pacific island countries by external agencies in particular. The governance

In M v Home Office [1994] 1 AC 377, a citizen of the Democratic Republic of Congo was about to be removed from the UK when his case for judicial review of the removal order was adjourned on the condition that M not be removed till a case was heard. In the event M was removed. The judge then ordered that the Home Secretary arrange for M's return. The Home Secretary decided that M should not be bought back to England. A contempt order was than made against the Home Office and the Home Secretary. 20

"The idea of the rule of law is rooted in the history of European political thought and constitutionalism …. Edward McWhinney rightly sees the English version of the concept as a "historically received notion" and says that is, in essence, "a distillation of English common law legal history from the great constitutional battles of the seventeenth century onwards"". Turpin and Tomkins British Government and the Constitution (6 ed, Cambridge University Press, London, 2007) 76.

21

Few (eg Fiji 1970, Papua New Guinea 1975, and Tuvalu 1978) did so explicitly.

ROLE OF LAW IN THE SOUTH PACIFIC

75

rhetoric of recent decades focuses extensively on the notion of the rule of law. The rule of law is therefore by definition an alien idea.22 It is not a local Pacific concept nor is it of long standing in the Pacific. The rule of law also assumes an infrastructure which in practice does not exist in the Pacific countries. Most Pacific countries do have rule by law and the law does bind all. Access to justice however assumes equality and rights which in a Western sense are not fully enjoyed. Pacific states cannot and do not practise the rule of law. The emphasis should therefore be at a more basic and achievable level, that of rule by law. The goal should be to achieve security through predictability of rules and their non-arbitrary application.23 A second 22

"The rule of law to Fijians is an arcane concept that they perceive is a foreign idea imported to subvert their way of life. It is for them an obstacle to their aspirations. It is because they conceive of indigenous rights as superior to and beyond the rule of law. Fijian rights in this scenario can only be secured by force. In these circumstances, the critical element is political control and domination of the state apparatus. However, the problem with this state of affairs is that force and political power per se are notoriously fickle instruments". Ratu Joni Madraiwiwi, "Tensions and the Rule of Law" Siwatibau Memorial Lecture, 16 September 2004. . A leading 20th century commentator on the rule of law said: "If it is believed that the individual finds his greatest happiness, or best develops his soul, in a strong and powerful State, and that government implies not the chaos of competing interests stimulated by self-seeking demagogues but the unity of the nation behind a wise and beneficent leader, the rule of law is a pernicious doctrine. Or, even if it is believed that there are no universal principles of government, and that each nation must achieve its destiny by methods which suit the spirit and the ethos of its history, the rule of law, which may perhaps be regarded as suitable for Anglo-Saxons and Frenchmen, is not a product capable of export. Like good wine, it does not travel." Jennings The Law and the Constitution (5ed, University of London Press, London, 1961) at 46.

23

"Strong, stable institutions allow the rule of law to flourish, just as the rule of law is a foundation for fair and stable governance." – Rt Hon Helen Clark in her

76

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

and later step would be to proceed to implement rule of law principles.24

C The Role of Law The concept of the rule of law is unhelpful for development. A better approach would be to focus on the role of the law, which now has an established place in the operation of governments in the Pacific countries, and then to indicate the goals that are to be achieved by the use of the law. Those goals may be predictability of outcome of government administration, acceptability of the outcome, achieving harmony in society, or protection of persons and property. Law in itself25 is almost content neutral. It provides a tool for social regulation. The state deploys the law to achieve its policy goals, whether they be the betterment of individuals and the protection of the persons and their property, the building of communism, or the preparation of humanity for paradise. Each society therefore needs to identify its goals and then deploy the law to help achieve them. The law inherited by the countries of the South Pacific and being developed by them, is by nature outward-looking and internationalist. The focus tends to be on the individual vis-à-vis the state and the law proclaims an objectivity and independence in its approach to dispute resolution. Whether these are the features that the law should be promoting needs to be addressed specifically. Whatever the answer in a given society, an exploration of the rule systems that are functional and that have strong local roots in the

address to the Australian New Zealand Society International Law conference, June 2006 (see LawTalk 671, 31 July 2006). 24

In Europe it took centuries to evolve to the point of a commitment to the rule of law.

25

And thence the rule of law.

ROLE OF LAW IN THE SOUTH PACIFIC

77

Pacific may be of assistance in making the operation of the law more effective than at present.

II

THE CURRENT SITUATION

A General The features of the Pacific island legal systems are that they have written entrenched constitutions based on the separation of powers doctrine. They all, except Niue, have a Bill of Rights which is entrenched in the constitution. The consequence of these constitutional arrangements, which are continental European rather than British in nature, is that there is judicial supremacy in constitutional matters. There is judicial review of the exercise of parliamentary legislative authority. Few however balance this shift, from parliamentary sovereignty to judicial sovereignty, by any form of democratic control such as is done by Japan.26 The rule of law is an aspirational concept: Fiji and New Zealand both proclaim the rule of law and both depart from it to a greater or lesser degree. The international aid effort has in recent times been substantially focused on governance. That meant initially a focus on constitutional process. The focus then shifted to economic and financial accountability matters, and currently to emphasis on the strengthening of the judiciary in the Pacific countries. The concern of the international community with matters of governance, of human rights, or of the developing of the market economy frequently distracts attention from or ignores the law.27

26

For an extended discussion on these issues see Christopher F Zurn Deliberative Democracy and the Institutions of Judicial Review (Cambridge University Press, New York, 2007).

27

For instance in the Tuvalu case Teonea v Kaupule [2005] TVHC 2 (Ward, CJ) where the law was arguably clear (and was so held by the court) but was the subject of adverse comment from a specific human rights viewpoint. See eg Dejo Olowu "When Unwritten Customary Authority Overrides the Legal Effect

78

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

Why is the rule of law aspirational only? Where is the failure? The rule of law indicates that all are subject to the law and that all are equal before the law. All may be subject to the law but in those circumstances where parliament has delegated a broad discretion to an executive agency or officer the focus shifts from the control of the law by parliament to the exercise of the discretion by the delegate. In that case the law experience shows that there is not equality before the law and that the application of an equal law can be unequal. The practice of delegation and the practice of unequal application mean there is a greater concentration of power in the executive. When this happens in an extreme way there is frequently a judicial reaction by way of correction and that judicial reaction often stretches the law in order to stabilise the situation. At that point the judicial will replaces the executive will. The failure to achieve the idea of the rule of law is highlighted in the areas of access to justice and human rights. In those areas the law is either not applied or is weak or non-existent. A better and more productive approach to the matter would be to consider what is known in the Pacific states and to build on that to develop the state government.

B Custom What is known is the custom. Its particular characteristics are: the people to whom it applies know it, it is local and adapted to the local circumstances, there are outcomes that can be predicted in the local circumstance, there is frequently no notion of separation of powers,

of Constitutional Rights: A Critical Review of the Tuvaluan Decision in Mase v Pule o Kaupule & Another" (2005) 9 (2) JSPL. In other examples where the commodification of land is promoted there is arguably a denial of the facts of the situation.

ROLE OF LAW IN THE SOUTH PACIFIC

79

there is a known and functioning dispute resolution system. The law, because of its familiarity to all, is unwritten and its focus is on the domestic situation of those in that customary community. Customary law therefore is local rather than national. The goal should be to translate the customary law strengths to make a 21st century tool that can deal similarly (in the sense of being known, having predictable outcomes and being adapted to the local situation) with the problems of the nation and thence international relations. The relationship of custom to physical conditions – some suggestions of a typical case:28 Physical conditions

Social conditions

Social regulation

The law

Small

Communal living

Self-contained

Externally referenced Colonial Global

Isolated

Inward looking

Consensual

Democratic process for the creation of law Episodic or isolated dispute resolution

Limited resources

Cooperative

Group oriented

Individualistic

Simple technology

Skills valued

Age gives status

Age no particular relevance

Vulnerable

Nature dominates

Respects natural cycle

No particular relevance

Land = nonperishable

Land-based

Focus on land

Operates best with individualised interests. In relation to communal ownership – often tries to intervene, often avoids

28

This table was based on the analysis in Bernard Narokobi Lo Bilong Yumi Yet (USP, Suva, 1989) Ch 3. David Rene in Major Legal Systems in the World Today (3ed, Stevens, London, 1985) identified as the features of customary law: continuance (not change), harmony (not finality), group orientation (not individual), orality (not written), sharing (not money economy).

80

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD involvement by deferring to custom, sometimes seeks to control

The comparison shows that custom is different from law both in form and in structure. The main difference of form is in the written or oral nature of the rules. This relates to knowledge of or access to the rules and to predictability of behaviour. In a small familial grouping the oral nature of laws does not preclude knowledge of them nor the possibility of predicting consequences if the rules are followed or if they are not followed. A large community (or several communities interacting where they do not have a common language) cannot have the same knowledge or possibility to predict outcomes unless the rules are retained in a permanent form such as by writing. In the contemporary Pacific state, orality is not an adequate form for the national law. The law needs to be written. That directs the attention immediately to the question of language. For oral rules at the local level, the language is common to those affected. Extending the audience for law effectively means finding a common language. The consequence of colonialism is that the language of the law is almost exclusively English.29 English is not the vernacular for most in Polynesia: it will be a second language for many (but not all); for

29

Many Pacific constitutions are not available in the vernacular. Even when the law indicates they should be (eg the Cook Islands, Vanuatu). Of general interest is Ian Fraser "Forgiveness is Melanesian for Individualism – and other Bad Translations" (2008) 14 RJP at 43 "Melanesian traditions and ways of doing politics did not inform the organisation of the new governments. Government is organised as it was in colonial times and proceeds as it did then. And although it operates informally in … the linguae francae, it continues to operate formally in English and remains oriented to the metropolitan models. ... The demands and ways of Melanesian governments are still easier to understand, and use, for foreigners of the anglophone West and than they are for the people the governments serve and represent".

ROLE OF LAW IN THE SOUTH PACIFIC

81

most in Melanesia English will be a third or fourth language. Even for those with English as a second language and as their language of education, the level required to access the law will rarely be attained. The law, and critically the constitution, therefore is the domain of a political and legal elite in a way that it is not for instance in Australia or New Zealand. One way to address this problem of form is to translate or make the law in vernacular.30 The added task here is to develop the vernacular to accommodate the ideas of law.31 The alternative is to extend English language education. The structure of English law texts is particular to itself.32 By its very nature, the law in English is not accessible to the uninitiated.33 Attention needs to be directed therefore not only to the language used but also to its use for writing law (plain language drafting codes). Substantively the law needs to be written or adapted to reflect local social attitudes, and in particular to reflect the communal familiarity with custom and desire for harmony, in priority to the vindication of individualism. In the customary setting, the judges are likely to be interested parties and be persons who in a Western legal sense are likely to have a conflict of interest. This is seen as a particular strength of the system, rather than a weakness, somewhat in the sense that the early juries of the Common Law were witnesses rather than judges. In both the English jury sense and in the Pacific customary sense, the general 30

Christian missionaries understood this very well.

31

A very difficult and extended task at any time but one that may not be feasible in Melanesia.

32

Compare Dale Legislative Drafting: A New Approach (Butterworths, London, 1977); see also Cao using the same analysis, above n 15, at 103-114.

33

The Wills Act 1837 of the UK was the law in most Pacific states, and still is in some cases. It is a typical if somewhat extreme example of English law. It is not easy to read. Section 1 of the 1852 amendment in one sentence of more than 300 words enacts what "at the end of" a will means!

82

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

involvement of the members of the community gave credibility to the judgment and made it acceptable. The law clearly has a depersonalising role.34 The feature of accessibility is not an issue when the matter involves members of the same customary community. However the customary rules typically remain inaccessible to the outsider. In this the law and custom differ. The law achieves some universality by being written and by being in a publicly accessible form.

III

A PRESCRIPTION

The customary systems have a place in the communities which is much like English law in its setting of origin. England built its law from the centre outwards using the material provided by the communities.35 Pacific countries should do the same so that the laws would reflect their culture and needs as English law reflects England. The task is a big one but the prognosis is good. The alternative present approach is not notably successful, has shallow reach, and tends to be alienating. The proposition is then that the development of the law, whether or not foreign inspired, be informed by local circumstances. The law should be written and preferably in the vernacular. Being in the vernacular will greatly facilitate the move from oral to written rules, though access to the law and its acceptability in any language is highly dependent on education, literacy and understanding. Custom differs from law in form and purpose. A comparison can also be made in relation to subject-matter. From a law point of view key areas are property, personal relations, obligations and social

34

See David Mummery "Law, Science and Society" (1990) 20 VUWLR at 111.

35

It was a conquering of the local by central government.

ROLE OF LAW IN THE SOUTH PACIFIC

83

order.36 In all these areas the spirit of the law runs counter to the spirit of custom. A consideration of custom against that taxonomy is informative. In the Pacific the taxonomy would be different. Pacific customary systems rules about property deal almost exclusively with land. The rules relating to land are probably the strongest of all customary rules but in the current international climate perhaps also the most vulnerable. The land systems are under threat. International trade, globalisation and international development finance are all creating substantial pressure on Pacific communities to make land available as security for commercial purposes. This has the potential to take the bulk of the land out of customary communal ownership into lawgoverned systems and to individualise interests in land.37 Reform in the land and property area are typically driven by commercial interests and equally typically by the commercial interests of persons outside the particular community. In the field of property the tendency of the law is to generalise. What distinguishes land from other types of property is mobility not use. The concern of the law is more to identify the owner of property or rights in it for the protection of transactions than the protection of continuing communal interests. The rules of custom on family relations are equally clearly developed but are perhaps now in a state of decline. The reasons for weakening of the family customs is that there are parallel systems. The law has a system and that system frequently allows for the operation of custom in the fields of marriage, divorce and adoption. Nevertheless the state law system is in part responsible for the

36

This is according to a conceptualisation which goes back at least to Roman times.

37

Eg Land Titles Registration Act 2008 (Samoa).

84

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

interest of members of the community in using the law rather than custom. There may for instance be better provision available under state pension systems for those married in accordance with the law, and the law may provide better welfare provision for instance for persons who have been married. The state may not be able to take full credit for this use of the law because in many communities the churches, which are often a stronger community force than the state, insist that members of a particular church order their family relations not only in accordance with religious requirements but also in accordance with the law. In the family relations area the law reforms are mainly driven by international human rights concerns. The rules on social ordering are even more compromised in many countries than the rules relating to family relations. Beyond the range of the state institutions, custom remains very strong and the welldeveloped rules on social order are enforced. In the urban settings of post-colonial times the social ordering systems of custom are particularly weak and have been displaced in large part by the law which is enforced by the institutions of the state. Where however an offender against custom returns to the area where the custom is still operative, or when they are forcibly removed to that area by members of their custom group, the rules of custom are enforced against that individual. The rules of social ordering in custom are now weakening, but the state system is not yet strong. Therefore in the areas where the reach of the state is limited, neither custom nor the law may be very effective. From an outsider's point of view the law of obligations in custom is not visible or exists only in an undeveloped state. This may have direct relationship to the amount of disposable property that individuals have or it may relate to the impact of a money economy. Whatever the reason, in many custom contexts the notion of a civil obligation (whether in contract or in tort) is unknown. The distinction is not made between criminal and civil obligations. The

ROLE OF LAW IN THE SOUTH PACIFIC

85

duties, however the outsider may categorise them, are simply duties owed in the community or to the community in accordance with custom. The enforcement of civil obligations therefore is something which in custom is typically addressed in respect of the rules relating to land, family relationships, and social order.38 Another important area is that of national government - the socalled public law domain. At a custom level the public/private law divide is not one that is known. However there is little custom in the field of national government because the modern states are the products of colonialism and of international law. The potential for competition or conflict therefore in the field of government at the national level is likely to be limited: National elections for instance run according to electoral rules under the law; there is typically no competing custom in respect of the national leadership positions.39 The national law of government is therefore an area of relatively free rein for the law, and therefore a good area for the operation of the rule of law. In the fields of property, family relations, social ordering and civil obligations there is much food for thought for those who wish to develop the law. Undoubtedly the law will be more acceptable, more readily followed and therefore more successful if it takes account of indigenous attitudes. In the constitutional field much greater attention should be given to indigenous dispute resolution systems and to the application of custom where that is provided for in the law.

38

See Bernard Narokobi (Lo Bilong Yumi Yet, ch 12) for a discussion of a civil/criminal dichotomy.

39

This of course makes it easier for those without status according to custom to achieve leadership positions under the law. See Fraser, above n 29, "Because of the misfit of these institutions to Melanesian societies, a kind of individualism, taking advantage of unaccustomed institutional openings, thrives."

86

IV

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

A CONCLUSION

The state should focus on state business; the state should legislate the law; it should use the language of the people, and the legislated law should be compatible with (and not contradictory of) local norms. The state system should accept and encourage alternative dispute resolution systems. The state legislation should also defer to custom as much as possible.40 Achieving the rule by law nationally would mean the fulfilment of the goals of national government by predictable outcomes from known rules. Legislation is clearly a useful tool in this context.41 Emphasis needs to be altered too so that attention is placed on infrastructure matters such as the administrative personnel and systems that provide for the enforcement of the legislation. The rule of law arose out of the Western European political experience. It is important to identify in the Pacific the influence that would inform the creation of a governance concept of an equivalent

40

As for instance Samoa has done with its Village Fono Act and as Tokelau has done in respect of land matters in Constitution rule 15. Apposite from an earlier era are the comments reported by Sir William Martin (an early Chief Justice of New Zealand) in The Taranaki Question (The Melanesian Press, Auckland, 1860) at 100. It was stated that it was not reasonable to expect that the indigenous people should be able "to adopt per saltum the complex institutions of a free British Colony. … the civilisation, which is expected to lead to the adoption of British Law, can itself only be obtained through the medium of fitting institutions; institutions which, take the actual condition of the Aboriginal population as the point of departure, provide for its present necessities and for its transition state, and are capable of expanding, in their ultimate developement, into the full measure of British liberty".

41

Japan, Turkey, Ethiopia, and more recently China are well documented examples of this.

ROLE OF LAW IN THE SOUTH PACIFIC

87

nature to the rule of law or alternatively the influences that will create a Pacific oriented rule of law.42 The prescription would be more legislation, better legislation, fewer consultants, less hurry to emulate systems that have evolved in other cultural settings. The Pacific states are young states. The emphases should be on assisting them "to be themselves" as they address the challenges of their post-colonial circumstance and to engage with the globalisation movement.43

42

The comments of Tamanaha are apposite: "Outside of these situations, especially in non-liberal societies and cultures, the question of the applicability of formal legality must be examined closely. Formal legality – rule by rules – is counter-productive in situations that require discretion, judgment, compromise or context-specific adjustments. It may have limited application to the family realm and little if any to the sphere of community activities. Often orientations other than formal legality will be less disruptive of existing relationships and social bonds. Strict adherence to the dictates of formal legality can be alienating and destructive when it clashes with surrounding social understandings, particularly when there are strongly shared communitarian values and when everyone expects justice to be done. An emphasis on formal legality potentially creates particular difficulties in situations where a substantial bulk of the law and legal institutions is transplanted from elsewhere, as is common in postcolonial societies, for the reason that the legal norms and institutions may clash with local norms and institutions. Especially complex problems will arise in hybrid situations, where both liberal and non-liberal orientations circulate. Here the mix must be determined following negotiation among the interests involved. Blanket "all or nothing" strategies should be avoided. The proper application of formal legality can be determined only in the context at hand, by the people involved. Otherwise it will fail, or inflict harm." (Tamanaha On the Rule of Law (Cambridge University Press, 2004) at 140)). See also Ringer "Development, Reform, and the Rule of Law: Some Prescriptions for a Common Understanding of the "Rule of Law" and its Place in Development Theory and Practice" (2007)10 Yale HR & Dev LJ 178. Windybank "Trilateralism and the South Pacific" in Asia-Pacific Security (Routledge, London, 2007) at 112, 118 referred also, in a slightly different context, to "What is needed is the political will to act".

43

It would also help if the major nations of the world provided good role models. The Guantanamo Bay example or the procedures put in place in recent years in some countries in relation to processing particular migration applications all

88

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

To date legislation has been promoted internationally on the basis of "be like us", and internally on the basis of "let's be like them". This is primarily to advance globalisation.44 The legislation is typically not focused internally on strengthening the local systems and is often not accessible. It is therefore not possible to speak of the rule of law in functional terms because the basic component, "law", is weak. The reasons for resistance to the law and for suspicion of it are patent. The time of the law has come, but to achieve the ideal of the rule of law the law must be strengthened. It could be strengthened by continuing in the present fashion which substantially relies on following external models without any special regard to local circumstances. It could be strengthened by countries engaging in the vernacularising of the law, using a process similar to that which created the law of England; it can be strengthened by taking a middle path which requires local governments to engage with custom as they develop the law at the same time as extending English language education and inculcating an understanding of the nature of the law and its processes. All but the current method will require external governments and agencies to talk less and listen more, to spend more time on observing and listening than on writing reports, and to refrain from addressing each new Pacific law issue with an externally produced model law. All but the current method will require Pacific governments to develop an interest in the role of law beyond satisfying external conditionalities and the maintenance of central government power. provide examples of a sacrifice of principle to political expediency. The mentors of the Pacific states should not be providing negative examples. 44

The example is clear in respect of the anti-terrorism and off-shore banking laws. If the external promoters and enforcers of these international legislative movements focused attention on some of the developing states involved they would see the irrelevance/futility of these legislative endeavours.

ROLE OF LAW IN THE SOUTH PACIFIC

89

The international community has a significant part to play. Ultimately each Pacific national government has the responsibility and the choice.

90

GOUVERNANCE DANS LE PACIFIQUE SUD

91

COMPARATIVE OBSERVATIONS ON THE TRANSFER OF THE PRINCIPLES OF GOOD GOVERNANCE TO FRENCH POLYNESIA AS ISSUED BY THE UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM (1977) AND THE PACIFIC PLAN (2006-2015) Yves-Louis Sage∗

Tout le monde1 s'accorde à reconnaître que, depuis 2004 la situation politique de la Polynésie française est marquée par une instabilité ∗

Maître de Conférences (Hdr) at the University of French Polynesia, Teaching Fellow Dispute Resolution Centre Massey University (New Zealand), Director Legal and Economic Department University of French Polynesia, Member of the "Gouvernance et Développement Insulaire" Research laboratory (EA4240). The author would like to express his gratitude towards Prof A Angelo (Victoria University of Wellington) and Ass Prof A Moyrand (UPF) for their invaluable advice. The remaining errors are the author's alone.

1

This paper is an amended version (to the 30 March 2009) of a contribution to the Seminar on New Approaches to Governance and Self-Reliance in Pacific Island Societies, organised by East West Centre (Hawaii) and the French Government (21-22 January 2009). See also Sage "Observations sur la situation politique de la Polynésie Française..." (2009) 39 VUWLR 583.

92

TRANSFER OF THE PRINCIPLES OF GOOD GOVERNANCE TO FRENCH POLYNESIA

chronique. Les réformes successives entreprises par le gouvernement en matière électorale pour tenter de moraliser la vie politique dans cette communauté d'outre-mer n'ont pas, si l'on en juge par la situation actuelle, répondu aux attentes de leurs concepteurs. En fait, n'ayant été que très rarement précédées de concertations véritables avec la population ou qu'elles se sont affranchies de l'avis contraire exprimé par l'Assemblée territoriale, ces réformes étaient donc d'avance promises à un échec certain. A l'inverse des résultats escomptés, elles ont fini par favoriser voire même à accentuer les travers auxquels elles étaient pourtant censées remédier. Cette situation aujourd'hui dénoncée par une vaste majorité des électeurs polynésiens apparaît aussi pour le juriste comme la résultante d'une transgression volontairement organisée et mise en œuvre par les principaux acteurs du jeu politique polynésien, des principes de bonne gouvernance dégagés par le Programme des Nations Unies pour le Développement de 1997 (PNUD 1997) ou encore par le Plan Pacifique 2006-15. Pourtant pour peu que les acteurs politiques veuillent s'en donner la peine des solutions existent. The political situation in French Polynesia has, since 2004, been plagued by a chronic political instability. The vast majority of observers agree in explaining this situation by the 'political nomadism' of a minority of politicians who shift from one political party to another. It remains that from a legal perspective these events reveal also a broader dysfunction: A total disregard by almost all major political actors involved (French representatives included) of the rules of good governance as defined by the United Nations Development Program 1997 (PNUD 1997) and by the Pacific Plan 2006-2015 set up by the Pacific Islands Forum in 2005.

TRANSFER OF THE PRINCIPLES OF GOOD GOVERNANCE TO FRENCH POLYNESIA

I

93

OVERVIEW OF THE CURRENT POLITICAL SITUATION IN FRENCH POLYNESIA

In order to provide a return to the institutional stability in French Polynesia, which had been lacking since 2004, 2 law number 2007-223 of 22 February 2007 amended article 105 of the law of 27 February 2004.3 This new electoral system was designed to produce a clear majority within the Assembly. Unfortunately and as widely anticipated, this amendment did not fulfil its aims4 and in 2007, the new French government, had a new set of bills endorsed by the French Parliament in order to introduce, among other amendments new rules in the voting system and call for a general election. Under the electoral system introduced in December 20075 – inspired by existing French regulations – a candidate must obtain more than 50 per cent of the vote in his or her constituency in order to earn an Assembly seat on the first round.

2

On the origin of the events, see A Moyrand and A Troianiello, Aspects juridiques de la crise politique polynésienne in RJP Vol 11, 2005 at 1-14; E-P Guiselin "Du premier au second Gouvernement Temaru: Une année de crise politique et institutionnelle" RJP Vol 12, 2006 1; B Gille "Libres propos sur les modèles politiques et économiques des relations franco-tahitiennes" RJP Vol 11, 2005 at 15.

3

. On the 2004 statute, see A Angelo and Y-L Sage "The 2004 Status of French Polynesia" in Autonomie en Polynésie française RJP Hors Série Volume IV, 2005 (2005).

4

On the electoral system, see Y-L Sage, La réforme du mode de scrutin pour l'élection des membres de l'Assemblée territoriale de la Polynésie Française par la loi du 22 février 2007: Commentaires à l'aune du droit électoral comparé, in Revue Juridique Polynésienne, Vol 13, 2007.

5

Law n° 2007-1719, 7 December 2007, art 3-I, introducing new article 105 of the Organic Law of 27 February 2004.

94

TRANSFER OF THE PRINCIPLES OF GOOD GOVERNANCE TO FRENCH POLYNESIA

If this is not the case, every candidate with at least 12.5 per cent of the vote – or the top two vote-getters in each constituency – qualify for the second round, where a simple plurality is then enough to win. General elections were therefore held in French Polynesia in January and February 2008. Three main political groupings contested the Assembly election: the UPLD independentist coalition (Union for Democracy) which former President, Oscar Temaru, leads; the Tahoera'a Huiraatira party which is led by a long-time political leader, Gaston Flosse, and the "To Tatou Ai'a" coalition ('Our Home'), which is led by Gaston Tong Sang. Preliminary results gave Tong Sang's Polynesia, To Tatou Ai'a party 36 per cent of the vote, followed by Temaru's Union for Democracy with 33 per cent. On January 31, Gaston Flosse took "personal responsibility" for his party's third place showing, and urged pro-French voters to unite. The second round voting took place on 10 February 2007, To Tatou Ai'a secured 44.87% per cent of the vote and 27 of the 57 seats at stake, followed by the Union for Democracy with 38.26% and 20 seats, and the Tahoera with 16.88% and 10 seats. The real loser in terms of seats was Gaston Flosse's Tahoera'a Huiraatira party, which for the first time since 1993 had not won outright in the first round. Surprisingly, an alliance was then assembled involving Gaston Flosse and Oscar Temaru and on February 23, 2008. Mr Flosse was sworn in as President. Mr Temaru was subsequently elected as Assembly Speaker on 1 March 2008. The government comprised five Tahoera'a and 10 UPLD members. The To Tatou Ai'a coalition, which attracted more

TRANSFER OF THE PRINCIPLES OF GOOD GOVERNANCE TO FRENCH POLYNESIA

95

preferred party support but which failed to achieve a simple majority was excluded. Members of Tong Sang's coalition reacted strongly. Tong Sang led a demonstration of 10,000 in Papeete to protest the election of Mr Flosse, and lodged an appeal with the French State Council. Reactions from Paris have been negative – the UMP (Union for a Popular Movement) the French governing party, with which Flosse had been affiliated, announced it would sever all ties with him considering that the way he managed to regain power was "against nature". After the governing alliance was agreed by Flosse and Temaru, UPLD and nine of the 10 Tahoera'a members united to form a new grouping, sitting in the Assembly under the name of Union pour le Developpement, la Stabilité et la Paix – UDSP (ie Union for Development Stability and Peace). On 15 April 2008, a successful motion of no confidence in the Flosse/Temaru government led to the appointment of Gaston Tong Sang as President. Mr Gaston Tong Sang's support fluctuated between 27 and 29 depending on the mood of one or two representatives who are always ready to shift their allegiance if their requests are not accepted.6 In addition to this climate of uncertainty, the most recent senatorial elections which took place in September 2008, provided a clear victory for Mr Gaston Flosse and Mr Richard Tuheiava, both members of the UDSP, against Mr Gaston Tong Sang and Mrs Beatrice Vernaudon.

6

See articles published in "La Dépêche de Tahiti" during 2008 or for the same period.

96

TRANSFER OF THE PRINCIPLES OF GOOD GOVERNANCE TO FRENCH POLYNESIA

On December 2008, one of the members of the majority coalition compelled Mr Gaston Tong Sang to announce that he had no real majority left.7 A few days later, following a meeting with Mr Flosse and Mr Temaru, he did not dismiss the possibility of the Territorial Assembly's dissolution and the prospect of new elections. However, this was quickly rejected by the opposition which considered that Mr Tong Sang had first of all resign.8 These three political leaders met on a regular basis in order to establish an acceptable compromise on the most urgent issues starting with the 2009 budget, which should have been voted prior to the end of December 2008. All attempts having failed each party rejecting the responsibility for the failure on the other,9 on 23 January Mr Bouissou, head of the "Rautahi" party initiated direct negotiations with the UDSP which would regrouped 31 members (28 UDSP + 3 Rautahi).10 On 4 February 2009, a vote of non-confidence was initiated against Mr Tong Sang government.11 On 7 February 2009, Mr Tong Sang and his government resigned.12

7

édition du 12 décembre 2008.

8

édition du 12 décembre 2008.

9

On these events refer to the comments and analysis published since the end of December 2007 on or on , see also .

10 . 11 . 12 .

TRANSFER OF THE PRINCIPLES OF GOOD GOVERNANCE TO FRENCH POLYNESIA

97

On 11 February 2009, Mr Oscar Temaru was elected President of French Polynesia with 37 votes.13 On 12 February 2009, Mr Fritch was elected President of Territorial Assembly. 14 In November 2009, Mr Gaston Tong Sang became President of French Polynesia for the third time.

II

ANALYTICAL CONSIDERATIONS

In French Polynesia, the vast majority of voters explain the current chronic political instability which affects the local political situation, by the "political nomadism" of a minority of politicians who shift from one political party to another and appear to be more interested in searching the fulfilment of their personal interests.15 But the reality is a far more complex. In this unsettled context, the role and the positions of the French State, which since 2007 is once again a very active participant of the political life in French Polynesia, are not free from criticism, to the point that its interventions made it difficult to establish a clear distinction between the causes of the instability phenomenon.16 From a legal perspective, these events revealed a broader dysfunction: A total disregard of the rules of good governance by almost all major political actors involved, French representatives included. This will be the subject of the brief following comments. 13 . 14 . 15 This phenomenon is not new but has been amplified since 2004. On the subject, see Y-L Sage "La réforme du mode de scrutin pour l'élection des membres de l'Assemblée territoriale de la Polynésie Française par la loi du 22 février 2007: Commentaires à l'aune du droit électoral compare" (2004) RJP. 16 After M Sarkozy's election, the French government provided a strong support to Mr Tong Sang's majority.

98

TRANSFER OF THE PRINCIPLES OF GOOD GOVERNANCE TO FRENCH POLYNESIA

As a preliminary note, one must bear in mind the difficulty that arises, while trying to define clearly the meaning of the term "governance". One easily concurs on its origin;17 it comes from the Greek 'kybenan' or 'kybernetes' meaning "to lead, to steer, to drive".18 The consensus ends there. Even a cursory look at the literature on the subject reveals that this concept was used for the first time by Plato in a metaphorical sense to describe the action of governing men, and it has over the centuries gradually evolved to the point of becoming according to French leading author, a vague portmanteau-term.19 This feeling of uneasiness is amplified when one tries to define the concept of good governance, which is also a multiform notion which interests the fields of economy, politics, law and more recently of sustainable development.20

17 Marc Delplanque Gouvernance globale, gouvernement du monde (Editions Bénévent, 2004) at 102. 18 James N Rosenau Along the Domestic Frontier, Exploring Governance in a Turbulent World (Cambridge University Press, London, 1997) at 146. 19 Pascal Lamy "La gouvernance, utopie ou chimère?" (2005-02) t 402: n° 2, at 153-162; Annick Osmont "La 'gouvernance': concept mou, politique ferme dans La gouvernance" in Les Annales de la recherche urbaine, n° 80-81, déc 1998, at 18-26. For a comparative study (Japon, Bangladesh, Botswana, Ghana, Inde, Singapour et Philippines) voir "Governance, local government reforms and accountability", in Régional development dialogue, vol 18, n° 2, automnes 1997; Jean-Pierre Raffarin Pour une nouvelle gouvernance (L'Archipel, Paris, 2002) 159. 20 Ali Kazancigil and Jean-François Prud'homme, La gouvernance: un concept et ses applications, sous la dir Guy Hermet, Paris: Karthala, 2005. For an exemple of the relationship between the fields of economy, politics, law in French Polynesia française, see A Moyrand and B Poirine "Insularity and Governance: The Case of French Polynesia" Springer Netherlands, volume 1, number 2/june, 2001. Sir Kenneth Keith "Governance, Sovereignty and Globalisation" (1998) 4 RJP.

TRANSFER OF THE PRINCIPLES OF GOOD GOVERNANCE TO FRENCH POLYNESIA

99

Therefore it is not surprising to find numerous and different definitions of the concept depending on the sector in which it will be used. These circumstances oblige the reader to rely on some preconceived ideas in order to attempt to suggest a line of analysis, which hopefully will be sufficiently reliable.21 The first set of ideas is of a conceptual nature. To provide a guideline to our reasoning it is useful to consider alternately some principles from the United Nations Development Program 1997 (PNUD 1997) and from the Pacific Plan 2006-15 set up by the Pacific Forum in 2005. These two references have some relevance as French Polynesia was in 2006 granted, along with New Caledonia, the status of Associate member of the Forum. The second set of ideas which is also of conceptual nature, is to accept as a prerequisite, that as far as the 'Good Governance' principles are concerned, these two documents provide sufficient basis for establishing a mutual recognition of their existence and of their subject matter. Thirdly, from a preconceived editorial perspective, comments will be limited to the political and the institutional spheres and through some selected examples.

III

SOME PRINCIPLES OF GOOD GOVERNANCE

A As Stated by the UNDP 1997 For the purpose of our discussion, the various components of the concept of good governance as listed by the UNDP 1997, have been regrouped into five main categories.22

21 Considered as preliminary choices only but not as preconceived ideas and recognising the obvious limits of the rationale.

100

TRANSFER OF THE PRINCIPLES OF GOOD GOVERNANCE TO FRENCH POLYNESIA

1 Legitimacy and voice According to this principle, citizens can through their votes freely participate in the process of formulating and implementing policies by legitimate institutions, which represent them. This principle is the logical consequence of the rights of freedom of association and expression and the translation of the citizens' ability to provide constructive participation to the democratic process. All different interests must be considered in order to reach the greatest consensus on what will be deemed to be the public interest. 2 Direction/strategic vision A principle based on the government's ability to provide coherent inputs and directions to its actions associated to responsibility. This long-term goal has to be achieved through the opening up to the diversity of ideas incorporating historical, cultural and social contexts, conditions needed for an acceptable sustainable development. 3 Performance and adaptability This principle represents the capacity of institutions and the rules of law to adapt according to the needs of the majority. It also represents all the mechanisms required to achieve results corresponding to the

22 Classification borrowed from John Graham, Bruce Amos, Tim Plumptre, "Principes de bonne gouvernance au 21e siècle", in Précis de politique No 15août 2003. Other classifications are possible but they basically follow a similar pattern. See for example the five categories used by the European Commission openness, participation, accountability, effectiveness and coherence in Commission européenne Livre blanc sur la gouvernance Bruxelles, 2001 . Jutta Hergenhan "Quelle gouvernance pour l'Union européenne après le sommet de Nice?" dans Eurocities, n°13, printemps 2001 .

TRANSFER OF THE PRINCIPLES OF GOOD GOVERNANCE TO FRENCH POLYNESIA

101

aims and needs of the population while ensuring a better use of available resources. In other words, leaders must be effective and successful; they must achieve anticipated results based on clear objectives and on the assessment of their intended effects23. 4 Transparency Accountability Government's members, actors of the private and the public sector must be held liable before the population and its institutions. This notion also includes a clear definition of the role of each person or body involved in the political process and in the law making process and in its implementation. 5 Fairness and supremacy of the rule of law Everyone is entitled to have the opportunity to improve or maintain their way of life, the rule of law being recognized and respected.

B Pacific Forum Key Principles of Good Governance24 The Pacific Forum25 can be described as a political response in 1971 by five newly independent Pacific island leaders 26 to mutual concerns and to their dissatisfaction with the constraints on political

23 Above n 22. 24 See Annex to the letter dated 21 August 2003 from the Permanent Representative of New Zealand to the United Nations addressed to the Secretary-General after the Thirty-Fourth Pacific Islands Forum (Auckland, New Zealand 14-16 August 2003). 25 Mara, Ratu Sir Kamisese "The Pacific Way: a Memoir (1997) University of Hawai'i Press 170-171. See also Joint Final Communiqué, South Pacific Forum, Wellington, 5-7 August 1971, at . 26 Fiji, Tonga, Western Samoa, Cook and Nauru. See notably, Y-L Sage "Facteurs d'émergence et d'évolution du droit dans les petits Etats insulaires anglophones du Pacifique Sud" in Stephen Levine, Anna Powles and Yves-Louis Sage (eds) Contemporary Challenges in the Pacific: Towards A New Consensus Volume 1, 2001.

102

TRANSFER OF THE PRINCIPLES OF GOOD GOVERNANCE TO FRENCH POLYNESIA

discussion in the existing regional organization established by the Pacific colonial powers (the South Pacific Commission, SPC).27 The then Prime Minister of Fiji Ratu Sir Kamisese Mara, wished along with all the participants of the first meeting of the Pacific Forum to set up the basis of the future development in the Pacific region based on shared common values. This method was called the "Pacific Way"28 and since then has been used quite extensively in the Pacific region (including outside its original context).29 The Pacific Way, which could be perceived as one feasible way of implementing the principles of good governance tailored to the specific institutional and social features of the small island states in the South Pacific, expresses both a reference to a traditional way of life in the South Pacific and also a quest for respect and recognition of these values from the rest of the international community.30 Broadly presented,31 the key features of the Pacific Way are: 27 South Pacific Commission, see documents/A-58-304-SIDS.pdf>.