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27 Dic 1978 ... Dedico esta tesis primero a mi madre Hilda, por creer en mí, ... de la presente investigación de tesis profesional de Licenciatura en Derecho.
LA FACULTAD DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PARA AUSENTARSE DEL TERRITORIO NACIONAL SIN PERMISO DEL CONGRESO DE LA UNION O DE LA COMISION PERMANENTE. PROPUESTA DE REFORMA AL ARTICULO 88 CONSTITUCIONAL

TESIS QUE PARA OBTENER EL TITULO DE LICENCIADO EN DERECHO

P R E S E N T A: KARINA ELIZABETH PAZ CRUZ

Asesor:

Lic. Horacio Campos Lozada

Toluca de Lerdo, Estado de México. Febrero, 2008.

DEDICATORIAS

Dedico esta tesis primero a mi madre Hilda, por creer en mí, además de ser una mujer excepcional y un ejemplo a seguir, a mi padre, Raúl así como a mi hermano Rogelio por su cariño.

A mis abuelos Alicia = y Arturo. A mis tías y tíos Olga, Francisco, Maria, Arturo, Ivone, Alicia, Pablo y César. A mis primos y primas Francisco, Arturo, Antonio, Julio, Daniel, Mariela, Aarón, Jesús, Pablo, César, Alberto, Ernesto, Zayra e Iván; por su comprensión y tolerancia.

A mis amigos: Laura Andrea, Horacio y Laura Beatriz por su amistad incondicional y por sus palabras de aliento.

AGRADECIMIENTOS

Agradezco a mi madre Hilda Cruz Pichardo por todo el apoyo incondicional que me brindó durante todos estos años de estudio, a mi padre Raúl Paz Miranda y a mi hermano Raúl Rogelio Paz Cruz por su comprensión.

A mi asesor de tesis y una de las personas que más admiro por su inteligencia y sus conocimientos, Lic. Horacio Campos Lozada, a quien le debo el hecho de tener esta tesis.

A la Lic. Laura Andrea López Ortega por apoyarme durante estos últimos años.

INTRODUCCION El tema de la presente investigación de tesis profesional de Licenciatura en Derecho tiene su origen en las negativas del Congreso de la Unión (Cámara de Senadores y Cámara de Diputados, respectivamente) del mes de abril de 2002, para autorizar al entonces Presidente de la República, Vicente Fox Quesada, a ausentarse del país para realizar una gira de trabajo a Canadá (Calgary y Vancouver) y a Estados Unidos de América (San Francisco y Seattle), entre el 15 y 18 abril del 2002, en la cual el titular del Ejecutivo Federal se reuniría con el empresario de la computación Bill Gates; así como la negativa de noviembre de 2006, cuando la Cámara de Diputados le negó el permiso correspondiente para ausentarse ocho días del mes de noviembre del territorio nacional con el fin de realizar una visita de trabajo a Australia y para participar en la XIV Reunión de Líderes de la Agrupación para la Cooperación Económica para Asia y el Pacífico (CEAP, en inglés: Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC), en Hanoi, Vietnam, respectivamente.

La negativa de abril del 2002, constituyó un hito en la historia del país toda vez que el Senado de la República, particularmente las bancadas del Partido Revolucionario Institucional (PRI), Partido de la Revolución Democrática (PRD), Partido Verde Ecologista de México (PVEM) y un legislador de Convergencia por la Democracia (CD), negaron permiso al Presidente de la República para salir (ausentarse, de acuerdo con el texto del artículo 88 constitucional) del país, resultado de una votación nominal de 71 votos contra 41 de los representantes del Partido de Acción Nacional (PAN). Con esa cifra, el Senado rechazó que el entonces Presidente de la República Vicente Fox se ausentara del país bajo el argumento que: “la conducción de la política exterior (mexicana) ha sido confusa y errónea”, además como protesta por los constantes viajes del Primer mandatario. La segunda ocasión en que se presentó un hecho similar, fue en noviembre del 2006, cuando la Cámara de Diputados (con el voto de la oposición) negó al

II entonces Presidente de la República Vicente Fox permiso para viajar a efecto de realizar una visita de trabajo a Australia (12 al 16 de noviembre) y participar en la XIV Reunión de Líderes de la Agrupación para la Cooperación Económica para Asia y el Pacífico (CEAP, en inglés: Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC), en Hanoi, Vietnam (16 al 19 de noviembre), por considerar y bajo el argumento de los legisladores de oposición que: “el país atraviesa por una situación de crisis por el conflicto de cinco meses en Oaxaca y las recientes explosiones en la Ciudad de México, que se atribuyeron a supuestos grupos guerrilleros.”

Los partidos Revolucionario Institucional (PRI), de la Revolución Democrática (PRD), Convergencia por la Democracia (CD), Verde Ecologista de México (PVEM), del Trabajo (PT), Nueva Alianza y Alternativa, votaron en contra de otorgar el permiso respectivo (258 votos); el Partido Acción Nacional (PAN) votó a favor (187 votos); hubo seis abstenciones. Además el pleno desechó por mayoría simple el dictamen, por lo que éste fue devuelto al Senado.

El texto del artículo constitucional en cuestión es: “El Presidente de la República no podrá ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente en su caso.”

Es pertinente mencionar que, previamente a la negativa de abril del 2002, en el mes de diciembre de 1999 el entonces Presidente de la República Ernesto Zedillo Ponce de León, había solicitado permiso al Poder Legislativo Federal (Congreso) para viajar a los Estados Unidos, pero al enterarse que en la Cámara de Diputados le iban a rechazar la autorización respectiva, de inmediato declinó a hacer el viaje.

III Por lo anterior, se realizó un análisis histórico, jurídico y doctrinal de la división de poderes, consagrada en el artículo 49 y la autorización del Congreso de la Unión para permitir al titular del Poder Ejecutivo Federal (Presidente de los Estados Unidos Mexicanos) ausentarse del territorio nacional, de acuerdo al artículo 88, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En uno de los aspectos del desarrollo de la presente investigación se aborda lo que se conoce como Doctrina, Principio o Teoría de la División de Poderes sin embargo, en el caso que nos ocupa, la misma implicaría un obstáculo al ejercicio de las facultades y atribuciones del titular del Poder Ejecutivo en materia internacional y política exterior, desarrolladas en nombre de nuestro país. Por ello ante las negativas del Poder Legislativo para autorizar al entonces Presidente de la República, Vicente Fox Quesada, a ausentarse del país para realizar actos inherentes de su propia investidura, la tesista propone una adición y reforma al artículo 88 constitucional para que se posibilite -en el plano fáctico- una plena y genuina colaboración de poderes; además es de considerarse que a 91 años de promulgada nuestra Ley fundamental nunca se ha presentado la posibilidad de proponer la adición o reforma al precepto en cuestión.

Aunado a lo anterior, los más connotados doctrinarios, tratadistas y publicistas en materia constitucional de nuestro país a la fecha (febrero de 2008) no han abordado el análisis del tema ni mucho han propuesto cambio alguno al dispositivo aludido de nuestro Código supremo.

Por último, cabe dejar asentado que la tesista –si bien aborda las ideas de Charles-Louis de Secondat, barón de Montesquieu relativo a las funciones de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y que nuestra Constitución Política consagrada en el artículo 49– es partidaria de una difusa colaboración de poderes

IV bajo la premisa de la ausencia de intereses de carácter político y/o partidista.

Respecto de la metodología, cabe mencionar que se emplearon los métodos siguientes:

a) Sistemático Jurídico, toda vez que se analizará el sistema jurídico mexicano frente al sistema jurídico de otras naciones (Derecho Comparado).

b) Hipotético- Deductivo, en razón de que partimos de una idea general (Derecho Comparado) a una idea o noción particular (orden jurídico mexicano).

c) Inductivo, en virtud de que se parte de nuestro orden constitucional (particular) al orden jurídico comparado (general).

d) Histórico, en virtud de que se analizará, en la historia contemporánea, las facultades del Poder Legislativo (Cámaras de Senadores y de Diputados) para autorizar y permitir al titular del Ejecutivo Federal, Jefe de Gobierno o Jefe de Estado ausentarse del país.

e) Sociológico, inherente a la cuestión jurídica que deriva del propio texto del artículo 88 constitucional (fuente formal), la eficacia de nuestra Constitución Política en vigor respecto de los usos y costumbres de la política mexicana y la interacción de los poderes Legislativo y Ejecutivo en el marco de nuestro orden constitucional; su interpretación -considerando la formulación del texto constitucional precitado- y, finalmente, su interpretación con la ayuda de elementos exteriores al texto constitucional, tales como antecedentes históricos, dinámica social, legislación comparada, el proceso legislativo, etcétera.

V En cuanto al marco teórico, se hace mención que el trabajo de investigación se circunscribe en el ámbito del Derecho Público, particularmente en dos ramas: Derecho Constitucional y Derecho Internacional Público.

Relativo a la tipología, la presente tesis es de carácter:

1. Histórico-jurídica. 2. Jurídico-comparativa. 3. Jurídico-descriptiva. 4. Jurídico-exploratoria. 5. Jurídico-proyectiva. 6. Jurídico-propositiva.

DESCRIPCION DEL TRABAJO El presente trabajo de tesis, se encuentra conformado por seis capítulos que, de manera breve, me permito describir:

El Capítulo Primero lleva por título “Marco Teórico Conceptual”, en el cual se abordan los conceptos generales y doctrinales del Estado; su naturaleza, aspectos, problemas y características jurídicas; el Estado desde el punto de vista jurídico (Derecho Político), sus funciones y clasificación del mismo y las realizadas por los Poderes de la Unión; el poder público, los poderes públicos y los poderes constituidos; el órgano constituyente y órganos constituidos en México; las formas de Estado, el gobierno y su conceptualización general y doctrinal; el gobierno en el Derecho Político, Constitucional y Administrativo; y el origen y desarrollo histórico de las formas de gobierno.

VI En el Capítulo Segundo, intitulado “Origen y Evolución de la Doctrina, Principio o Teoría de la División de Poderes”, como su nombre lo indica, trata sobre la división, origen y evolución de la misma; la división de poderes en la doctrina jurídica contemporánea (mexicana y extranjera), sus detractores; la división de poderes en el constitucionalismo del siglo XIX y en el constitucionalismo moderno; los principios distintivos de la división de poderes; su valor actual e influencia de la división de poderes; la separación y colaboración de poderes; la colaboración de poderes en el constitucionalismo mexicano; los poderes del Estado y poderes públicos (Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial), la Administración Pública en su sentido funcional; y la Administración Pública en nuestro país. El Capítulo Tercero se denomina “Precedentes de las Facultades y Atribuciones de los Poderes Públicos en Materia Internacional y Política Exterior en México”, el cual es inherente a las facultades y obligaciones de los poderes públicos en materia internacional y política exterior en la historia constitucional mexicana previstas por diez textos históricos legales: “Constitución Política de la Monarquía Española” (1812), “Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana” (1814), “Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano” (1822), “Acta Constitutiva de la Federación” (1824),“Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos” (1824),“Leyes Constitucionales” (1836), “Bases Orgánicas de la República Mexicana” (1843), “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos”

(1857),

“Estatuto

Provisional

del

Imperio

Mexicano”

(1865)

y

“Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” (1917), respectivamente.

El Capítulo Cuarto se intitula “Antecedentes histórico-legislativos mexicanos sobre la autorización que permita al Jefe de Estado y Jefe de Gobierno ausentarse del territorio nacional”, conformado por los precedentes histórico-legislativos contenidos en ocho documentos: “Constitución Política de la Monarquía Española”

VII (1812), “Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana” (1814), “Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano” (1822), “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos” (1824), “Leyes Constitucionales” (1836), “Bases Orgánicas de la República Mexicana” (1843), “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos” (1857) y la “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” (1917), respectivamente; la reforma al artículo 88 constitucional y el texto vigente del artículo 88 constitucional.

En el Capítulo Quinto “Facultades y Obligaciones del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en Materia Internacional y Política Exterior”, se aborda lo referente al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, las causas de su predominio en el sistema político mexicano; sus facultades y obligaciones en materia internacional y política exterior previstas por nuestra Ley Fundamental, la reforma a la fracción X del artículo 89 constitucional, la opinión doctrinaria de los especialistas Emilio O. Rabasa Miskhin y Jorge Madrazo; los órganos del Estado en las relaciones internacionales (Jefe de Estado y su régimen de inmunidad, el Secretario de Relaciones Exteriores, los Agentes Consulares y su clasificación jerárquica en México, los Agentes Diplomáticos y las categorías jerárquicas de los funcionarios diplomáticos del Servicio Exterior Mexicano).

El Capítulo Sexto lleva por título “La Autorización del Poder Legislativo para que el Jefe de Estado o Jefe de Gobierno se ausente de su país en el Derecho Comparado”, analiza las constituciones y leyes fundamentales de dieciocho países: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, República Bolivariana de Venezuela, República Dominicana y Uruguay.

VIII En el apartado correspondiente se asientan veinte conclusiones. Se hace una propuesta de adición y reforma al artículo 88 constitucional y se agregan dos anexos: “Antecedentes histórico-legislativos mexicanos sobre la autorización que permita al Jefe de Estado y Jefe de Gobierno ausentarse del territorio nacional” y “La autorización del Poder Legislativo para que el Jefe de Estado o Jefe de Gobierno se ausente del país en el Derecho Comparado”, conformados por dos cuadros que resumen las disposiciones legales al respecto.

Finalmente se hace una relación de las fuentes documentales consultadas para el desarrollo de la presente investigación: Bibliografía general; Diccionarios y enciclopedias generales, Diccionarios y enciclopedias jurídicas y especializadas; Legislación mexicana (histórica y vigente), extranjera (Derecho Comparado: constituciones y leyes fundamentales de 18 países), internacional y legislación comentada; hemerografía; y metodología de la investigación jurídica y social.

La consulta de bibliografía sobre metodología de la investigación jurídica y social, fue de gran valía porque se pudo constatar fehacientemente todas y cada una de las formas de desarrollar un trabajo de investigación, como se hacen las notas a pié de página y forma en que deben aparecen los datos de identificación de las diferentes fuentes de información, haciendo notar que no existe un criterio uniforme al respecto, ya se trate de autores mexicanos como extranjeros.

INDICE

Pág.

INTRODUCCION

I-V

DESCRIPCION DEL TRABAJO

V-VIII

CAPITULO PRIMERO MARCO TEORICO CONCEPTUAL 1.1. Concepto de Estado

1

1.1.1. Conceptos doctrinales

2

1.1.2. El Estado en el sistema historicista

5

1.2. Naturaleza del Estado

7

1.3. Aspectos y problemas jurídicos del Estado

8

1.3.1. Características jurídicas del Estado

9

1.3.2. El Estado desde el punto de vista jurídico

10

1.3.3. El Estado en el Derecho Político

10

1.4. Funciones del Estado

11

1.4.1. Clasificación

13

1.4.2. Distintas funciones realizadas por los Poderes de la Unión

16

1.5. Poder Público 1.5.1. Poderes públicos

20 23

1.6. Poderes constituidos

23

1.7. Organo constituyente y órganos constituidos en México

25

1.8. Formas de Estado

27

1.9. El gobierno

27

1.9.1. Concepto doctrinal

28

1.9.2. El gobierno en el Derecho Político, Constitucional y Administrativo

29

1.9.3. Formas de gobierno

30

1.9.3.1. Origen y desarrollo histórico

31

CAPITULO SEGUNDO ORIGEN Y EVOLUCION DE LA DOCTRINA, PRINCIPIO O TEORIA DE LA DIVISION DE PODERES 2.1. La división de poderes

44

2.1.1. Origen y evolución

45

2.1.2. La división de poderes en la doctrina jurídica contemporánea

59

2.1.2.1. Doctrina jurídica mexicana

60

2.1.2.2. Doctrina jurídica extranjera

61

2.1.3. Detractores de la división de poderes

64

2.1.4. La división de poderes en el constitucionalismo del siglo XIX

66

2.1.5. La división de poderes en el constitucionalismo moderno

66

2.1.6. Principios distintivos de la división de poderes

68

2.1.7. Valor actual de la división de poderes

69

2.1.8. Influencia de la división de poderes

70

2.1.9. Separación de poderes

72

2.1.10. Colaboración de poderes

73

2.1.10.1. La colaboración de poderes en el constitucionalismo mexicano 2.2. Poderes del Estado y poderes públicos

73 84

2.2.1. Poder Legislativo

84

2.2.2. Poder Ejecutivo

88

2.2.2.1. Administración Pública

89

2.2.2.2. Sentido funcional

91

2.2.2.3. La Administración Pública en México

92

2.2.3. Poder Judicial

93

CAPITULO TERCERO PRECEDENTES DE LAS FACULTADES Y ATRIBUCIONES DE LOS PODERES PUBLICOS EN MATERIA INTERNACIONAL Y POLITICA EXTERIOR EN MEXICO 3.1. Facultades y obligaciones de los poderes públicos en materia internacional y política exterior en la historia constitucional mexicana

100

3.1.1. Constitución Política de la Monarquía Española (1812)

100

3.1.2. Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana (1814)

101

3.1.3. Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano (1822)

102

3.1.4. Acta Constitutiva de la Federación (1824)

103

3.1.5. Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1824)

106

3.1.6. Leyes Constitucionales (1836)

108

3.1.7. Bases Orgánicas de la República Mexicana (1843)

110

3.1.8. Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1857)

112

3.1.9. Estatuto Provisional del Imperio Mexicano (1865)

114

3.1.10. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917)

116

CAPITULO CUARTO ANTECEDENTES HISTORICO-LEGISLATIVOS MEXICANOS SOBRE LA AUTORIZACION QUE PERMITA AL JEFE DE ESTADO Y JEFE DE GOBIERNO AUSENTARSE DEL TERRITORIO NACIONAL 4.1. Precedentes histórico-legislativos

118

4.2. Constitución Política de la Monarquía Española (1812)

118

4.3. Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana (1814)

120

4.4. Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano (1822)

122

4.5. Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1824)

124

4.6. Leyes Constitucionales (1836)

125

4.7. Bases Orgánicas de la República Mexicana (1843)

126

4.8. Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1857)

127

4.9. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917)

128

4.9.1. Reforma al artículo 88 constitucional 4.10. Texto vigente del artículo 88 constitucional

130 132

CAPITULO QUINTO FACULTADES Y OBLIGACIONES DEL PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS EN MATERIA INTERNACIONAL Y POLITICA EXTERIOR 5.1. El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos

133

5.2. Causas del predominio del Presidente de la República en el sistema político mexicano

134

5.3. Facultades y obligaciones del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en materia internacional y política exterior previstas por la Constitución Política

136

5.4. Reforma a la fracción X del artículo 89 constitucional

137

5.5. Opinión doctrinal

140

5.6. Organos del Estado en las relaciones internacionales

143

5.6.1. Jefe de Estado

143

5.6.1.1. Inmunidad de los Jefes de Estado

144

5.6.2. Secretario de Relaciones Exteriores

145

5.6.2.1. Agentes Consulares

149

5.6.2.1.1. Clasificación jerárquica en México 5.6.2.2. Agentes Diplomáticos 5.6.3. Categorías jerárquicas de los diplomáticos del Servicio Exterior Mexicano

151 151 152

CAPITULO SEXTO LA AUTORIZACION DEL PODER LEGISLATIVO PARA QUE EL JEFE DE ESTADO O JEFE DE GOBIERNO SE AUSENTE DE SU PAIS EN EL DERECHO COMPARADO 6.1. Derecho Comparado

153

6.1.1. Argentina

160

6.1.2. Bolivia

160

6.1.3. Brasil

161

6.1.4. Colombia

162

6.1.5. Costa Rica

162

6.1.6. Chile

163

6.1.7. Ecuador

164

6.1.8. El Salvador

165

6.1.9. Guatemala

165

6.1.10. Honduras

166

6.1.11. Nicaragua

167

6.1.12. Panamá

170

6.1.13. Paraguay

171

6.1.14. Perú

172

6.1.15. Portugal

173

6.1.16. República Bolivariana de Venezuela

174

6.1.17. República Dominicana

175

6.1.18. Uruguay

175

Conclusiones

177

Propuesta de adición y reforma al artículo 88 constitucional

184

Anexo 1. Cuadro resumen

191

Anexo 2. Cuadro resumen

196

Fuentes documentales

207

1. Bibliografía General

207

2. Diccionarios y Enciclopedias Generales

213

3. Diccionarios y Enciclopedias Jurídicas y Especializadas

213

4. Legislación

214

4.1. Mexicana (Histórica y vigente)

214

4.2. Extranjera

215

4.3. Internacional

216

4.4 Legislación Comentada

216

5. Hemerografía

217

6. Metodología de la Investigación Jurídica y Social.

217

CAPITULO PRIMERO MARCO TEORICO CONCEPTUAL

1.1. Concepto de Estado El concepto y significado del término Estado han dado origen a importantes análisis, cuestiones, debates, estudios y reflexiones en disciplinas diversas, entre ellas: la Ciencia Política1, Filosofía Política, Historia Política, Politología, Sociología Política, Teoría del Estado y la Teoría Política, sin soslayar lo relativo al Derecho y la Ciencia Jurídica.

En términos generales, se conceptúa al Estado como: Î

La organización política de un país, con personalidad jurídica

independiente en el plano internacional, cuyos límites territoriales son determinados por su propia soberanía. Los límites internos de su potestad de mando vienen acotados por los diversos niveles de poder de las restantes sociedades que conviven dentro de sus límites; Î

El país o dominio de un príncipe o rey; a un territorio federado

(miembro de un Estado federal); y Î

El Estado federal, compuesto por Estados particulares cuyos

poderes territoriales gozan de autonomía para su vida interior.2

1 La Ciencia Política, Politología o Politicología, en su sentido más amplio (latu sensu), es la disciplina científica que estudia los fenómenos políticos, la organización y funcionamiento de las instituciones políticas y el estudio sistemático del gobierno y del Estado. Se basa en el análisis del origen y tipología de los regímenes y sistemas políticos, sus estructuras, funciones e instituciones; las formas en que los gobiernos identifican y resuelven problemas socioeconómicos; las interacciones entre grupos e individuos decisivos en el establecimiento, mantenimiento y cambio de los gobiernos; los fenómenos, hechos y lenguaje políticos; las relaciones entre las actividades políticas y las económicas; las ideologías políticas, etcétera. 2 Gran Enciclopedia Salvat. España, Salvat, 2002, tomo 12, voz: Estado.

2

1.1.1. Conceptos doctrinales Distintos

pensadores

y

publicistas

han

emitido

sus

conceptos,

consideraciones, estimaciones, ideas, juicios, opiniones, reflexiones y sugerencias en torno al concepto de Estado.

En este apartado se exponen, de manera cronológica, los aportados por los alemanes Immanuel Kant y George Jellinek; los españoles Adolfo G. Posada, Luis Sánchez Agesta y Rafael de Pina Milán; los franceses Henri Capitant, Jacques Maritain y León Duguit; y el italiano Giorgio del Vecchio. a) Immanuel Kant3 “[El Estado] es la reunión de una multitud de hombres que viven bajo leyes jurídicas.”4

b) George Jellinek “El Estado es la corporación territorial dotada de un poder de mando originario.”5

c) Adolfo G. Posada6 “El Estado es una organización social constituida en un territorio propio, con fuerza para mantenerse en él e imponer dentro de él un poder supremo de 3

IMMANUEL KANT. (1724-1804), filósofo alemán, autor de las obras: “De mundi sensibilis atque intelligibilis forma et principiis” (1770); “Kritik der reinen Vernunft” (Crítica de la razón pura, 1787); “Kritik der praktischen Vernunft”, (Crítica de la razón práctica,1788); “Kritik der Urteilskraft” (Crítica del juicio,1790); y “Opus Postumum” (1796-1803) -constituida por un manuscrito inacabado (“Übergang von den metaphysischen Anfangsgründe der Naturwissenschaft zur Physik”), conjunto de trece legajos (“XIII Convoluta”). Cfr. KANT. Fundamentación de la metafísica de las costumbres. Crítica de la razón práctica. La paz perpetua. México. Porrúa, 12a.edición, 2000, 254 pp. 4 IMMANUEL KANT. Citado por RAMIREZ GRONDA, Juan D. Diccionario Jurídico. Buenos Aires. Claridad, 12a. edición, 2003, p. 141, voz: Estado. 5 JELLINEK, Georg. Teoría General del Estado. México, Compañía Editorial Continental, 1958, pp. 645 y 646. 6 ADOLFO G. POSADA (1860-1944), sociólogo y jurista español. Catedrático de Derecho Político y Administrativo en la Universidad de Oviedo. Entre sus obras destacan: “Tratado de Derecho Político" (1892-93), “Teoría Social y Jurídica del Estado“(1922) y “La idea pura del Estado“(1933).

3

ordenación y de imperio, poder ejercido por aquel elemento social que en cada momento asume la mayor fuerza política.”7

d) Luis Sánchez Agesta8 “El Estado es una comunidad organizada en un territorio determinado, mediante un orden jurídico servido por un cuerpo de funcionarios y definido y garantizado por un poder jurídico, autónomo y centralizado que tiende a realizar el bien común, en el ámbito de esa comunidad.”9 10

De esta manera, las ideas de Estado y comunidad son inherentes: el Estado es la comunidad organizada; pero en esta concepción subyace la distinción entre Estadoorganización, Estado-nación y Estado-comunidad política.11 e) Rafael de Pina Milán12 “El Estado es la sociedad jurídicamente organizada para hacer posible, en convivencia pacífica, la realización de la totalidad de los fines humanos.”13

Además, el especialista14 señala que: “[...] el uso de la palabra Estado es relativamente moderno, habiendo tenido comienzo en tiempos de Maquiavelo.”15 7

ADOLFO G. POSADA. Citado por OSSORIO Y FLORIT, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Buenos Aires, Heliasta, 30a. edición, 2004, pp. 379 y 380, voz: Estado. 8 LUIS SANCHEZ AGESTA (1914-1997), jurista, historiador y político español. Entre sus obras se mencionan: “Historia del Constitucionalismo Español” (1955); “Curso de Derecho Constitucional Comparado” (1965); “Sistema Político de la Constitución Española de 1978” (1982); “La democracia en Hispanoamérica” (1987), “Principios de Teoría Política”, y “Lecciones de Derecho Político”. 9 SANCHEZ AGESTA, Luis. Principios de Teoría Política. Madrid, Editora Nacional, 1983, pp. 280 a 284. 10 SANCHEZ AGESTA, Luis. Lecciones de Derecho Político. Madrid, Editora Nacional, 1983, pp. 567 y 568. 11 Cfr. PALES, Marisol (Dir). Diccionario Jurídico Espasa. LEX. Madrid, Espasa Siglo XXI, 2002, pp. 656 y 657, voz: Estado. 12 Exiliado en México con motivo de la Guerra Civil española (1936-1939). 13 PINA, Rafael de. Diccionario de Derecho. México, Porrúa, 33a. edición, 2004, pp. 258 y 259, voz: Estado. 14 Idem. 15 NICOLAS MAQUIAVELO (1469-1527), escritor y político italiano, fue uno de los primeros pensadores que plantearon una concepción autónoma de la Ciencia Política, cuya metodología política aparece en “Il Principe” (El

4

f) Henri Capitant “El Estado es un grupo de individuos establecidos sobre un territorio determinado y sujetos a la autoridad de un mismo gobierno.”16

g) Jacques Maritain El doctrinario en cita circunscribe el concepto de Estado a su organización estricta, es decir, al conjunto de órganos estatales considerados como meros instrumentos de la comunidad política, contraponiendo así de manera más abierta las ideas de Estado y sociedad.17

h) León Duguit El constitucionalista francés opina: “El Estado es una agrupación humana, fijada sobre un territorio determinado, donde los mas fuertes imponen su voluntad a los mas débiles.”18

i) Giorgio del Vecchio El tratadista italiano19 en su obra “Lo Stato” (El Estado, 1953) lo definió en dos sentidos:20 “[El Estado es la unidad de un sistema jurídico que tiene en sí mismo el propio centro autónomo y que está, en consecuencia, provisto de la suprema cualidad de persona en sentido jurídico.”21

Príncipe, 1513). En otras obras intentaba, a través de estudios históricos, ilustrar sus tesis políticas, por citar: Discorsi sopra la prima deca di Tito Livio (1513-19), Dell’arte della guerra (1516-20) e Istorie fiorentine (1521-25). 16 HENRI CAPITANT. Citado por OSSORIO Y FLORIT. Op. Cit. 17 MARITAIN, Jacques. El hombre y el Estado. Madrid, Encuentro, 2002, pp. 57 y 58. 18 LEON DUGUIT. Citado por RAMIREZ GRONDA. Op. Cit. 19 Ex Rector de la Universidad de Roma; jurista de de tendencia naturalista. 20 VECCHIO, Giorgio del. Teoría del Estado. Barcelona, Bosch, 1956. 21 GIORGIO DEL VECCHIO. Citado por PINA. Op. Cit.

5

“[El Estado es el sujeto de la voluntad que establece un orden jurídico o bien es el sujeto del orden jurídico en el cual se verifica la comunidad de vida de un pueblo.”22

1.1.2. El Estado en el sistema historicista23 Una parte de la Doctrina24 aplica la idea de Estado a todas las formas políticas asumidas a lo largo de la Historia25 por las comunidades independientes, quedando comprendidas en ella, incluso, las ciudades-estado (polis) en la antigua Grecia o el imperio romano. Sin embargo, con mayor precisión, otros autores limitan el concepto a una forma política históricamente concreta, aunque difieren en determinar que el Estado aparece, nace o surge en alguno de los momentos históricos siguientes:

22

Î

Posterior al imperio de Carlomagno26, en la civilización occidental;

Î

En los reinos medievales de la Baja Edad Media27 (siglos XII-XV); y

Î

En el Renacimiento28 (XV y XVI).

GIORGIO DEL VECCHIO. Citado por RAMIREZ GRONDA. Op. Cit. Historicista: Perteneciente o relativo al “historicismo”: tendencia intelectual a reducir la realidad humana a su condición histórica. 24 Doctrina: Conjunto orgánico de ideas sobre una materia. 25 Historia: En términos generales, narración de los acontecimientos pasados referentes al hombre y a la sociedad humana; y conjunto de sucesos narrados por los historiadores. 26 CARLOS I o CARLOMAGNO (742-814); rey de los francos (768-814), de los lombardos (774-814) y emperador (800-814). Contribuyó a forjar un Occidente cristiano, dotado de un mismo sistema institucional y de una misma civilización. Bajo su decidido apoyo y protección se produjo un notable renacimiento cultural. Durante la Edad Media, su figura alcanzó perfil legendario. Su reinado se conoce como “imperio carolingio”. 27 Según algunos historiadores, la Edad Media empieza con las invasiones bárbaras del siglo V y se prolonga hasta la caída de Constantinopla (1453, siglo XV). La Baja Edad Media inicia con un período de expansión económica (siglos XII-XIII) y finalizó con la crisis general de las centurias XIV y XV. 28 Renacimiento: Culto a la antigüedad grecolatina, al estudio y la imitación de los autores clásicos, a que se consagraron eruditos, intelectuales y escritores europeos (XIV y XVI). Fase extremadamente brillante y renovadora por la que atravesaron la cultura, el arte y las letras europeas (aproximadamente, 1450 a 1570). Sus orígenes y focos difusores se sitúan en las cortes y repúblicas italianas, que gozaban de cierta estabilidad política y expansión económica. Históricamente se originó en la era de los descubrimientos geográficos y las conquistas ultramarinas, el desmembramiento de la cristiandad y el desarrollo de los nacionalismos, la introducción de la imprenta (entre 1460 y 1480) y la consiguiente difusión de la cultura. 23

6

En todo caso, los planteamientos historicistas han enriquecido y matizado el concepto de Estado; especialmente desde el punto de vista del concepto más usual de Estado, se consideran elementos del mismo el pueblo regido por él, el territorio sobre el que ejerce su poder, y el poder mismo que ostenta. El elemento poder ofrece ciertas singularidades de extraordinaria importancia.

Con excepciones contadas, se precisa al poder del Estado como soberano, hasta el punto de considerar a la soberanía como una de sus características fundamentales. La soberanía del Estado supone que no reconoce un poder igual dentro de él, ni superior fuera de él, sin embargo este carácter se vio sometido a una profunda reconsideración como consecuencia -entre otras causas- de la aparición de las superpotencias, con un papel preponderante en sus respectivos bloques, de lo que se siguen limitaciones indudables para la soberanía de los Estados, incluso los considerados más fuertes.

La evolución del Estado ofrece realidades cambiantes, diferentes y variables tanto en lo que concierne a la constitución, disposición, distribución y estructura de sus órganos como a sus fines y a los límites de su poder en función de los Derechos Humanos. En este sentido, cabe distinguir entre: el Estado medieval, el Estado absoluto (desde el Renacimiento a las revoluciones liberales), el Estado liberal o constitucional (producto de tales revoluciones) y el Estado totalitario (Estados fascistas y comunistas).

El modelo liberal o constitucional -prototipo del mundo occidental actual- se caracteriza tradicionalmente por tres principios básicos: 1°. Estado de Derecho29; 29

Estado de Derecho: fórmula relativamente reciente en el Derecho Constitucional, con la que se quiere significar que la organización política de la vida social, el Estado, debe estar sujeta a procedimientos regulados por ley. El

7

2°. Separación de poderes (ejecutivo30, judicial31 y legislativo32); y 3°. Exaltación de los derechos individuales.

No obstante, requiere ciertas precisiones que son producto del cambio histórico contemporáneo.

Una

es

su

conversión

en

Estado

democrático-liberal

(constitucionalismo democrático) como consecuencia del auge de la participación popular en los órganos del Estado, es decir, del paso de un sufragio restringido al sufragio universal. Otra es la ampliación de sus fines (intervencionismo)33 frente a la restrictiva concepción originaria del Estado liberal. La separación de poderes puede suponer las mayorías parlamentarias34 que, dentro de un sistema partido-crático, son titulares del Poder Ejecutivo.35

1.2. Naturaleza del Estado Desde el punto de vista teórico, en cuanto a su naturaleza, el Estado: Î

Es una comunidad política desarrollada, consecuencia natural de la

evolución humana; Î

Es la estructura del poder político de una comunidad;

Estado de Derecho supone el reconocimiento de los derechos personales (imperio de la ley), la responsabilidad del Estado y la legitimación democrática del mismo. 30 Poder Ejecutivo: El que gobierna un Estado y hace ejecutar sus leyes. 31 Poder Judicial: El que ejerce la administración de la justicia. 32 Poder Legislativo: El que hace y reforma las leyes. 33 Intervencionismo: Actuación del Estado en la actividad económica. 34 Parlamentarismo: Doctrina y sistema políticos basados en un relativo equilibrio de los poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) y caracterizados por la responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento, que tiene derecho a disolverlo. (Parlamento: Institución política formada por una o varias asambleas compuestas por un elevado número de miembros, elegidos por sufragio universal, con funciones legislativas y de control de los actos del Poder Ejecutivo). 35 Cfr. PALES. Op. Cit.

8

Î

Es el cuadro geográfico donde se escenifican las aspiraciones

nacionales; Î

Se identifica con la sociedad o con la totalidad del fenómeno social;

Î

Se contrapone a sociedad;

Î

Se compara con la nación; y

Î

Se equipara al poder.36

1.3. Aspectos y problemas jurídicos del Estado Durante más de dos milenios el Estado (polis, civitas, res publica) ha originado una mezcla de cuestiones jurídicas. En cuanto a los aspectos y problemas jurídicos del Estado, cabe señalar que éstos son particularmente relevantes e inherentes para su descripción, toda vez que éste no es una mera realidad natural al constituir un conjunto de funciones jurídicas cuya comprensión es necesaria para entender el comportamiento de la comunidad política.

Tomando en cuenta la materia jurídica, el Estado:

36

Î

Crea Derecho37 y aplica una Constitución;38

Î

Acuerda convenios y celebra contratos;

Î

Representa a sus nacionales;

Cfr. TAMAYO Y SALMORAN, Rolando. “Estado”, Diccionario Jurídico Mexicano. México, Porrúa, Universidad Nacional Autónoma de México e Instituto de Investigaciones Jurídicas, 14a. edición, 2000, tomo D-H, pp. 1320 y 1321. 37 En sentido general, se entiende por Derecho el conjunto de principios, preceptos y normas que regulan las relaciones humanas en toda sociedad civil. 38 Entendida como la ley fundamental o suprema de la organización de un Estado.

9

Î

Tiene jurisdicción39 y ejecuta sanciones;

Î

Es sujeto de Derecho Internacional 40y celebra tratados41; y

Î

Es titular de derechos y obligaciones.

Las teorías que ven en el Estado sólo los aspectos naturales no pueden explicar su unidad, jurisdicción, personalidad, representación ni funcionamiento; además conceptos tales como poder, legitimación y soberanía estatal, entre otros, tienen su origen y significado en las normas jurídicas que los presuponen.42

1.3.1. Características jurídicas del Estado Las características jurídicas fundamentales del Estado son las siguientes: Î

Es una corporación, una persona jurídica;

Î

Es una corporación territorial, en razón de que actúa y se manifiesta

en un espacio, o sea en una determinada circunscripción territorial; Î

39

Actúa y se conduce de forma autónoma e independiente; y

Poder o autoridad para gobernar y ejecutar las leyes. “El Derecho Internacional Público es el ordenamiento jurídico que regula el comportamiento de los Estados y otros sujetos internacionales, en sus competencias propias y relaciones mutuas, sobre la base de ciertos valores comunes, para realizar la paz y cooperación internacionales, mediante normas nacidas de fuentes internacionales específicas; es el ordenamiento jurídico de la Comunidad Internacional”. (Cfr. FERNANDEZ FLORES, José Luis. “Derecho Internacional Público”, en Diccionario Jurídico Espasa. LEX. Madrid, Espasa Siglo XXI, 2002, pp. 546 y 547); y “El Derecho Internacional Público es el que rige las relaciones jurídicas de la comunidad mundial, la civitas máxima”. (KOTARO TANAKA. Citado por MONROY CABRA, Marco Gerardo. Manual de Derecho Internacional Público. Bogotá, Temis, cuarta edición, 1992, p. 26; y Cfr. TANAKA, Kotaro La Idea del Derecho Mundial, Universidad Nacional Autónoma de México, Facultad de Derecho y Dirección General de Publicaciones y Fomento Editorial, México, 2002, p. 1 y ss.) 41 Acuerdo entre miembros de la comunidad internacional. 42 Cfr. TAMAYO Y SALMORAN. Op. Cit. 40

10

Î

Es un poder originario que deriva en autoridad soberana

(soberanía).43

1.3.2. El Estado desde el punto de vista jurídico La idea del Estado -desde un punto de vista jurídico- se relaciona con dos ideas fundamentales: 1) El Estado de Derecho, principio en cuya virtud el propio Estado queda sometido al ordenamiento jurídico y válido solamente para el Estado constitucional. 2) El Estado como fuente del Derecho, es decir, como creador principal del Derecho positivo.44

En los últimos años, este aspecto se encuentra en revisión como consecuencia del Derecho Internacional Público, que puede cobrar caracteres más imperativos y de la aparición

de

organizaciones

internacionales

donde

se

integran

Estados

independientes que asumen un compromiso de aceptar un Derecho emanado de dichas organizaciones y garantizado por ellas.45

1.3.3. El Estado en el Derecho Político Respecto a la concepción del Estado en el Derecho Político46 existen dos grandes corrientes doctrinarias, opuestas entre sí:

43

Idem. Derecho Positivo: El establecido por leyes. Se usa en contraposición a Derecho natural. 45 Cfr. PALES. Op. Cit.; y Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 17, voz: Comunidad Económica Europea (CEE). 46 Derecho Político. En términos generales, es aquel que regula el orden y funcionamiento de los poderes del Estado y sus relaciones con los ciudadanos. 44

11

1. El Estado es la expresión jurídico-política de un grupo o clase social dominante.47 2. El Estado es el instrumento de integración social y de resolución de los problemas colectivos.48

1.4. Funciones del Estado Con la palabra función se denota: Î

La actividad particular de cada órgano u organismo.

Î

La acción y ejercicio de un empleo, facultad u oficio.

Î

La actividad que cada elemento de una sociedad contribuye al

mantenimiento de ésta.49

Entre los sinónimos del vocablo función se mencionan: actividad, cargo, cometido, desempeño, ejercicio y tarea.50

Las funciones son los medios de que el Estado se vale para ejercitar sus atribuciones, encaminadas éstas al logro de sus fines. El poder estatal, que es uno solo, se estructura en órganos (legislativo, ejecutivo o administrativo y judicial) y a cada uno de ellos se le asigna una función (legislativa, administrativa y jurisdiccional), con ciertas modalidades y excepciones.51 47

Esta teoría implica el hecho de la existencia, en la sociedad, de grupos sociales en conflicto que luchan para alcanzar el poder y que lo utilizan, una vez alcanzado, en provecho propio. 48 En esta teoría, los grupos sociales no son necesariamente irreconciliables y puede existir un instrumento (el Estado) capaz de integrarlos, armonizar sus intereses y servir, al menos teóricamente, por un igual a todos los ciudadanos. 49 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 13, voz: Función. 50 Cfr. GUARDIA, Remo. Diccionario Porrúa de Sinónimos y Antónimos de la Lengua Española. México, Porrúa, 17a. edición, 2005, voz: función. 51 MARTINEZ MORALES, Rafael I. Diccionario de Derecho Administrativo. México, Harla. Colección: Diccionarios Jurídicos Temáticos, 1998, volumen 3, pp. 124 y 125, voz: Funciones del Estado.

12

Sobre el particular, Rafael l. Martínez Morales opina: “Las funciones del Estado son el sistema o medio que utiliza el poder público para cumplir con sus atribuciones o realizar sus cometidos, destinados al logro de sus fines.”52

Cuando la gran mayoría de los tratadistas de Derecho Administrativo53 abandona la idea de servicio público54 para explicar todas las tareas que efectúa el poder público mediante los órganos del Poder Ejecutivo, surge una variedad de conjeturas, hipótesis, suposiciones, supuestos y teorías para conceptuar la actividad estatal en el orden administrativo. Si bien se emplean distintos términos, que algunas veces son contradictorios o pretenden ser novedosos, en realidad solamente recurren a sinónimos para designar a una misma actividad.55

Respecto de las funciones del Estado, tradicionalmente se parte de la idea de la División de Poderes, y se indica que a cada uno de ellos le corresponde efectuar una función: legislativa, administrativa o jurisdiccional.

El planteamiento anterior no resulta tan sencillo si se toma en cuenta el por qué y para qué los poderes del Estado realizan esas funciones, además no todos los actos que realiza cada uno de ellos corresponden a la función que se supone tienen asignada, por ejemplo: algunas de las tareas del Poder Legislativo (Congreso de la Unión -Cámaras de Diputados y Senadores- o la Asamblea Legislativa en el caso del Distrito Federal) no son de carácter exclusivamente legislativo.

52

Idem. Derecho Administrativo: Conjunto de normas y disposiciones que regulan la organización de la Administración Pública y las relaciones de ésta con los administrados, ya sean individuos, colectivos o personas jurídicas. 54 Esto es, la actividad, encomendada a la Administración Pública, destinada a desempeñar determinadas funciones de interés general. 55 MARTINEZ MORALES. Op. Cit. 53

13

Las funciones del Estado se realizan, básicamente, a través de actos de Derecho Público emitidos por los órganos legislativo, ejecutivo y judicial; a los cuales corresponde la función legislativa, administrativa y jurisdiccional, respectivamente. A esas tres funciones -consideradas clásicas- algunos autores agregan la función constituyente, la función gubernamental y la función municipal.

Lo anterior se resume en el esquema siguiente: Organo

Función

Legislativo

Legislativa

Ejecutivo

Ejecutiva o Administrativa

Judicial

Jurisdiccional

1.4.1. Clasificación Los actos del poder público, de acuerdo con las funciones del Estado, pueden clasificarse bajo tres criterios: orgánico, formal y material.56

a) Criterio orgánico Un acto será legislativo, administrativo o jurisdiccional, dependiendo de cuál de los tres poderes del Estado lo emita.

De esta manera, todo acto del Poder Legislativo (Congreso de la Unión, Cámaras de Diputados y Senadores, Comisión Permanente y Asamblea Legislativa del Distrito Federal o alguna de las oficinas de cada una de las anteriores), será legislativo.

En cuanto a los actos jurisdiccionales, dentro de este criterio orgánico, lo serán todos los que efectúe el Poder Judicial, por medio de la actividad de la Suprema Corte de 56

Idem.

14

Justicia de la Nación (SCJN), el Consejo de la Judicatura Federal, los Tribunales de Circuito, Juzgados de Distrito, Tribunales y Juzgados estatales (de las Entidades Federativas) y Juzgados municipales.

Este enfoque orgánico de los actos de Derecho Público puede recibir otras denominaciones: I) Formal (Gabino Fraga); II) Subjetivo (Agustín Gordillo) y III) Enfoque triple: orgánico, formal y material (Rafael Martínez Morales).57

b) Criterio formal Cada uno de los tres poderes tiene encomendadas tareas y desarrolla procedimientos que no siempre coinciden con el nombre que identifica al respectivo poder.

El criterio orgánico no explica, por ejemplo, por qué: Î

El Poder Legislativo (Congreso de la Unión: Cámaras de Diputados y

de Senadores o Asamblea Legislativa del Distrito Federal) realiza actos administrativos; Î

El Poder Judicial (Suprema Corte de Justicia de la Nación, SCJN)

emite reglamentos; y Î

El Poder Ejecutivo (Administración Pública) dirime conflictos en

algunas materias, por ejemplo, el Tribunal Fiscal de la Federación y Justicia Administrativa (TFFJA), los Tribunales Agrarios (TA), las Juntas 57

Idem.

15

de Conciliación y Arbitraje (JCA), la Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO) y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV).

Lo anterior se explica porque la adjudicación, distribución, repartición o asunción de funciones entre los tres poderes no es tajante; en realidad, difícilmente lo podría ser, lo que existe es una asignación de competencias muy precisa a cada ente estatal.

En el criterio formal, que atiende a la forma o al procedimiento para emitir el acto, tenemos que será: Î

Legislativo, si parte de una iniciativa o proyecto, provoque un

debate, examen o discusión y sea finalmente promulgado; Î

Administrativo, cuando se trate de emitir actos reglamentarios o

materiales; y Î

Jurisdiccional, en tanto resuelve una controversia.58

c) Criterio material Con este punto de vista se pretende determinar la naturaleza o esencia del acto realizado, para clasificarlo dentro de una de las tres funciones estatales.

Conforme a este enfoque, un acto será: Î

Legislativo, en el supuesto de que sea una norma abstracta,

general, imperativa, con sanción directa o indirecta, e impersonal; Î

Administrativo, si nos hallamos ante actos condición o materiales

realizados por órganos públicos; y 58

Idem.

16

Î

Jurisdiccional, cuando para resolver una controversia, se coloque

un caso ante un mandato de ley y se haga a favor de una persona, un pronunciamiento que adquiera fuerza de verdad legal.

Los criterios clasificatorios de los actos de Derecho Público, según la función estatal a la que correspondan son variantes e innovadores, amén que -como toda opinión en el estudio del orden jurídico- susceptibles de críticas y controversias.

1.4.2. Distintas funciones realizadas por los Poderes de la Unión En cuanto al Derecho positivo vigente en México se pueden citar, entre otros, algunos casos en que los Poderes de la Unión realizan, materialmente, función distinta a la que les corresponde de manera primordial.

l. Poder Legislativo a) Actos administrativos Nombramientos del personal de apoyo, designación de funcionarios y empleados de la Contaduría Mayor de Hacienda (que entre otras funciones le corresponde fiscalizar el empleo del presupuesto de egresos), revisión de la cuenta pública anual, concede autorizaciones para aceptar y usar condecoraciones extranjeras, autoriza servicios a gobiernos de otros países, resuelve la solicitud del jefe de Estado para salir fuera del territorio nacional, manejo de su biblioteca, labor editorial, sanciones a legisladores por ausencias, ratifica nombramientos propuestos por el titular del Poder Ejecutivo, por ejemplo: funcionarios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), miembros del servicio diplomático y consular y jefes de las fuerzas armadas, entre otros. b) Actos jurisdiccionales La instrucción de juicio político y sanción (destitución e inhabilitación para desempeñar

17

desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público) a los servidores públicos referidos en los párrafos primero y segundo del artículo 110 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Título Cuarto. “De las Responsabilidades de los Servidores Públicos”): “Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los Jefes de Departamento Administrativo, los Diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la República, el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, los Magistrados y Jueces del Fuero Común del Distrito Federal, los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el consejero Presidente, los Consejeros Electorales, y el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los Magistrados del Tribunal Electoral, los Directores Generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.

Los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, sólo podrán ser sujetos de juicio político en los términos de este título por violaciones graves a esta Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda. [...]”

18

II. Poder Ejecutivo a) Actos legislativos Expedición de reglamentos y disposiciones similares de carácter general, por ejemplo: leyes de emergencia (suspensión de garantías, prevista por el artículo 29 constitucional) y la modificación a leyes impositivas en materia del Comercio Exterior (artículo 131 constitucional). Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los Titulares de las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la República y con aprobación del Congreso de la Unión, y, en los recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el país o en lugar determinado las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión se contraiga a determinado individuo. Si la suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación, pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará sin demora al Congreso para que las acuerde. (Título Primero. Capítulo I. De las Garantías Individuales).

Artículo 131. Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer,

19

ni dictar, en el Distrito Federal, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artículo 117.

El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o de realizar cualquiera otro propósito en beneficio del país. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida. (Título Séptimo. Prevenciones Generales).

b) Actos jurisdiccionales Las tareas del Tribunal Fiscal de la Federación y Justicia Administrativa (TFFJA) y de los Tribunales Agrarios (TA), de las Juntas de Conciliación y Arbitraje (JCA); ciertos recursos administrativos y algunas actividades de órganos como la Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO) y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV). lll. Poder Judicial a) Actos legislativos Emisión de reglamentos de carácter interno y determina la jurisprudencia.59 b) Actos administrativos Designación de Jueces de Distrito y Magistrados de Circuito; nombramiento del personal 59

En términos generales, la Jurisprudencia es la interpretación del Derecho Positivo que el Poder Judicial -por conducto de los jueces- hacen al aplicarlo, esto es, la interpretación de la ley hecha por el juez.

20

personal de las distintas dependencias del Poder Judicial; y elaboración del proyecto de su presupuesto de egresos.60

1.5. Poder Público En el discurso jurídico y en el campo de la Ciencia Política la expresión “poder público” ha dado origen a grandes controversias, toda vez que su significado no es unívoco, amén que con dicha locución los doctrinarios y publicistas se refieren a objetos diferentes. Un uso muy difundido del término “poder público” es el de “poder político” y “poder del Estado”, tanto en la Teoría del Derecho Público61 como en la Teoría General del Estado.62

En tal sentido, con “poder público” los autores entienden la instancia social que conduce (gobierna) a la comunidad (estatal), poder que se distingue de cualquier otro poder por varias características que permiten denominarlo “poder público” y/o “poder político”.

El especialista Rolando Tamayo y Salmorán afirma: “Ciertamente el ‘poder político’ se manifiesta en comunidades políticas dependientes (Municipios, Departamentos, Condados, Entidades Federativas); sin embargo, éste no es sino una instancia del ‘poder público’ que pertenece a la comunidad política independiente en su conjunto, a la comunidad soberana.”63

60

MARTINEZ MORALES. Op. Cit. Doctrina de los poderes, órganos, funciones, competencias y obligaciones del Estado. 62 “La Teoría del Estado -según Andrés Serra Rojas- es una disciplina que estudia la naturaleza y proyección del Estado” (Cfr. SERRA ROJAS, Andrés. Ciencia Política. La proyección actual de la Teoría General del Estado. México, Porrúa, 19 edición, 2003, p. 127; y Teoría del Estado. México, Porrúa, 2005, p. 80). 63 Cfr. TAMAYO SALMORAN, Rolando. “Poder Público”, Diccionario Jurídico Mexicano. Op. Cit. Tomo P-Z, pp. 2448 y 2449. 61

21

Con los predicados y adjetivos ‘público’ o ‘político’, se alude a que dicho poder afecta a los miembros de la comunidad: Sobre el particular, el jurista inglés John Austin64 expone: “El poder público es el superior común de cada uno de los miembros de la comunidad”... El marco geográfico del poder político es una comunidad política independiente.”65

Por otro lado, el jurista austriaco Hans Kelsen66 sugiere que: “El poder público es un poder que se atribuye a la comunidad en su conjunto; es, consecuentemente, considerado unitario. El poder público es, además exclusivo.”67

De acuerdo con George Jellinek68 y Karl Friedrich Gerber69: “El ‘poder público’, entendido como el poder de una comunidad política independiente (por ejemplo, el Estado) es considerado un poder irresistible.”70

El “poder público”, a diferencia de cualquier otro poder social, el cual se ejerce en razón de ciertas condiciones (relaciones -parentesco-, ascendiente, compromisos, pactos, alianzas, promesas-, etcétera), constituye una dominación en la que se manda de modo incondicionado.

64

JOHN AUSTIN (1790-1859) autor de “The Province of Jurisprudence Determined” y “Lectures on Jurisprudence or The Philosophy Positive Law”: 65 JOHN AUSTIN. Citado por TAMAYO SALMORAN. Op. Cit. 66 HANS KELSEN (1881-1973), jurista austriaco, nacionalizado estadounidense. 67 HANS KELSEN. Citado por TAMAYO SALMORAN. Op. Cit. 68 “Teoría General del Estado” (1958). 69 “Grundzüge Eines Systems Des Deutschen Staatsrechts” (1969). 70 GEORGE JELLINEK y KARL FRIEDRICH GERBER. Citados por TAMAYO SALMORAN. Op. Cit.

22

Al imperium del poder público (poder político, poder del Estado), dentro de su ámbito de acción no puede sustraerse nadie. El poder que está dotado de estas características (ser un poder común, supremo, independiente, incondicionado) es un poder público, el poder del Estado. Estas cualidades esenciales, atributos o propiedades son las que diferencian al poder público de cualquier otro poder social.71

De acuerdo con el punto de vista de Max Weber (“Economía y Derecho. Un esbozo de Sociología Comprensiva”)72 y Hans Kelsen (“Teoría General del Derecho y del Estado”)73: “... el ‘poder público’ es el Leviatán74 que habiendo devorado todas las demás fuerzas sociales, se constituye en el monopolio legítimo del poder.”

En sentido restringido poder público75 es una expresión que, aunque implican el “poder político”, designan a las instituciones concretas a través de las cuales el poder se manifiesta y funciona. El poder del Estado actúa a través de ciertas instituciones más o menos permanentes (instancias sociales claramente identificables).

De esta manera “orden público” equivale a “órgano del Estado” y en ciertos contextos, a “Administración Pública”. De ahí que el “poder público”, en su

71

Cfr. TAMAYO SALMORAN. Op. Cit. MAX WEBER (1864-1920). Sociólogo, economista y político alemán. A través de su obra intenta elevar a categoría científica los planteamientos y desarrollos de las Ciencias Sociales, cuyo interés básico consistió en determinar -desde la Sociología- el sentido de la cultura moderna. Su Sociología general es una Filosofía de la Historia en la que examina empíricamente los períodos históricos. Sus obras principales son: “Die protestantische Ethik und der Geist des Kapitalismus” (1904-05), en la que establece el nexo entre religión y realidad, por la cual se le considera el fundador de la Sociología Religiosa; “Wirtschaft und Gesellschaft” (1922) y “Gesammelte Aufsätze zur Wissenschaftslehre” y “Gesammelte Aufsätze zur Soziologie und Sozialpolitik” (1921-24), éstas ultimas póstumas. 73 MAX WEBER y HANS KELSEN. Citados por TAMAYO SALMORAN. Op. Cit. 74 Leviatán: Monstruo marino fenicio -serpiente de 7 cabezas o cocodrilo-, que en el Antiguo Testamento se interpreta como representación del demonio. 75 En plural: poderes públicos. 72

23

organización, estructura y fines (el Derecho Político), sea el objeto de la dogmática del Derecho Público.76

1.5.1. Poderes públicos La Doctrina jurídica, en voz de Rafael de Pina, conceptúa a los ‘poderes públicos’ como: “[el] conjunto de los órganos en que se encuentra depositada la autoridad de los diferentes poderes del Estado.”

Los diferentes poderes del Estado corresponden al Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

1.6. Poderes constituidos A través de la expresión “poderes constituidos” se hace referencia a aquellos órganos estatales establecidos directamente por la Constitución77 de un orden público.78

La noción de “poderes constituidos” surge en oposición a la de “poder constituyente”, lo cual presupone la supremacía de la Constitución; en tanto que el “poder constituyente” alude al órgano creador de la constitución79 de un orden jurídico, los “poderes constituidos” son aquellos órganos fundamentales del Estado establecidos por esta última, la cual determina también sus respectivas competencias y limitaciones. En este sentido, los órganos constituidos derivan del órgano constituyente y, mientras la función esencial de éste no es gobernar sino crear la 76

Cfr. TAMAYO SALMORAN. Op. Cit. Vid. Nota 38 (Constitución). 78 Cfr. OROZCO HENRIQUEZ, José Jesús. “Poderes Constituidos”, Diccionario Jurídico Mexicano. Op. Cit. Tomo P-Z, p. 2449. 79 Constitución, en su acepción de acción y efecto de constituir. 77

24

constitución del Estado, corresponde a los órganos constituidos gobernar en los términos y limites previstos por la Constitución.80

En la mayoría de los sistemas constitucionales, se ha considerado conveniente que la voluntad del constituyente se externe por escrito en un documento único y solemne habitualmente denominado “Constitución”, donde se precisen tanto los órganos fundamentales del Estado como su división, integración, funciones y limitaciones.

También se ha estimado necesario que en tales sistemas los órganos constituidos no puedan modificar o derogar la “Constitución escrita” a su arbitrio o, por lo menos, con los mismos procedimientos utilizados en el ejercicio ordinario de sus funciones, razón por la cual en ella misma se prevé, generalmente algún procedimiento especial y dificultado para su reforma; es así como han proliferado las llamadas “constituciones escritas” y “constituciones rígidas” en oposición a las “no escritas” y “flexibles”.

En cuanto a los procedimientos para modificar o derogar la Ley Suprema, el Título Octavo. “De las reformas a la Constitución”, dispone: Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de las Legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.

80

Cfr. OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit.

25

De lo anotado, se desprende la idea de la “Supremacía de la Constitución” y el principio de que “todo acto contrario a ella debe nulificarse, en tanto que sólo puede ser válido el acto que se ajuste a la Constitución”81, pues es ésta la que sirve de último fundamento positivo de validez de los demás actos y normas del respectivo orden jurídico.

Es así como los diversos sistemas establecen por lo general las llamadas “garantías constitucionales”, cuya función es controlar la constitucionalidad o regularidad de los actos de los órganos constituidos y demás órganos en quienes éstos deleguen alguna función.82

1.7. Organo constituyente y órganos constituidos en México Conforme al orden jurídico mexicano, es posible distinguir al órgano constituyente de los órganos constituidos, en tanto que lógica y cronológicamente el órgano constituyente antecede a los órganos constituidos.

En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, del 5 de febrero de 1917, el Constituyente de Querétaro, estableció a los diversos órganos constituidos: a) La “parte orgánica”83, que determina los órganos supremos del Estado, sus relaciones, competencias y los procesos fundamentales de creación de las normas jurídicas; y b) La “parte dogmática”84 , que establece los límites a la competencia de dichos órganos en tanto que en ella se fija el contenido que de modo necesario deben 81

Formulado y desarrollado por vez primera en el sistema angloamericano por James Madison (1751-1836), Alexander Hamilton (1757-1804) y John Jay -autores de “El Federalista”- y por John Marshall, en el célebre caso de “Marbury vs. Madison”. 82 Cfr. OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 83 Orgánico: En sentido figurado, dícese de lo que atañe a la constitución, funciones, etcétera, de entidades colectivas. 84 Dogma: Fundamentos o puntos capitales de todo sistema, ciencia, doctrina o religión.

26

tener las normas jurídicas o el que no pueden tener y que corresponden a los Derechos Humanos fundamentales.

Es conveniente y preferible hablar de “órganos” y no de “poderes constituidos” pues en realidad no se tratan de distintos “poderes” independientes entre sí, sino que existe un solo poder y lo que se divide es el ejercicio en diferentes órganos (Legislativo, Ejecutivo y Judicial).

La historia constitucional mexicana, de manera reiterada, ha sustentado lo anterior, tal y como lo dispone el párrafo primero del artículo 49 constitucional en vigor: “El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.”

De acuerdo a los postulados de la Doctrina en torno a la Supremacía de la Constitución, la Ley suprema de 1917, además de ser escrita es rígida, pues establece un procedimiento más complejo y dificultado que el legislativo ordinario para su reforma85, con lo cual se preserva la distinción entre “órgano constituyente” y “órganos constituidos”.

Cabe apuntar que, si bien el “órgano constituyente permanente” u “órgano revisor de la Constitución” es propiamente un “órgano constituido”, es posible distinguirlo de los demás en tanto que desempeña funciones constituyentes y se integra de una manera más compleja.

Igualmente, para garantizar la constitucionalidad o regularidad de los actos y normas de los órganos constituidos o de aquellos en quienes estos deleguen tal función, el

85

Vid. Antepenúltimo párrafo del apartado 1.6. Poderes constituidos.

27

Código fundamental mexicano provee de diversos instrumentos jurídico-procesales para su defensa86, entre ellos, el Juicio de Amparo87.

1.8. Formas de Estado En términos generales, debe entenderse por formas de Estado: “[...] las diversas relaciones que unen entre sí a los diferentes elementos constitucionales de carácter tradicional del propio Estado -gobierno, pueblo y territorio- sobre la base de concepciones específicas de carácter político-jurídico. [...] A diferencia de las formas de gobierno, que sólo aluden a las diversas maneras en que puede organizarse sólo uno de los llamados elementos del Estado, esto es, al gobierno, en el caso de las formas de Estado se hace referencia a las diversas relaciones entre los distintos elementos constitucionales del Estado.”88

1.9. El gobierno La palabra gobierno proviene del latín gubernatio onis, de gubernare, gobernar89. En términos generales y en el lenguaje usual, con la palabra gobierno se denota, entre otras: Î 86

La acción y efecto de gobernar;

Cfr. OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit., p. 2450. “El Juicio de Amparo -de acuerdo con Raúl Chávez Castillo- es un proceso constitucional autónomo que se inicia por la acción que ejercita cualquier persona llamada agraviado o quejoso ante los tribunales de la federación contra toda ley o acto de autoridad (acto reclamado), en las hipótesis previstas en el artículo 103 constitucional, por considerar que es violatorio de sus garantías individuales, cuyo objeto es que se declare la inconstitucionalidad de dicho acto o ley, invalidándose o nulificándose en relación con el agraviado y restituyéndolo en el goce de sus garantías individuales si es que efectivamente hubieren sido violadas” (Juicio de Amparo. México, Harla. Colección: Diccionarios Jurídicos Temáticos, volumen 7, 1998, p. 30, voz: Juicio de Amparo). 88 Cfr. OROZCO HENRIQUEZ, José Jesús. “Formas de Estado”, Diccionario Jurídico Mexicano. Op. Cit. Tomo DH, pp. 1462 y 1463. 89 Cfr. LOMBARDO ABURTO, Horacio. “Gobierno”, Diccionario Jurídico Mexicano. Op. Cit. Tomo D-H, pp. 1536 y 1537. 87

28

Î

La forma de gobierno; y

Î

El conjunto de ministros o secretarios de un Estado.90

Como sinónimo de la palabra gobierno se encuentran los vocablos administración, autoridad, cargo, conducción, dirección, estado, gabinete, guía, junta, mandato, mando, manejo, ministerio, poder, poderes, presidencia, regencia y régimen.91

1.9.1. Concepto doctrinal a) Firke92 estima que se entiende por gobierno a: “[...] la dirección o el manejo de todos los asuntos que conciernen de igual modo a todo el pueblo.”

b) De Pina define el gobierno al tenor siguiente: “En sentido amplio, es el conjunto de los órganos mediante los cuales el Estado actúa en cumplimiento de sus fines; en sentido restringido, es el conjunto de los órganos superiores del Poder Ejecutivo, bajo la presidencia del jefe del Estado.”93

c) Horacio Lombardo Aburto determina que: “[el gobierno es] el agrupamiento de personas que ejercen el poder. Es la dirección o el manejo de todos los asuntos que condenen de igual modo a todo el pueblo.”94

90

Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 14, voz: Gobierno. Cfr. GUARDIA. Op. Cit. Voz: Gobierno. 92 FIRKE. Citado por OSSORIO Y FLORIT. Op. Cit., p. 435, voz: Gobierno. 93 PINA. Op. Cit. p. 284, voz: Gobierno. 94 Cfr. LOMBARDO ABURTO. Op. Cit. 91

29

Cuando se habla en el ámbito de cualquiera de las disciplinas que estudian el fenómeno del poder, generalmente vinculamos al gobierno con vocablos tales como autoridad política, conjunto de órganos del Estado, conjunto de poderes del Estado, dirección del Estado, parte del Estado, régimen político, etcétera, y, en verdad, algo de todo esto configura al gobierno. El gobierno, como acción y efecto de la conducción política, agrupa al conjunto de órganos que realizan los fines de la estructura global del orden jurídico denominado Estado.95

1.9.2. El gobierno en el Derecho Político, Constitucional y Administrativo En el presente acápite, se aborda al gobierno bajo la óptica del Derecho Político, Constitucional y Administrativo.

a) Derecho Político Desde el punto de vista del Derecho Político96, en sentido amplio (latu sensu), gobierno equivale a gestión político-administrativa de la comunidad; así serían actos de gobierno tanto los del Poder Legislativo (Congreso. Cámaras, Parlamentos, Cortes, etcétera), como cualquier acto del Poder Judicial o del Ejecutivo. En sentido restringido (strictu sensu), se denomina gobierno a la encarnación personal de las altas funciones de dirección política del Estado en determinados individuos y organismos.97

b) Derecho Constitucional En la óptica del Derecho Constitucional98, el tratadista español Manuel Cavero Gómez, considera que el gobierno:

95

Idem. Vid. Nota 46. (Derecho Político). 97 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 14, voz: Gobierno. 98 Derecho Constitucional es el derivado de la Constitución. Por extensión es el Derecho de las instituciones políticas en general, estén o no contenidos en la Constitución (Vid. Nota 38). 96

30

“[...] es el órgano constitucional integrado por los ministros, que determina las directrices políticas fundamentales y ejerce la función ejecutiva a su más alto nivel.

En algunos sistemas se denomina gabinete y en otros se asimila al consejo de ministros. A su frente suele hallarse el primer ministro o presidente del gobierno o del consejo. En los regímenes parlamentarios, el gobierno se halla situado en el vértice del poder ejecutivo; en los directoriales se identifica con la jefatura del Estado, y en los presidencialistas se encuentra plenamente subordinado al presidente.”99

c) Derecho Administrativo Desde el punto de vista del Derecho Administrativo100, la jurista hispana Carmen Díez Valle señala: “El gobierno desde el punto de vista del Derecho Administrativo es el órgano colegiado formado por el Presidente de la República, los Secretarios de Estado y los demás miembros que establezca la ley.”101

1.9.3. Formas de gobierno Se utiliza el vocablo forma para señalar la apariencia, aspecto, carácter, configuración, conformación, constitución, diseño, estructura, figura, formato, modelo, modo y sistema de algo o alguien, en su caso.102

99

CAVERO GOMEZ, Manuel. “Gobierno”, Diccionario Jurídico Espasa LEX. Op. Cit., p. 757. Vid. Nota 53 (Derecho Administrativo). 101 CAVERO GOMEZ. Op. Cit. 102 Cfr. GUARDIA. Op. Cit; Diccionario Porrúa de la Lengua Española. México, Porrúa, 49a edición, 2005; Diccionario de la Lengua Española. Madrid. Real Academia Española, 22a edición, 2001; PALOMAR DE MIGUEL, Juan. Diccionario para Juristas. México, Porrúa, 2000; y Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 13, voz: forma. 100

31

Con la expresión formas de gobierno se designa: a) El aspecto exterior del poder político (por ejemplo: monarquía y república). b) El carácter de las estructuras organizadas del gobierno de un Estado, según su Constitución política (forma monárquica, forma republicana, etcétera)103

El tratadista hispano Jorge Xifra Heras concibe a la forma de gobierno o forma política como: “La configuración del ejercicio y organización del poder político según una interpretación ideológica en su estructura social.”104

1.9.3.1. Origen y desarrollo histórico Los antiguos griegos heredaron la clasificación105 de las formas de gobierno: monarquía, oligarquía y democracia; cuya sistematización influyó hasta fines del siglo XIX (1800-1899)106 En el presente apartado, se hace una breve reseña histórica sobre el rubro en cuestión.

a) Edad antigua De la edad o época antigua107, se exponen las argumentos y reflexiones de los griegos: Herodoto, Platón, Aristóteles y Polibio.

103

Cfr. LIONS, Monique. “Formas de Gobierno”, Diccionario Jurídico Mexicano. Op. Cit. Tomo D-H, p. 1463. XIFRA HERAS, Jorge. Curso de Derecho Constitucional. Barcelona, Bosch, 1962, p. 75. 105 Considerada como “tradicional” 106 Cfr. LIONS. Op. Cit. 107 Comprende los periodos mas primitivos hasta la caída del Imperio Romano (siglo V). 104

32

I) Herodoto Si bien el historiador griego Herodoto (484 a 420 a.C.)108 en sus “Historias” no analiza los fenómenos políticos, económicos y sociales de la época, con datos recogidos de la tradición oral y con información documental y arqueológica distinguió entre democracia o isonomia, oligarquía y monarquía.109 Î

Democracia o isonomia

La democracia es el sistema político basado en el reconocimiento del principio de que toda autoridad emana del pueblo, y que se caracteriza por la participación de éste en la administración del Estado.

La primera forma de gobierno basada en la democracia nace en Atenas, una de las polis (ciudades) griegas en el siglo V a.C. La democracia ateniense adoptó la forma directa: en las asambleas cada ciudadano tenía el derecho a presentar propuestas y participar en las votaciones; todos los cargos públicos eran electivos o dependían de un sistema mixto de sorteo y elección. Estaban excluidos de las asambleas: los esclavos, extranjeros residentes y descendientes de extranjeros que, en conjunto, representaban un elevado porcentaje de la población.110 Î

Oligarquía

Es el régimen político, social y gobierno en que el poder es ejercido por un pequeño grupo o una minoría.111 Î

Monarquía

Es el gobierno ejercido por una sola persona; es el Estado regido por un monarca; y es 108

HERODOTO o HERÓDOTO (484 a 420 a.C.), historiador griego. En sus “Historias”, expuso el desarrollo histórico de las guerras médicas (conflictos armados entre los persas y los griegos, entre 540 y 479 a.C.) 109 Cfr. Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 15. Voz: Herodoto o Heródoto; y LIONS. Op. Cit., p. 1463. 110 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 9. Voz: Democracia. 111 Ibid. Tomo: 20. Voz: Oligarquía.

33

es el sistema de gobierno por el que los súbditos identifican el poder político con la persona del rey.112

II) Platón Las obras del filósofo griego Platón (428-347 a.C.)113 que en conjunto se denominan “Diálogos”114, están escritas en forma de diálogo.115 En su diálogo Politeia (República) -de carácter doctrinal- trata de definir las condiciones que hacen perfecto e indestructible un régimen político: De la aristocracia, forma perfecta de gobierno, proceden sucesivamente, por una evolución continua que constituye moralmente una degradación. Sobre las formas de gobierno, Platón consideró las siguientes: la aristocracia, la timocracia, la oligarquía, democracia y tiranía. Î

Aristocracia

Forma de gobierno en que el poder es ejercido por algunas personas notables o por filósofos.116 Î

Timocracia

Forma de gobierno en que el poder pertenece a los ciudadanos más ricos.117 Î

Oligarquía

Es el gobierno ejercido por unos pocos, por una minoría o por un pequeño grupo de privilegiados.118 112

Ibid. Tomo: 19. Voz: Monarquía; y LIONS. Op. Cit. PLATON (428 a 347 a.C.). Filósofo griego. Casi todas sus obras están escritas en forma de diálogo, siendo su maestro Sócrates (470 a 399 a.C.) el protagonista de la mayoría de ellas. 114 Cfr. PLATON. Diálogos. México. Porrúa. Estudio preliminar de Francisco Larroyo. Colección: “Sepan cuantos...” Num. 13 A-13 B, 28a. edición, 2003. 115 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 22. Voz: Platón. 116 Ibid. Tomo: 3. Voz: Aristocracia. 117 Ibid. Tomo: 27. Voz: Timocracia. 118 Ibid. Tomo: 20. Voz: Oligarquía. 113

34

Î

Democracia

Democracia o gobierno del pueblo es un sistema político que se basa en que toda autoridad emana del pueblo y asegura a todos los ciudadanos la libertad, la igualdad y el acceso de éstos a los cargos, tareas y funciones públicas.119 Î

Tiranía

Gobierno de un tirano. La tiranía -forma de gobierno autocrático- tuvo su origen y desarrollo en Grecia y en las ciudades costeras de Asia Menor, entre ellas Siracusa, en el siglo VII a.C.120 III) Aristóteles La obra política del filósofo griego Aristóteles (384-322 a.C.)121, constituye un intento para frenar la decadencia de la polis griega. En el Libro III del dialogo Política122 distinguió, según el número de gobernantes, tres tipos de constituciones: monárquica, aristocrática y timocrática, cada una con su forma corrompida: tiránica, oligárquica y democrática. El criterio que permite distinguirlas consiste que “en las buenas constituciones, el gobierno está ejercido para beneficio de los gobernados.” “El Estagirita” dividió las formas de gobierno en dos grupos:123

119

Puras o perfectas

Impuras o corrompidas

Monarquía

Tiranía

Aristocracia

Oligarquía

Democracia

Demagogia u oclocracia124

Ibid. Tomo: 9. Voz: Democracia. Ibid. Tomo: 27. Voz: Tiranía y Cfr. LIONS. Op. Cit.; y LOMBARDO ABURTO. Op. Cit. 121 ARISTOTELES (384 a 322 a.C.), filósofo griego nacido en Estagira (Macedonia), llamado por ello “El Estagirita.” 122 Escrito en Atenas entre el 366 y 348 a.C. 123 Cfr. LIONS. Op. Cit.; LOMBARDO ABURTO. Op. Cit.; y Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 3, voz: Aristóteles. 124 Oclocracia: Gobierno de la muchedumbre o de la plebe. 120

35

IV) Polibio Parte de la gran obra del historiador griego Polibio (201 a 118 a.C.)125 vincula estrechamente Historia y Geografía.126 Consideró un gobierno mixto donde bajo el equilibrio, la igualdad y la colaboración coexisten: 1. El poder monárquico, representado por el consulado; 2. El poder aristocrático, representado por el senado; y 3. El poder democrático, representado por los comicios.

La “Teoría de la Historia” de Polibio, de carácter científico, influyó en varios autores de la Edad Media127, principalmente en el filósofo y teólogo italiano Tomás de Aquino.128

b) Edad moderna La Edad Moderna comprende los siglos XVI-XVIII. En este apartado, se exponen las reflexiones de Nicolás Maquiavelo, Charles-Louis de Secondat, barón de Montesquieu y Jean Jacques Ruosseau, respectivamente.

I) Nicolás Maquiavelo El escritor y político italiano Nicolás Maquiavelo (1469-1527)129 en el Capítulo I “Clases de principados y modo de adquirirlos” de su obra “Il Principe” (El Principe, 1513) afirmó:

125

POLIBIO (h. 201 a 118 a.C.). Historiador griego; fue testigo presencial de importantes acontecimientos de la vida de Roma. 126 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 22, voz: Polibio. 127 La Edad Media abarca los siglos V a XV (caída de Constantinopla en 1453). Se subdivide a su vez en Alta Edad Media (400 a 1050) y Baja Edad Media (siglos XII-XV: 1100-1499). 128 TOMAS DE AQUINO (1225-1274). Filósofo y teólogo italiano de la Orden Dominica. Su obra se divide en tres partes: Los comentarios a las obras de Aristóteles; las grandes obras teológicas (Summa Theologica y Summa contra gentiles) y las Quaestiones disputatae y los Quodlibeta. 129 Vid. Nota 15 (Nicolás Maquiavelo).

36

“Todas las formas de gobierno y todos los territorios en los que han sido dominados los combes han ejercido su autoridad por medio de una república o de un principado [...].”130

II) Charles-Louis de Secondat, barón de Montesquieu El filósofo y escritor galo Charles de Secondat (1689-1755), barón de Montesquieu131, en su obra “Esprit des lois” (El Espíritu de las Leyes, 1748) desarrolló la idea de que existen tres especies de gobiernos: republicano, monárquico y despótico.

A) Republicano, forma de gobierno representativo en que el que detenta el poder soberano es un jefe o una parte del pueblo, elegido por los ciudadanos: “La república reviste dos formas: la democracia, en que el pueblo en cuerpo ejerce el poder soberano y la aristocracia, en que el poder soberano esta en manos de una parte del pueblo.” [Libro II, Capítulo II].

“La república democrática es una república de tipo antiguo, austera, frugal, virtuosa, que se instaura en ciudades pequeñas en que los ciudadanos pueden reunirse en la plaza pública; su principio es el de la virtud, en el sentido cívico y no moral, es decir, la idea de que el interés general debe prevalecer siempre sobre el interés particular.” [Libro III, Capítulo III].

“En la república aristocrática, el poder soberano pertenece a un número determinado de personas, y su principio es el de la moderación en la práctica de la desigualdad.” [Libro III, Capítulo IV].

130

Cfr. NICOLAS MAQUIAVELO. El Principe. Madrid, El Mundo y Bibliotex. Colección: Millenium, las 100 joyas del milenio, num. 70, pp. 12 y 13. 131 CHARLES DE SECONDAT, BARON DE MONTESQUIEU (1689-1755). Filósofo y escritor francés. Estudió Derecho en Burdeos y en París (1705-13), presidente del Parlamento de Guyenne (1716-1726). En 1727 ingresó en la Academia Francesa. Sus obras maestras “Considérations sur les causes de la grandeur des romains et de leur décadence” (1734) y “De l’esprit des lois” (1748), fueron editadas en Amsterdam y Ginebra respectivamente; la segunda fue prohibida en Francia el mismo año de su publicación.

37

Montesquieu no distingue claramente entre las palabras república y democracia.

B) Monárquico, es aquel en que uno solo gobierna, pero mediante leyes fijas y establecidas: “El gobierno monárquico es aquel en que uno solo gobierna según leyes fundamentales y su principio es el honor, es decir, “el prejuicio de cada persona y de cada condición.” [Libro III, Capítulo V].

C) Despótico, uno solo, sin ley y sin regla, rige todo por su voluntad y sus caprichos: “En el gobierno despótico uno solo gobierna según su capricho, sin leyes y sin reglas, si la virtud debe caracterizar la república y el honor la monarquía en el gobierno despótico el miedo es necesario”. [Libro III, Capítulo IX].132

Montesquieu no obstante condenar el gobierno despótico, no señala sus diferentes formas, tampoco se refiere al “despotismo ilustrado”133 y para el contexto de su época la monarquía absoluta134 configura al gobierno despótico. Finalmente, se asienta que Montesquieu distinguió entre: monarquía, despotismo y república.135 III) Jean Jaques Rousseau El escritor suizo en lengua francesa Jean-Jacques Rousseau (1712-1778), en sus “Discours sur l’origine et les fondements de l’inégalité parmi les hommes” (1754) 132

Cfr. El Espíritu de las leyes. Libro II, Capítulo II; Libro III, Capítulo III; y Libro III, Capítulo IV. Forma de gobierno absoluto de algunos países europeos durante la segunda mitad del siglo XVIII, influida por las teorías políticas de los filósofos de la Ilustración (movimiento filosófico caracterizado por la extraordinaria confianza del hombre en la capacidad de su razón natural para resolver todos los problemas de la vida humana). Históricamente, fue una variante del absolutismo monárquico europeo imperante en el periodo antes indicado. 134 Absolutismo: Régimen político en que el poder del Estado es, esencial y efectivamente, ejercido por el soberano sobre el conjunto del territorio de un país, con el concurso de la organización militar-burocrática, que se encuentra bajo su dependencia. Esta forma de gobierno privó en algunos países europeos entre los siglos XVI y XVIII e incluso comienzos del XIX. 135 LIONS. Op. Cit.; LOMBARDO ABURTO. Op. Cit. y Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 14, voz: Gobierno. 133

38

abogaba por la espontaneidad natural contra la estructuración de las instituciones sociales y en “Du Contrat Social” (El Contrato Social, 1762) -obra fundamental en el desarrollo del pensamiento político democrático- diferenció entre: democracia, aristocracia y monarquía.136

c) Edad Contemporánea Las clasificaciones jurídicas contemporáneas137 se inspiran en la Teoría de la Separación de Poderes de Montesquieu, más que en su reflexión sobre las tres formas de gobierno.138

Las líneas subsecuentes se desarrolla la temática relativa a las clasificaciones jurídicas contemporáneas según la preeminencia de alguno de los poderes (Parlamentario139 y Presidencial140), de acuerdo con la función de los diferentes poderes (en el régimen de confusión de poderes, en el régimen de separación de poderes y en el régimen de colaboración de poderes) y la clasificación de Jorge Carpizo.

El tratadista argentino Germán José Bidart Campos circunscribe el problema de la forma de gobierno a: “[...l a manera de organizar y distribuir las estructuras y competencias de los órganos que componen al gobierno. Es el problema de quien ejerce el poder, o de quienes son los repartidores del régimen político.”141

136

Idem y Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 24, voz: Rousseau, Jean-Jacques. La Edad Contemporánea inicia con la Revolución Francesa (1789-1799) y se prolonga hasta nuestros días. 138 Gran Enciclopedia Salvat. Tomo: 10, voz: Edad; y LIONS. Op. Cit. 139 Vid. Nota 34 (Parlamentarismo). 140 Presidencialismo: Régimen político en que el presidente de la República asume los poderes de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno. 141 BIDART CAMPOS, Germán José. Derecho Político. Buenos Aires, Aguilar, 1962, p. 94 y ss. 137

39

a) Según la preeminencia de alguno de los poderes Según la preeminencia, lugar, posición o condición de alguno de los poderes la forma de gobierno podrá ser de dos tipos de regímenes: parlamentario o presidencial.

I) Parlamentario En este caso, el Poder Legislativo es el predominante, el Ejecutivo se encuentra bifurcado: así como tenemos a un Jefe de Estado, quien tiene a su cargo los actos meramente protocolarios y en cuya persona recae la tradición nacional, encontramos también a un Jefe de Gobierno en tanto que es representante de la Nación y verdadero gobernante. Este último recibe distintos nombres: primer ministro, canciller, presidente del gobierno, etcétera. El primer ministro es el líder del partido político que obtiene mayoría en el senado y encabeza el gabinete, que se integra con aquellos miembros del parlamento que liderean al partido mayoritario (o a la coalición, en su caso).

El Poder Legislativo se integra por el cuerpo colegiado denominado comúnmente parlamento. Este supervisa la administración pública; puede pedirle la renuncia al primer ministro, a su vez, éste podrá disolver el parlamento; el parlamento, además, puede emitir un voto de censura o bien un voto de confianza al primer ministro; puede ser, finalmente, unicameral o bicamaral. En el régimen parlamentario se le llama gobierno al conjunto de funcionarios que integran el Consejo de Ministros, encabezados por el Primer Ministro.

II) Presidencial En el régimen presidencial existe preeminencia del Poder Ejecutivo sobre el Poder Legislativo. El Poder Ejecutivo esta representado por el Presidente de la República, quien es electo directamente por el pueblo y en él se reúnen las calidades de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno; tiene la facultad discrecional de nombrar y remover libremente a sus colaboradores.

40

El Poder Legislativo, en un régimen presidencial, también puede ser unicameral o bicamaral. Su propósito fundamental es frenar las acciones del Ejecutivo, pero no puede obligarlo a dimitir. Como podemos observar, en el régimen presidencial, se pretende que exista una absoluta separación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.

Las formas de Estado involucran la totalidad de la estructura política del orden social, a la forma total de la entidad denominada Estado; generalmente se habla de dos modelos de las mismas: 1) La república (democrática o autocrática central o federal); y 2) La monarquía (absoluta o constitucional).142

b) De acuerdo con la función de los diferentes poderes Actualmente, las formas de gobierno se clasifican en función de los diferentes “poderes”, es decir, de los diferentes elementos del Estado: la nueva división tripartita distingue los regímenes de confusión de poderes, los de separación de poderes, y los de colaboración de poderes.143

I) En el régimen de confusión de poderes En el régimen de confusión de poderes, todas las decisiones fundamentales son tomadas por un mismo órgano del Estado; este tipo de régimen configura la monarquía absoluta, la dictadura y el régimen de asamblea -notemos que el rey llega al poder por derecho hereditario, el dictador por la fuerza, y la asamblea por elección popular.

142 143

Cfr. LOMBARDO ABURTO. Op. Cit. LIONS. Op. Cit., p. 1464.

41

II) En el régimen de separación de poderes El régimen de separación de poderes -el poder limita el poder (Montesquieu)asegura la independencia de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial puesto que la división de las funciones limita realmente la acción de cada órgano. Al interior de esta categoría, existe una subdivisión general de monarquías y repúblicas.

La forma monárquica de la separación de poderes es la monarquía limitada -como fue el caso de Inglaterra de la época feudal a fines del siglo XVII-, en que un Parlamento dotado de competencias financieras y legislativas limita las prerrogativas del rey. La forma republicana de la separación de poderes, la constituye el régimen presidencial norteamericano, que surge a fines del siglo XVIII.144

III) En el régimen de colaboración de poderes La colaboración de poderes es la forma más difundida de distribución de funciones entre los gobernantes, y se caracteriza por tres ideas esenciales: 1) Distinción de las funciones del Estado, que se confían a órganos distintos; 2) Los órganos tienen dominios de acción común; y 3) Los órganos legislativo y ejecutivo disponen de medios recíprocos de acción (disolución y responsabilidad política).

En la práctica, la colaboración de poderes reviste diversas formas, cuya más difundida es el régimen parlamentario (Europa Occidental, Canadá y Australia), republicano (Alemania Federal, Francia e Italia) o monárquico (Bélgica, Dinamarca, España y Gran Bretaña).145 144 145

Idem. Idem.

42

c) Clasificación de Jorge Carpizo El constitucionalista mexicano Jorge Carpizo propone una clasificación jurídicosociológica muy interesante y original en su estudio intitulado: “La clasificación de las constituciones, una propuesta”, en el sentido de que las constituciones, en función de la presencia, la semi-presencia o la ausencia de tres elementos fundamentales: garantías individuales, mínimo económico y sistema de partidos políticos (pluralismo146 o unipartidismo), son democráticas, cuasi-democráticas, democracia popular y no democráticas. Î

Democráticas

Dos formas de gobierno caracterizan la categoría de las constituciones democráticas: el régimen parlamentario europeo y el régimen presidencial estadounidense. Î

Cuasi-democráticas

Una subdivisión análoga existe en el grupo de las constituciones cuasi-democráticas -características de los países en desarrollo-, como las formas derivadas y parcialmente

alteradas

de

la

categoría

precedente:

el

presidencialismo

latinoamericano (como el que funciona en México) y el parlamentarismo hindú. Î

Democracia popular

Al principio del pluripartidismo se sustituye el del partido único, y a las garantías individuales, el aseguramiento del mínimo económico digno. Esta forma de gobierno es característica de algunos países de Europa Central y Oriental, y de China Popular.

146

Pluralismo: Coexistencia de elementos, factores o grupos dispares u opuestos en el seno de una realidad política.

43

Î

No democráticas

Corresponden a las formas contemporáneas de algunas dictaduras militares latinoamericanas (Paraguay, 1954; y Chile, 1974) y africanas (Zaire, 1961147; República Centro Africana, 1966; Uganda, 1971; y Burundi, 1976).148

147 148

Zaire, nombre que recibió la República Democrática del Congo entre 1971 y 1997. JORGE CARPIZO. Citado por LIONS. Op. Cit.

44

CAPITULO SEGUNDO ORIGEN Y EVOLUCION DE LA DOCTRINA, PRINCIPIO O TEORIA DE LA DIVISION DE PODERES

Los versados en el tema, al abordar la División de Poderes utilizan, de manera indistinta, las voces teoría149, doctrina150 y principio151; por lo tanto, en el desarrollo del presente capítulo se emplearán, de manera indistinta, cualquiera de ellas.

2.1. La división de poderes Se entiende por “división” la acción y efecto de dividir, esto es, partir, separar en partes, distribuir entre varios.152 Algunos de los sinónimos de la palabra dividir son: distribuir, escindir, repartir y separar.153

Las principales acepciones del sustantivo “poder”: son las siguientes: Î

Dominio, facultad o jurisdicción para mandar o ejecutar una cosa;

Î

Capacidad, fuerza, vigor, poderío;

Î

Suprema potestad rectora y coactiva del Estado.154

Rafael de Pina, expresa que “poder” es: Î

El conjunto de las atribuciones conferidas por la ley a un órgano de

autoridad; y 149

Teoría: Conocimiento especulativo -independiente de toda aplicación e hipótesis cuyas consecuencias tienen aplicación científica. 150 Doctrina: conjunto orgánico de ideas sobre una materia. 151 Principio: base, fundamento, causa primera de una cosa; fase inicial de un fenómeno o acción determinados sobre el que se apoya una materia. 152 Gran Enciclopedia Salvat. España. Salvat, 2002. Tomo 10, voces: división y dividir. 153 GUARDIA, Remo. Diccionario Porrúa de Sinónimos y Antónimos de la Lengua Española. México, Porrúa, 17a. edición, 2005, voz: dividir. 154 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 22, voz: poder.

45

Î

El imperio, dominio o jurisdicción que se tiene para ordenar, mandar o

hacer una cosa y que en la esfera política se manifiesta como Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial.155

2.1.1. Origen y evolución Históricamente la División de Poderes surge para acabar con el absolutismo monárquico156, donde el rey ostentaba -por derecho o por la fuerza- todo el poder. La teoría, principio o doctrina de la División de Poderes nace con el constitucionalismo liberal157 y se convierte en pilar fundamental del Estado de Derecho.158

En las antiguas Grecia y Roma ya se conocían aspectos teórico-políticos de la división entre el Ejecutivo y los otros poderes del Estado; siglos después fue aplicada en algunos gobiernos medievales, con un alcance limitado. Es hasta el siglo XVIII cuando Charles-Louis de Montesquieu formula por vez primera el principio de la división de poderes. En Ciencia Política,159 el concepto, doctrina, principio y teoría de la División o Separación de Poderes se identifica con la distribución de las funciones del Estado, que son ejercitadas por organismos políticos diferentes.

155

PINA, Rafael de. Diccionario de Derecho. México, Porrúa, 33a. edición, 2004, p. 386, voz: poder. Absolutismo: Régimen político en que el poder del Estado es, esencial y efectivamente, ejercido por el soberano sobre el conjunto del territorio de un país, con el concurso de la organización militar-burocrática, que se encuentra bajo su dependencia. El término en cuestión se emplea para designar la forma de gobierno que privó en los países europeos en los siglos XVI a XVIII e incluso comienzos del XIX. 157 El adjetivo “liberal” se denota lo relativo a la doctrina favorable a la libertad política. 158 Cfr. CAVERO GOMEZ, Manuel. “División de Poderes”, Diccionario Jurídico Espasa. Lex. Madrid. Espasa Siglo XXI. 2002, p. 606. 159 La Ciencia Política, Politología o Politicología, en su sentido más amplio (latu sensu), es la disciplina científica que estudia los fenómenos políticos, la organización y funcionamiento de las instituciones políticas y el estudio sistemático del gobierno y del Estado. Se basa en el análisis del origen y tipología de los regímenes y sistemas políticos, sus estructuras, funciones e instituciones; las formas en que los gobiernos identifican y resuelven problemas socioeconómicos; las interacciones entre grupos e individuos decisivos en el establecimiento, mantenimiento y cambio de los gobiernos; los fenómenos, hechos y lenguaje políticos; las relaciones entre las actividades políticas y las económicas; las ideologías políticas, etcétera. 156

46

La Separación o División de Poderes -característica del constitucionalismo contemporáneo- supone una garantía para el propio Estado y para el ciudadano, quien queda protegido por un marco legal que dificulta los abusos de poder y posibles actuaciones arbitrarias de instituciones públicas.

Un Estado que divide en este sentido sus facultades y funciones es menos susceptible de caracterizarse por procedimientos tiránicos o dictatoriales que aquel cuyas distintas potestades se encuentran asumidas por un número menor de instituciones responsables. La Separación de Poderes es, en teoría, el principal garante del que ha sido denominado Estado de Derecho160, cuya esencia es el imperio de la ley, y suele ser sinónimo de sistemas o regímenes políticos basados en comportamientos democráticos.

La tradicional teoría, doctrina o principio de la División o Separación de Poderes divide a éstos en Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Î

El Poder Legislativo (normalmente ejercido por una Asamblea

Legislativa, Congreso, Cámaras, Cortes, Dieta, Parlamentos, etcétera) es el encargado de redactar, promulgar, reformar y derogar las leyes; Î

Poder Ejecutivo (cuyo responsable es el gobierno) procura su

cumplimiento; y Î

Poder Judicial (a cargo de los tribunales), administra justicia.

Aspectos relativos a la División o Separación de Poderes ha sido formulada y desarrollada desde hace siglos por: Aristóteles (384-322 a.C.), John Locke (16321704), Gottfried W. Leibniz, (1646-1716), James Harrington, (1656), Charles-Louis de

160

Vid. Nota 29 (Estado de Derecho).

47

Secondat, barón de Montesquieu (1689-1755), Jean Jacques Rousseau (1712-1778) y Benjamín-Henri Constant de Rebecque (1767-1830), respectivamente. a) Edad Antigua El célebre filósofo griego Aristóteles (384-322 a.C.), en su diálogo “De la Política” (Libro III), hace referencia a diversas funciones que corresponden a los órganos del poder público.161 b) Edad Moderna En este periodo histórico (siglos XVI a XVIII), los principales teóricos y exponentes sobre el tema en cuestión fueron: James Harrington, John Locke, Gottfried Wilhelm Leibniz, Charles-Louis de Secondat, barón de Montesquieu, Jean Jacques Rousseau y Benjamin-Henri Constant de Rebecque. I) James Harrington El filosofo inglés James Harrington, uno de los primeros que teorizaron sobre el tema en cuestión, en su obra “Oceana” (1656), al describir un sistema político utópico basado en la división de los poderes públicos. II) John Locke162 En 1669, en el desempeño de una de sus funciones oficiales, Locke redactó una Constitución para los colonos de Carolina, en Norteamérica, sin embargo nunca llegó a

161 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomos: 10 y 3, voces: Edad y Aristóteles; Cfr. LIONS, Monique. “Formas de Gobierno”, Diccionario Jurídico Mexicano. México, Porrúa, Universidad Nacional Autónoma de México e Instituto de Investigaciones Jurídicas, 14a. edición, 2000, tomo D-H, p. 1464; y OROZCO HENRIQUEZ, José de Jesús. “Artículo 49”, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Comentada), México, Porrúa, Universidad Nacional Autónoma de México e Instituto de Investigaciones Jurídicas, 14a. edición, 1999, tomo I, pp. 563 a 596. 162 JOHN LOCKE (1632-1704). Filósofo inglés, cuyas obras ha ejercido una influencia extraordinaria en el pensamiento moderno, no obstante su aspecto modesto y fragmentario, entre ellas: “Two Treatises on Government” (Dos tratados sobre el gobierno, 1689) y “Essay on Civil Government” (Ensayos sobre el Gobierno Civil, 1690). Locke es considerado máximo representante del empirismo (doctrina que hizo hincapié en la importancia de la experiencia de los sentidos en la búsqueda del conocimiento en vez de la especulación intuitiva o la deducción). Aunque el precursor de la doctrina empirista fue el filósofo y estadista inglés Francis Bacon (1561-1626) a principios del siglo XVII, Locke la dotó de una expresión sistemática en sus “Essays on the Law of Nature (“Ensayos sobre la Ley de la Naturaleza”) y “Ensayo sobre el entendimiento humano“ (1690).

48

a ser aplicada.163

En sus obras “Essays on the Law of Nature” (Ensayos sobre la Ley de la Naturaleza), “Two Treatises on Government” (1689) y “Essay on Civil Government” (1690) expone sus teorías políticas relativas a la necesidad de que cada función del Estado (legislativa, ejecutiva y judicial) sea asignada a un órgano (o grupo de órganos) distinto e independiente de los otros, a fin de evitar que aquéllas se concentren en las mismas manos, de forma que la existencia de varios centros de poder obliga a un recíproco control y limitación de su ejercicio (checks and balances), con la finalidad de asegurar la libertad de los ciudadanos y un racional funcionamiento de la maquinaria estatal.

En “Two Treatises on Government”, dotada de un carácter más elemental y menos conocida que “Essay on Civil Government”, polemiza con Robert Filmer, quien defendía en su obra “Pathriarca” (1680) el poder absoluto del monarca y comparaba el poder real con la autoridad paterna, empleando abundantes argumentos bíblicos. Locke rechazó las tesis de Filmer, critica el uso de la “Biblia”164 como base de su argumentación y afirma que: “la ley natural no ordena la sumisión a un poder absoluto hereditario. Por el contrario, la naturaleza favorece la libertad.”

En su Filosofía Política, planteada de un modo positivo, Locke pensaba que el ser humano tiene dos derechos básicos e irrenunciables: su familia y la propiedad de sus bienes.

163

Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 17, voz: Locke, John. Biblia: Conjunto de libros sagrados canónicos que para judíos y cristianos constituye el fundamento escrito de su fe. En sentido general, la cualidad específica de la Biblia consiste en estar inspirada por Dios y en que recoge la palabra de Dios dirigida a los hombres. 164

49

a) El derecho a la propia familia se deriva de la necesidad de procreación y de la exigencia de la educación de los hijos; y b) El derecho a la propiedad privada se deriva del trabajo humano, mediante el cual el hombre transforma y hace suyos determinados bienes que, en un primer momento, se encuentran al alcance de todos.

Quien es considerado el máximo representante del empirismo, no admite los principios de la monarquía absoluta con fundamento en el Derecho divino y de carácter hereditario; y, asimismo, planteó la posibilidad de que el monarca pueda ser destituido si no ejerce bien sus funciones. Tras exponer sus argumentos, Locke defiende los principios de la nueva monarquía constitucional británica.

En la obra “Essay on Civil Government”, detalla y expone con gran acuciosidad la “División” o “Separación de poderes”, arguyendo que los Poderes Legislativo y Ejecutivo son conceptualmente diferentes, aunque pensaba que no siempre es necesario separarlos en instituciones políticas distintas; no distinguía, en cambio, el Poder Judicial. Defendió y expuso los principios de la monarquía constitucional frente a cualquier tipo de poder monárquico absoluto, al afirmar que la soberanía no reside en el Estado sino en la población, y que el Estado es supremo pero sólo si respeta la ley civil y la ley natural.

Posteriormente sostuvo que la revolución no sólo era un derecho sino, a menudo, una obligación, y abogó por un sistema de control y equilibrio en el gobierno, que tenía que tener tres ramas, siendo el Poder Legislativo más importante que el Ejecutivo o el Judicial. También creía en la libertad religiosa y en la separación de la Iglesia165 y el Estado.

165

Iglesia: Gobierno eclesiástico general del Sumo Pontífice, concilios y prelados.

50

Locke criticó la “Teoría del Derecho Divino de los Reyes” y la “Naturaleza del Estado” tal y como fue concebido por el filósofo y teórico político inglés Thomas Hobbes (1588-1679)166 en sus “Elements of Law” y “Leviathan”.

Las ideas plasmadas por Locke en su “Essay on Civil Government” ejercieron una gran influencia en el siglo XVIII y se encuentran en la base de las más importantes discusiones políticas que anticiparon los principios de la Revolución Francesa y la crítica del Antiguo Régimen Político, además que la aplicación de su análisis empírico a la ética, política y religión ha sido de gran influencia en la Filosofía moderna y en la Teoría y Ciencia Políticas.

III) Gottfried Wilhelm Leibniz Si bien G. W. Leibniz (1646-1716)167 abordó en sus tratados aspectos relacionados con el tema en cuestión, no abordó de manera profunda al Poder Judicial.

IV) Charles-Louis de Secondat, barón de Montesquieu El francés Charles-Louis de Secondat, barón de Montesquieu (1689-1755)168 en su obra “L'Esprit des Lois” (El Espíritu de las Leyes o Del Espíritu de las Leyes, 1748), formula su célebre “Teoría de la División de Poderes”, tal y como se conceptúa en la actualidad.

166

THOMAS HOBBES (1588-1679). Filósofo inglés quien se distinguió por una sólida formación humanística y por su gran erudición científica. La parte más influyente y conocida de su sistema filosófico es la teoría política gestada en la situación de su país, provocada por al Revolución inglesa. Sus principales obras son “Elements of Law” (1640); “Elementa philosophiae” (I. De Corpore, 1655), II. De Homine, 1658) y III. De Cive, 1642), y “Leviathan” (1651), en la que trata de «la materia, forma y poder de la sociedad eclesiástica y civil». 167 GOTTFRIED W. LEIBNIZ (1646-1716), historiador, jurista y filósofo racionalista alemán. Estudió Filosofía y Derecho. Obtiene el Doctorado en Derecho en 1666. Su obra se forma de libros de Filosofía, escritos lógicos y trabajos como historiador y jurista. Sus tratados más importantes son: “Dissertatio de ars combinatoria” (1666), “Discours de métaphysique” (1686), “Essais de théodicée sur la bonté de Dieu, la liberté de l’homme et l’origine du mal” (1710), “Monadologie” (1714) y “Nouveaux essais sur l’entendement humain” (1765). 168 CHARLES DE SECONDAT, BARON DE MONTESQUIEU (1689-1755). Filósofo y escritor francés. Estudió Derecho en Burdeos y en París (1705-13), presidente del Parlamento de Guyenne (1716-1726). En 1727 ingresó en la Academia Francesa. Sus obras maestras “Considérations sur les causes de la grandeur des romains et de leur décadence” (1734) y “De l’esprit des lois” (1748), fueron editadas en Amsterdam y Ginebra respectivamente; la segunda fue prohibida en Francia el mismo año de su publicación.

51

Entre las obras mas importantes de la Teoría Política figura “El Espíritu de las Leyes”, considerado uno de los principales ensayos y centro de la producción intelectual y obra maestra de Montesquieu, e inspirada en las obras del filósofo inglés John Locke: “Essays on the Law of Nature”, “Two Treatises on Government” (1689) y “Essay on Civil Government” (1690).

En 1734 Montesquieu inicia la redacción de “L'Esprit des Lois”, editada en Ginebra y publicada en Francia (1748) en lengua francesa, cuya difusión fue prohibida en el país galo este año e incluida en la Índice de la “Enciclopedia”.169

La obra de Montesquieu, de matiz liberalista-político, obtuvo una inmediata atención crítica y fue elogiado por el enciclopedista francés Voltaire170 y por Jean le Rond d’Alembert171 (1717-1783).

El propósito de Montesquieu era encontrar una fórmula político-constitucional conformada de tres vertientes: a) Evitar el abuso del poder; b) Impedir la reunión o confusión en una sola persona o entidad el ejercicio de los poderes públicos (a manera de reacción ante el absolutismo monárquico de los siglos XVII y XVIII); y

169

Formada por 17 volúmenes de texto y 11 de láminas- dirigida por Denis Diderot (1713-1784) y Jean le Rond d’ Alembert (1717-1783), ambos de nacionalidad francesa, publicada en París por Le Breton, Briasson, David y Durand entre 1751 y 1772. 170 VOLTAIRE, seudónimo de François Marie Arouet (1694-1778). Enciclopedista francés. Fue una de las figuras preeminentes del período de la Ilustración. Movimiento filosófico y literario imperante en el siglo XVIII caracterizado por la extraordinaria confianza del hombre en la capacidad de su razón natural para resolver todos los problemas de la vida humana). En cuanto a sus opiniones políticas y sociales, fue partidario del conservadurismo, aunque se le haya considerado precursor de la Revolución francesa (conjunto de movimientos revolucionarios producidos en Francia entre 1789 y 1799, que pusieron fin al Antiguo Régimen) 171 JEAN LE ROND D’ ALEMBERT (1717-1783). Físico, matemático y filósofo francés. Fue en el campo de la Filosofía donde más renombre obtuvo; colaboró con el escritor francés Denis Diderot (1713-1784) en la publicación de la “Encyclopédie” y redactó los Discours préliminaire (1751), esto es, el prólogo de la misma.

52

c) Establecer un principio perenne y rígido de división entre los “poderes” formales del Estado.

Del análisis de “L'Esprit des Lois” se percibe que Montesquieu: Î

Define y describe la división tripartita del poder.

Î

Se muestra firme defensor de la división del poder político en tres niveles

(Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial). Î

Desarrolla y propugna la idea de una sociedad en que la ley coartase la

autoridad, dado que ésta, por sí misma, tiende a ser violenta y abusiva; para ello imagina una descomposición en vectores de la fuerza de la autoridad, de modo que se compensen entre sí y produzcan un equilibrio dinámico, plasmada en la teoría de la división del poder en: Judicial, Legislativo y Ejecutivo, tales poderes o potestades deberían ser independientes entre sí y estar delimitados unos de otros. Î

Expone que los poderes son tres: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, esto es,

tres poderes, departamentos o potestades independientes, que se detienen unos a los otros. Î

Distingue entre las leyes naturales y las leyes jurídicas.

Î

Opina que existe un fundamento de la ordenación jurídica que debe ser

considerado antes de proponer cualquier cambio de la estructura legal. Î

Analiza y distingue las tres principales formas de gobierno (república,

monarquía y despotismo).172

172

Despotismo: Régimen político tiránico, en el que los poderes son ejercidos por un solo individuo, que los utiliza en beneficio de sus propios intereses o de una camarilla. Despotismo ilustrado: Forma de gobierno absoluto de algunos países europeos durante la segunda mitad del siglo XVIII, influida por las teorías de los filósofos de la Ilustración; históricamente fue una variante del Absolutismo monárquico existente en Europa a mediados del siglo XVIII. Se caracterizó por el intento de poner en práctica algunos aspectos de las teorías políticas de la Ilustración.

53

Î

De las formas de gobierno, se inclina y prefiere una monarquía

constitucional (semejante a la británica) Î

Establece las relaciones que existen entre las áreas geográficas y

climáticas y las circunstancias generales y las formas de gobierno que se producen. Î

Sostiene que debe darse una separación y un equilibrio entre los distintos

poderes a fin de garantizar los derechos y las libertades individuales, cuya regulación se producía inmanentemente por la simple interacción de los tres poderes. Î

Pretende describir las condiciones bajo las cuales se han originado las

leyes, esto es, analiza lo que son las leyes y cómo estas contribuyen a formar una adecuada comunidad política. Î

Propone diferentes ejemplos y muestra una abundante erudición para

expresar cómo se han constituido las leyes en cada país y cómo dicha constitución depende de las condiciones naturales y sociales, que hacen de cada nación una comunidad propia. Î

Aportó ideas novedosas para el establecimiento de un régimen político

diferente, caracterizado por la división de poderes políticos y por una nueva consideración del poder real. Î

Insiste en la necesidad de que el legislador elaborara las leyes de tal modo

que combinara dos elementos fundamentales: i) La necesidad natural y el carácter de la naturaleza de las cosas; y ii) La obligación de alcanzar la felicidad de la mayoría de los ciudadanos (que consideraba una finalidad necesaria de todo sistema legal y de toda forma de gobierno).

54

Î

Respecto del Poder Judicial afirmó que, en realidad, es un poder nulo.

Î

Enunció y puntualiza su doctrina e ideología de la “División de Poderes”,

bajo el tenor siguiente: “La libertad política sólo reside en los gobiernos moderados y, aun en ellos, no siempre se encuentra. La libertad política sólo existe cuando no se abusa del poder, pero la experiencia nos muestra constantemente que todo hombre investido de autoridad abusa de ella [...]

Para impedir este abuso, es necesario que, por la naturaleza misma de las cosas, el poder limite al poder [...]

Cuando los poderes Legislativo y Ejecutivo se reúnen en la misma persona o en el mismo cuerpo, no puede haber libertad [...] Asimismo, no hay libertad si el Poder Judicial no se encuentra separado del Legislativo y Ejecutivo [...]

Todo se habría perdido si el mismo hombre o el mismo organismo, ya sea de los nobles o del pueblo, ejerciera los tres poderes; el de dictar las leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar las causas y pleitos entre particulares. [...] Así pues, lo que en realidad significa la así llamada “división de poderes” no es más que el reconocimiento de que, por una parte, el Estado tiene que cumplir determinadas funciones -el problema técnico de la división de trabajo- y que, por otra, los destinatarios del poder salen beneficiados si estas funciones son realizadas por diferentes órganos: la libertad es el telos ideológico de la teoría de la “división de poderes”.

55

En cada Estado hay tres clases de poderes: el Legislativo, el Ejecutivo para las cosas relativas al derecho de gentes y el Ejecutivo para las materias que dependen del Derecho Civil [...]

Al último lo llamaremos el Poder Judicial y al otro, simplemente, el Poder Ejecutivo del Estado”.

Respecto del contenido de “El espíritu de las leyes“, cabe mencionar que se conforma por XXXI Libros, en los que a lo largo de sus páginas se analizan las diferentes leyes de las naciones del siglo XVIII. Libros

Contenido

I a XIII

Análisis de las diferentes formas de gobierno, el carácter del legislador y la influencia del poder político en la vida de un pueblo.

XIV a XVIII

Estudio de la relación existente entre las leyes de un país y sus condiciones naturales (clima o carácter geográfico), esbozando interesantes análisis y comentarios sobre los países europeos de su tiempo.

XIX al XXVI

Relación existente entre las costumbres de un país y sus leyes, destacando la influencia de las creencias religiosas, las costumbres, el comercio y el arte -entre otros aspectos- sobre la formación de las leyes y afirmando su convencimiento de que las leyes varían a lo largo de la Historia y pueden ser modificadas para adecuarse a los cambios de costumbres.

XXVII al XXXI

Peculiaridades y rasgos de las antiguas leyes romanas y feudales, prestando una especial atención al desarrollo de las leyes francesas.

Cabe señalar que Montesquieu no usó el término “separación”. Sus ideas influyeron en la Teoría Política del siglo XVIII, tuvieron una amplia difusión entre los más

56

insignes representantes de la Ilustración173 y fomentó importantes polémicas intelectuales que desembocaron en la Revolución Francesa.174 Desde el periodo en que Montesquieu expuso y difundió sus postulados sobre la doctrina de la división tripartita del poder o división de poderes -inspirado fundamentalmente en John Locke- adquirió el carácter de auténtico dogma constitucional clásico y se convirtió en el eje fundamental e ideal de la mayoría de las constituciones contemporáneas.175 A manera de corolario, se menciona que la finalidad tanto de John Locke como de Montesquieu estriba en que el poder detuviera al poder para evitar el abuso del mismo y así lograr el florecimiento y aseguramiento de la libertad. V) Jean Jacques Rousseau176 En su obra “Du contrat social” (El Contrato Social o Principios de Derecho Político, 1762)177 propugnó que el poder supremo descansara en el órgano legislativo, en tanto presunto depositario de la “voluntad general”.178 173

Movimiento filosófico y literario imperante en el siglo XVIII europeo y americano, caracterizado por la extraordinaria confianza del hombre en la capacidad de su razón natural para resolver todos los problemas de la vida humana. 174 Revolución Francesa: Conjunto de movimientos revolucionarios producidos en Francia entre 1789 y 1799, que pusieron fin al Antiguo Régimen (sistema social, económico y político existente en los países europeos antes del triunfo de la Revolución francesa y la implantación de regímenes liberales). 175 Cfr. CARPIZO, Jorge. “Colaboración de Poderes”, Diccionario Jurídico Mexicano. Op. Cit. Tomo D-H, p. 502; CAVERO GOMEZ. Op. Cit.; y OROZCO HENRIQUEZ. “Artículo 49”. Op. Cit. 176 JEAN-JACQUES ROUSSEAU (Ginebra, 1712-1778). Escritor suizo en lengua francesa, de religión protestante y con gran afecto a su ciudad y a la forma republicana de su gobierno. Entre sus principales obras se encuentran: “Discours sur l’origine et les fondements de l’inégalité parmi les hommes” (1754), en la que abogaba por la espontaneidad natural contra la estructuración de las instituciones sociales; y “Du contrat social” (1762), obra fundamental en el desarrollo del pensamiento político democrático, que fue requisada en cuanto apareció. Influyó en los jacobinos y en su voluntad popular y democrática, tanto como en los conservadores y en los románticos. Su punto de partida constituye la crítica del ingenuo optimismo progresista de ilustrados y enciclopedistas. 177 El Contrato Social, es uno de los trabajos clásicos en la Ciencia Política, de singular influencia en el mundo europeo y en los movimientos de independencia de las colonias hispánicas de América, y que aún sigue vivo por sus tajantes ideas igualitarias. El pacto social, los derechos del hombre, la voluntad general, no como simple expresión de las mayorías sino dentro de opiniones en las que han sido escuchadas las minorías, y el estado de naturaleza van a ser conceptos e ideas que en lo sucesivo se manejarán por todos aquellos que sientan en alguna forma el deseo de llevar un sentido democrático a la vida política. 178 Cfr. JUAN JACOBO ROUSSEAU. El Contrato Social o Principios de Derecho Político. México. Porrúa, Colección: “Sepan Cuantos...”, núm. 113, edición, 2002, p. 26.

57

También afirmó que la función moderadora o reguladora del funcionamiento de los poderes, se producía de manera inmanentemente por la simple interacción de los tres poderes.179

Los postulados de Montesquieu y Rousseau, en materia de la división tripartita del poder, se combinaron en diversas proporciones y se transformaron en piedra angular e ideal dogmático del constitucionalismo del siglo XVIII -considerado clásico- y en la incipiente tutela de los Derechos Humanos, verbi gracia: la “Constitución de los Estados Unidos de América” (1787), la “Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano” (Francia, 1789) y las Constituciones francesas de 1791,1793 y 1795.

i) Constitución de los Estados Unidos de América (1787) Previamente a la “Constitución de los Estados Unidos de América“ de 1787, varias Constituciones de los nuevos Estados que integraron la “Confederación de las Colonias Americanas” habían consagrado el principio de la “división tripartita del poder” en términos dogmáticos y categóricos similares, que fue plasmado de manera implícita en la Constitución de 1787180, de acuerdo con un principio mecanicista de “frenos y contrapesos” (checks and balances), para evitar la concentración del poder y controlar su ejercicio.181 ii) Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789) En Francia, la “Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano” del 26 agosto de 1789, en su artículo 16 estableció:

179

OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. Cabe señalar que ésta Constitución organizó a las antiguas colonias británicas, concluida la guerra de independencia, bajo un sistema federal convirtiéndose en Estados de la nueva república; fue promulgada por el Presidente de la Convención Constitucional de la nueva República George Washington (1732-1799), militar y político norteamericano, siendo elegido como el primer Presidente de los Estados Unidos en 1789. 181 OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 180

58

“Toda sociedad en la cual no esté asegurada la garantía de los derechos ni determinada la separación de poderes, carece de Constitución.”182

iii) Constituciones francesas Además las ideas de Montesquieu y Rousseau ejercieron una gran influencia en las constituciones francesas de 1791, 1793 y 1795.

La Constitución de 1791 recibió la influencia de ambos pensadores, al establecer la soberanía nacional y asegurar el dominio a las clases poseedoras bajo una apariencia monárquica, aunque el control del poder lo ostentaba una burguesía censitaria.183

La Constitución de 1793 se inclinó por el espíritu roussoniano en relación con la absoluta supremacía del cuerpo legislativo y la subordinación de las otras ramas del poder.184

La Constitución de 1795, que llevó a sus últimos extremos la división del poder público, inspirada en el abate y político francés Emmanuel Joseph Sieyès.185

Desde entonces, expresa o tácitamente, el principio de la “División de Poderes“ pasó a formar parte integrante del Derecho Constitucional Liberal, característica esencial de todo Estado de Derecho186, cuyos diversos sistemas presentan eventualmente ciertos matices.187 182

Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 24, voz: Revolución francesa; y OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. Idem. 184 OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 185 EMMANUEL JOSEPH SIEYÈS (1748-1836). Abate y político francés. Elegido diputado por el tercer estado, presidente en la Constituyente y diputado en la Convención (1789-93). Publicó, entre otros, Qu’est-ce que le Tiers État? (1789). 186 Vid. Nota 29 (Estado de Derecho). 187 Cfr. CAVERO GOMEZ. Op. Cit.; LIONS. Op. Cit.; y OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 183

59

VI) Benjamin-Henri Constant de Rebecque En 1815, el francés Benjamin-Henri Constant de Rebecque (1767-1830), también conocido con el nombre de Benjamín Constant188, añade a los tres “poderes” de Montesquieu un “cuarto poder” (pouvoir neutre: poder neutral) al que le asigna una función moderadora o reguladora del funcionamiento de los otros “poderes.”189

Por lo general, el “poder” neutral o moderador pertenece al Jefe de Estado como órgano diferenciado del gobierno o Ejecutivo y, actualmente, es ejercido por los tribunales constitucionales en algunos sistemas.190

c) Edad Contemporánea En la Época contemporánea191 la teoría clásica de la División de Poderes fue objeto de duras críticas. Durante el siglo XX se argumentó que la división tripartita de poderes no responde a un auténtico proceso político del poder; sin embargo, en su esencia sigue vigente en virtud y de manera innegable que en el Estado democrático resulta imprescindible la distribución y control del ejercicio del poder.192

2.1.2. La división de poderes en la doctrina jurídica contemporánea En los siguientes apartados se exponen las opiniones de connotados publicistas mexicanos (Miguel Acosta Romero, Ignacio Burgoa Orihuela y Jorge Madrazo Cuéllar) y extranjeros (George Jellinek, Carl Schmmitt, René Carré de Malberg, Rafael de Pina Milán y Juan XXIII).

188

BENJAMIN-HENRI CONSTANT DE REBECQUE (1767-1830), escritor y político francés. Diputado de tendencia liberal (1819) y miembro del tribunado (Consulado napoleónico). Entre sus obras se mencionan el opúsculo “Réflexions sur les institutions” y “Cours de politique constitutionnelle” (1818) 189 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 8, voz: Constant de Rebecque, Benjamin-Henri; y BENJAMIN CONSTANT. Citado por OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 190 En España, el Tribunal Constitucional es un organismo creado por la Constitución del 27 de diciembre de 1978, para dirimir la constitucionalidad de las leyes y disposiciones administrativas. 191 La Edad Contemporánea inicia con la Revolución Francesa (1789-1799) y se prolonga hasta nuestros días. 192 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 10, voz: Edad; y Cfr. CAVERO GOMEZ. Op. Cit.

60

2.1.2.1. Doctrina jurídica mexicana a) Miguel Acosta Romero El especialista y publicista en Derecho Administrativo, afirma: “De acuerdo con nuestro criterio, consideramos que no existe división de poderes, existe el ejercicio de una sola actividad, que es la de Estado y que se ha divido, por razones de trabajo, de colaboración más eficaz, para el desarrollo de esa actividad, en distintos poderes, sin que esto quiera decir que necesariamente tengan fuerzas y contrapesos y que existan exclusivamente los tres clásicos poderes de acuerdo con la teoría, ya que, teóricamente, podrán existir tres, cuatro, cinco poderes, etcétera, los que consideren necesarios según el crecimiento de la sociedad, para lleva a cabo las tareas del Estado.”193

b) Ignacio Burgoa Orihuela El constitucionalista mexicano, opina: “El principio de división de poderes enseña que cada una de esas tres funciones se ejerza separadamente por órganos estatales diferentes, de tal manera que su desempeño no se concentre en uno solo, como sucede en los regímenes monárquicos absolutistas o en los autocráticos o dictatoriales. División implica, pues, separación de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial en el sentido de que su respectivo ejercicio se deposita en órganos distintos, interdependientes, y cuya conjunta actuación entraña el desarrollo el poder público del desarrollo del Estado. Debemos enfatizar que entre dichos poderes no existe independencia sino interdependencia. Si fuesen independientes no habría vinculación recíproca: serías tres poderes ‘soberanos’, es decir, habría tres ‘soberanías’ diferentes, lo que es inadmisible, pues en esta hipótesis se romperá la unidad y la indivisibilidad de la soberanía. ...

193

ACOSTA ROMERO, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. Primer Curso. México. Porrúa, 17a edición, 2004, pp. 75 a 78.

61

Por lo tanto, la teoría llamada de la ‘división de poderes’, aunque ostente una denominación impropia, debe entenderse como separación, no de las funciones en que el poder público se traduce, sino de los órganos en que cada una de ellas se deposita para evitar que se concentren en uno solo que las absorba totalmente. Su nombre correcto sería, consiguientemente, Teoría de la separación de los órganos del poder publico o poder del Estado.”194

c) Jorge Madrazo Cuéllar Sobre el particular, el jurista, profesor y constitucionalista Madrazo Cuéllar, considera: “No hay tal separación de los poderes que [si]

hubiera una autonomía,

separación o división de los poderes, el Estado no podría actuar. Si un poder fuera autónomo respecto a otro, habría el problema de determinar si los poderes son soberanos, o quien es el soberano: el Estado, la Constitución, el constituyente o el pueblo, y cada poder podría oponerse a los actos de los otros... No se trata de una división, de autonomía o separación de poderes, sino propiamente de una cooperación, colaboración o una coordinación de todos lo poderes para cumplir los cometidos del Estado.”195

2.1.2.2. Doctrina jurídica extranjera La doctrina jurídica extranjera, en especial la europea, ha sido muy importante para quienes tienen interés en incursionar en el estudio del tema en cuestión. Para tales efectos, haré referencia a las ideas y argumentos de tres connotados juristas, tratadistas y teóricos: George Jellinek, Carl Schmmitt, René Carré de Malberg y

194

BURGOA O. Ignacio. Diccionario de Derecho Constitucional, garantías y amparo. México, Porrúa, séptima edición, 2003, pp. 126 y 127, voz: División de poderes. 195 JORGE MADRAZO CUELLAR. Citado por ACOSTA ROMERO. Op. Cit., p. 76; y Cfr. CARPIZO, Jorge y MADRAZO, Jorge. “Derecho Constitucional “, El Derecho en México. Una visión de conjunto. Tomo III. México, Universidad Nacional Autónoma de México e Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1991, tomo III, pp. 1719 a 1723.

62

Rafael de Pina Milán; de igual modo se aborda la tesis del Papa Juan XXIII expresada en la encíclica “Pacen in Terris”.

a) George Jellinek A fines del siglo XIX, el destacado jurista alemán Jellinek en sus obras “Teoría General del Estado” y “L´Etat Moderne et son Droit” señaló que: “[...] la pretensión de adscribir a cada uno de los grandes órganos del Estado el ejercicio exclusivo de alguna de las respectivas tres funciones tradicionales resulta imposible en la práctica.196

b) Carl Schmmitt Después de la Primera Guerra Mundial (1914-1918), el jurista alemán Carl Schmmitt197 en sus obras “Teoría de la Constitución” y “La Dictadura”, advirtió: “Propiamente debía hablarse de una distinción, mas no de una ‘división de poderes’, cuyo objetivo primordial era lograr el equilibrio entre los órganos del mismo poder.”198

c) René Carré de Malberg El tratadista francés René Carré de Malberg en su tratado “Teoría General del Estado”, después de criticar la división de poderes por estimarla destructiva de la unidad del Estado y, por ende, de su fuerza, señaló que: “[...] la igualdad o equilibrio de poderes, de hecho, no ha existido jamás, en tanto que la experiencia demuestra que es inevitable que alguno de los ‘poderes’ tenga preponderancia sobre los demás.”199 196

GEORGE JELLINEK. Citado por OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. CARL SCHMITT (1888-1985), jurista y teórico político alemán. Profesor de Derecho en las Universidades de Bonn, Berlín y Colonia. Entre sus obras destacan: “La Dictadura” (1921), “Teología Política” (922), “El Concepto de la Política“ (1927), “Teoría de la Constitución” (1928) y “Legalidad y legitimidad” (1932). 198 CARL SCHMMITT. Citado por OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 199 RENE CARRE DE MALBERG. Citado por OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 197

63

d) Rafael de Pina Milán El jurista de origen hispano, conceptúa a la “división de poderes” en los términos siguientes: “La división de poderes es el reparto de las atribuciones que corresponden al Estado entre órganos distintos, con el propósito de impedir que su concentración en uno solo de ellos, lo incline a convertirse en tiránico, como sucede siempre en tal caso, según la experiencia de los siglos. Algunos autores hablan de separación de poderes, en lugar de división de poderes.

La división o separación de los poderes del Estado constituye una formula que ha demostrado históricamente ser una garantía eficaz para la defensa de la libertad política. La división o separación de los poderes del Estado constituye una exigencia indeclinable de todo régimen democrático. La división de poderes no es obstáculo para la necesaria cooperación de poderes.”200

e) Juan XXIII En 1962 el Papa Juan XXIII (1881-1963)201 convocó el “Segundo Concilio202 Vaticano”; se interesó por las cuestiones sociales en su encíclica203 “Mater et Magistra” y por la paz mundial en “Pacen in Terris.” En la encíclica “Pacen in Terris” asentó que: “Corresponde a las exigencias más íntimas de la misma naturaleza del hombre una organización jurídico-política de las comunidades humanas que se funde en una conveniente división de los poderes, en correspondencia con las tres 200

PINA. Op. Cit., p. 239, voz: División de Poderes. JUAN XXIII (1881-1963). Nombre que adoptó el cardenal Ángelo Giuseppe Roncalli al acceder al pontificado en 1958, sucediendo a Pío XII (1876-1958, Papa italiano -1939-58- de nombre Eugenio Pacelli). Su pontificado no supuso un cambio radical, pero conllevó una mayor y mejor circulación de ideas y perspectivas. En 1962 convocó el Segundo Concilio Vaticano. Dos encíclicas dejaron constancia de su humanidad encarnada en el mundo: Mater et magistra (1961) y Pacem in terris (1963). 202 Concilio: Reunión legítima de obispos y otros dignatarios de la Iglesia para deliberar, decidir y legislar sobre asuntos eclesiásticos. 203 Encíclica: Carta del sumo pontífice a todos los obispos y fieles del orbe católico. 201

64

funciones específicas de la autoridad pública. En ellas, en realidad, la esfera de la competencia de los poderes públicos se define en términos jurídicos; y en términos jurídicos están también reglamentadas las relaciones entre simples ciudadanos y funcionarios. Es razonable pensar que esto constituye un elemento de garantía y de protección en favor de los ciudadanos, en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes.”204

2.1.3. Detractores de la división de poderes Ripert de Monclar, Jean-Jacques Rousseau, Jeremy Bentham205, Honoré-Gabriel Riqueti, conde de Mirabeau206, León Duguit207 y René Carré de Malberg son algunos de los detractores de la división de poderes y principalmente de las tesis de Montesquieu quienes, en términos generales, afirman que: “el poder es indivisible, que lo divisible son los órganos y las funciones y que los órganos no son departamentos separados sino que colaboran entre sí.”208

Por otra parte, los críticos de la división de poderes señalan la imposibilidad y hasta la imprudencia de pretender la absoluta separación de los órganos del poder público -situación que no era el propósito de Montesquieu-, sin tener en cuenta que para la subsistencia misma del Estado y para su eficaz desarrollo se requiere de la permanente y ágil coordinación entre los distintos cuerpos que integran al gobierno. 204

PINA. Op. Cit.; y Pequeño Larousse Ilustrado. México, Larousse, 1992, p. 1384, voz: Juan XXIII (Roncalli). JEREMY BENTHAM (1748-1832), filósofo, economista y jurista británico. Formuló el principio de la utilidad como base de sus teorías relativas al Estado, al derecho y a la economía. Defendió el liberalismo económico. Entre sus obras principales se encuentra “An Introduction to the Principles of Morals and Legislation” (1798). 206 HONORE-GABRIEL RIQUETI, CONDE DE MIRABEAU (1749-1791). Político francés y Diputado en los Estados Generales (1789). Destacó en los debates de la Asamblea Constituyente, donde propugnó el establecimiento de la igualdad civil y la abolición de los privilegios de la nobleza y clero; fue partidario de una monarquía constitucional. 207 LEON DUGUIT (1859-1928), jurista francés, autor de “Tratado de Derecho Constitucional”. Teórico de la corriente de la Jurisprudencia Sociológica Francesa. Su obra es influenciada por el sociólogo francés Émile Durkheim (1858-1917). 208 CARPIZO, Jorge. “Presidente de la República”, Diccionario Jurídico Mexicano. Op. Cit. Tomo P-Z, pp. 2507 a 2509; Cfr. CAVERO GOMEZ. Op. Cit.; LIONS. Op. Cit.; y LOMBARDO ABURTO, Horacio. “Gobierno”, Diccionario Jurídico Mexicano. Op. Cit. Tomo D-H, p. 1537. 205

65

Es así como se impone a veces la indispensable colaboración de dos órganos para el eficaz desempeño de una misma función, por lo que se concluye que cada uno de los distintos órganos no sólo acumula funciones materiales diversas sino que interfiere y se ve interferido en numerosas facultades que no son atribución exclusiva de algún “poder”.

De este modo, se ha afirmado que es preferible hablar de colaboración o coordinación de poderes y, cuando más, de cierta separación de funciones.

En realidad, la propia Constitución mexicana construye la colaboración entre las ramas del poder, o sea, que dos o las tres ramas del poder realizan parte de una misma facultad o función.

A guisa de ejemplo se pueden señalar: a) En el procedimiento legislativo, el Presidente tiene la iniciativa de ley, la facultad de veto y la publicación de la ley; b) El Presidente resuelve, cuando las dos Cámaras legislativas no se ponen de acuerdo, sobre la terminación anticipada del periodo de sesiones; c) El Senado ratifica los tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo; d) El Senado aprueba o no los nombramientos de embajadores, agentes diplomáticos y cónsules, así como generales, coroneles y demás jefes superiores del ejército, la armada y la fuerza aérea, etcétera.

66

2.1.4. La división de poderes en el constitucionalismo del siglo XIX Si bien el principio de división de poderes perduró a lo largo del siglo antepasado en las Constituciones democráticas liberales, por lo menos en la letra de la ley suprema, desde su inicio las necesidades sociales, económicas y políticas con las que tuvo que enfrentarse el Estado hicieron imposible una aplicación rígida y formalista del referido principio, por lo que hubo que admitir moderaciones.

Particularmente en el terreno legislativo se vio la necesidad de que el Ejecutivo, más en contacto con las realidades y problemas del país, a través de la Administración Pública, se diera a la tarea de redactar los proyectos de ley, mientras el Legislativo se conformaba con aprobar esas leyes elaboradas de antemano. La praxis política y de gobierno fue desbaratando, paulatina e implacablemente, la rígida “división de poderes” y convirtiéndola en una decidida colaboración.

2.1.5. La división de poderes en el constitucionalismo moderno En este apartado, se exponen las opiniones del español Manuel García Pelayo, del italiano Paolo Biscaretti di Ruffía y del mexicano José de Jesús Orozco Henríquez.

El español Manuel García Pelayo en su obra “Derecho Constitucional Comparado” (1951) considera que: “[...] no puede afirmarse que el mantenimiento y la funcionalidad jurídico-política de la división clásica de los poderes carezcan de sentido, sino que simplemente lo han modificado y actualizado en cuanto tienen la función de contribuir a la racionalidad del Estado democrático, siendo necesario liberarse de la trinidad

67

dogmática y abrir la vía para una nueva concepción global de la pluralidad de posibilidades de dividir el poder público.”209

El italiano Paolo Biscaretti di Ruffía en sus obras “Derecho Constitucional” (1965) e “Introducción al Derecho Constitucional Comparado” (1965) señala como una característica principal de los Estados de democracia clásica u occidental, la pluralidad de los órganos constitucionales y la aceptación de la teoría de la división de poderes, a diferencia de los Estados socialistas, en los que la pluralidad y división de “poderes” fueron sustituidas por una serie de órganos colegiados de elección popular directa (los soviets210), representantes de la colectividad en forma cada vez más amplia y con atribuciones proporcionalmente siempre más relevantes, y a diferencia también de los Estados autoritarios -como el fascista italiano y el nazi, alemán-, en los que se adoptó el principio opuesto de la concentración de todas las funciones públicas esenciales en el jefe de Estado, del gobierno y del partido único.211

El mexicano José de Jesús Orozco Henríquez estima: “La doctrina de la ‘división de poderes’ representa uno de los dogmas políticos más importantes del constitucionalismo moderno212. Sin embargo no constituye meramente un principio doctrinario inmóvil y perenne sino una institución jurídico-política dinámica que se ha desarrollado en la historia y que ha variado según la época y el lugar.”213

209

MANUEL GARCIA PELAYO. Citado por OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. El soviet es el consejo o asamblea obrera y, por extensión los consejos revolucionarios y populares que desempeñaron un papel fundamental en las revoluciones rusas del siglo XX. También recibe este nombre el supremo órgano político de la entonces Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), formado por dos Cámaras: Soviet de la Unión y Soviet de las Nacionalidades, que delegó casi todos sus poderes en el Presídium. 211 BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Introducción al Derecho Constitucional Comparado. México. Fondo de Cultura Económica, 1975. 212 El jurista José de Jesús Orozco Henríquez hace referencia al constitucionalismo moderno, sin embargo se estima que éste último término no es preciso, toda vez que la Edad Moderna comprende los siglos XVI y XVIII; y la Edad Contemporánea inicia con la Revolución francesa (1789 a 1799) y llega hasta nuestros días. 213 OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 210

68

2.1.6. Principios distintivos de la división de poderes De manera enunciativa, Orozco Henríquez expone los principios o características de la división de poderes: “a) Distinción entre órgano constituyente y órgano constituido; b) Distinción entre la esfera del poder del Estado y la esfera autónoma de la sociedad y de los individuos, a través de los derechos y libertades fundamentales de los gobernados; c) División horizontal del poder público, que coincide con las directrices de Montesquieu, al distinguir entre las funciones legislativa, ejecutiva y judicial, distribuyéndolas entre diversos órganos; d) División vertical o federal, que se refiere a la distribución del poder entre la instancia central y las regionales o locales, las cuales se traducen en diversos grados de autonomía; e) División temporal, es decir, la duración limitada y la rotación en el ejercicio del poder público; f) División decisoria; mientras que las divisiones anteriores tienen carácter normativo, ésta, en cambio, se refiere a los actores que intervienen en la práctica de la toma de decisiones políticas; y g) División social del poder entre los diversos estratos y grupos de la sociedad.”214

El analista en cita prosigue: “Se estima que es posible todavía rescatar del llamado principio de ‘división de poderes’ la idea primordial consistente en el reparto del poder entre diferentes 214

Idem.

69

órganos, no tanto para aislarlos respectivamente, sino para permitir un control recíproco de los unos sobre los otros; esto no sólo para impedir la concentración de un poder excesivo en las manos de un solo órgano -concentración que sería peligrosa para la democracia- sino para garantizar la regularidad del funcionamiento de diferentes órganos. Consecuentemente, la ‘división de poderes’ no es sino la forma clásica de expresar la necesidad de distribuir y controlar respectivamente el ejercicio del poder político a efecto de impedir el abuso del poder en beneficio de la libertad y el desarrollo democrático, en pleno acatamiento del Estado social de Derecho.”215

2.1.7. Valor actual de la división de poderes La teoría, doctrina o principio de la división de poderes, formulada por el filósofo y escritor francés Charles de Secondat, barón de Montesquieu en su obra “De l’esprit des lois” (Del Espíritu de las Leyes, 1748), con el objeto de establecer mecanismos constitucionales que evitaran el abuso del poder y aseguraran la libertad de los ciudadanos, no siempre ha sido comprendido y aplicado cabalmente con posteridad.

Así, por ejemplo, en 1762 el escritor suizo en lengua francesa Jean-Jacques Rousseau, en “Du contrat social” (Del Contrato Social) refutó la división de poderes, de acuerdo a una indivisibilidad de la soberanía: “[...] lo que se denomina ‘poderes’, no son sino emanaciones de la autoridad soberana, a la cual están supeditados.”

Desde su formulación, la división de poderes ha sido objeto de severos análisis, calificaciones, censuras, críticas, juicios y opiniones, la mayor parte de las cuales

215

Idem.

70

toman como punto de partida la interpretación denomina ‘tradicional’ o ‘jurídica’216, la cual se inclina y sostiene de manera errónea que el pensador francés pugnaba por una separación rígida de “poderes” con funciones propias e independientes entre sí.

El valor y vigencia actual de la división de poderes han sido cuestionadas de manera reiterada como resultado del análisis y de la simple evolución sociopolítica y constitucional.

2.1.8. Influencia de la división de poderes En los siguientes incisos se expone la influencia de la división de poderes en los partidos políticos, en los sistemas parlamentarios y en los ordenamientos constitucionales occidentales contemporáneos. a) En los partidos políticos Indudablemente la división de poderes ha Influenciado a los modernos partidos políticos

217

, quienes al intervenir en todos los aspectos de la integración de los

poderes constituidos con frecuencia han hecho ilusoria la pretendida división de poderes, sobre todo cuando obtienen mayorías que les permiten cubrir con sus miembros, simultáneamente, los puestos del Ejecutivo y los del Legislativo, lo cual repercute fatalmente en la composición de las magistraturas judiciales, aun cuando éstas no se cubran por elecciones directas.

El jefe del partido, al menos virtualmente, es entonces el titular máximo del Ejecutivo, que impone por la vía de la disciplina partidista su criterio político sobre aquellos de sus correligionarios que ocupan puestos dentro de los demás órganos del Estado.218 216

Llamada así por A. ESMEIN, en su “Elements de Droit Constitutionnel Francais et Comparé”. Partido Político: Organización política estable que refleja una ideología y cuyo objetivo es alcanzar el poder político de una nación o Estado. 218 OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit. 217

71

b) En los sistemas parlamentarios Se ha sostenido que, especialmente en los sistemas parlamentarios219, el Parlamento y el gobierno no son fácilmente distinguibles en cuanto al ámbito real y efectivo de sus atribuciones ni en cuanto a las fuerzas políticas que representan, ya que ambos están bajo el control del partido político o de la coalición de partidos a que pertenecen, en cuyas instancias superiores se asienta, quizá, la decisión última sobre la orientación política del Estado.

Se afirma que ambos tienen en común ser órganos políticos frente a los que se contrapone el órgano Judicial, principalmente en tanto su función de garantizar la constitucionalidad y la legalidad de los actos de los órganos del poder público. De allí, se ha concebido un modelo meramente dualista consistente en una división capital entre los órganos de decisión política y el órgano fiscalizador de la juridicidad de tales decisiones.

c) En el constitucionalismo moderno La doctrina de la División de Poderes representa uno de los dogmas políticos más importantes del constitucionalismo moderno, sin embargo, la llamada división de poderes no constituye solo un principio doctrinario inmóvil y perenne sino una institución jurídico-política dinámica que se ha desarrollado en la historia y que ha variado según la época y el lugar.

d) En los ordenamientos constitucionales occidentales contemporáneos Con todo, pese a las críticas de que ha sido objeto y las transformaciones que ha sufrido la organización estatal, la división de poderes sigue siendo considerada como

219

Parlamentarismo: Doctrina y sistema políticos basados en un relativo equilibrio de los poderes del Estado (legislativo, ejecutivo y judicial) y caracterizados por la responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento, que tiene derecho a disolverlo.

72

un principio esencial de los ordenamientos constitucionales contemporáneos de los países occidentales.220

2.1.9. Separación de poderes La

división

de

poderes

en

su

aplicación

por

los

constituyentes

norteamericanos (1787), se convierte en radical “separación de poderes”. Más adelante, el criterio de la “separación de poderes” se matiza en función de dos atenuantes: a) La necesaria colaboración entre los poderes (lo que exige relación y control recíprocos y se manifiesta en actos complejos como la ratificación de tratados o la elaboración de leyes); y b) La asunción parcial por un poder de funciones que materialmente corresponderían a otro (lo que impide establecer una nítida correlación entre poder y función).

De esta manera, existen: Î

Funciones

normativas

desarrolladas

por

el

Poder

Ejecutivo

por

el

Poder

Ejecutivo

(decretos, órdenes); Î

Funciones

jurisdiccionales

ejercidas

(tribunales administrativos) y por el Poder Legislativo (enjuiciamiento de ministros; en el caso de México el juicio político en contra de los servidores públicos previsto en el Título Cuarto “De las Responsabilidades de los Servidores Públicos” de la Constitución General de la República. Artículos 108 al 114); y 220

OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit.

73

Î

Funciones

ejecutivas

desplegadas

por

el

Poder

Legislativo

(autorización para declarar el estado de sitio; en México el Congreso tiene facultad para dictar leyes sobre salubridad general de la República en caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, el Departamento de Salubridad tendrá obligación

de

dictar

inmediatamente

las

medidas

preventivas

indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el Presidente de la República. (Título Tercero. Capítulo II. Del Poder Legislativo. Sección III. De las Facultades del Congreso. Artículo 73, fracción XVI, secciones 1a, 2a, 3a y 4a.)) y por el Poder Judicial (actos de jurisdicción voluntaria).221

2.1.10. Colaboración de poderes En términos generales, la colaboración es la acción y efecto de colaborar, trabajar con otra u otras personas, ayudarlas en alguna tarea, ocupación, etcétera.222 Sobre el particular, el connotado constitucionalista Jorge Carpizo estima que: “El principio de la colaboración de los órganos del poder consiste en que éstos participen en forma conjunta o sucesiva para llevar a cabo una o varias funciones de carácter gubernativo.”

2.1.10.1. La colaboración de poderes en el constitucionalismo mexicano El constitucionalismo mexicano ha seguido el principio de la colaboración de poderes con una excepción: el “Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana” del 22 de octubre de 1814 también conocido con el nombre de 221 222

CAVERO GOMEZ. Op. Cit. Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 8, voces: Colaboración y colaborar.

74

“Constitución de Apatzingán”, que se encuentra dentro del pensamiento de Montesquieu; en el que se aglutinaron las ideas de soberanía y separación de poderes. TITULO l PRINCIPIOS O ELEMENTOS CONSTITUCIONALES [...] CAPITULO II De la soberanía [...] ARTICULO 11. Tres son las atribuciones de la soberanía: la facultad de dictar leyes, la facultad de hacerlas ejecutar y la facultad de aplicarlas á los casos particulares.

ARTICULO 12. Estos tres poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, no deben ejercerse ni por una sola persona, ni por una sola corporación. [...] TITULO Il FORMA DE GOBIERNO [...] CAPITULO II De las supremas autoridades ARTICULO 44. Permanecerá el cuerpo representativo de la soberanía del pueblo con el nombre de Supremo Congreso Mexicano [Poder Legislativo]. Se crearán, además, dos corporaciones, la una con el título de Supremo Gobierno223 [Poder Ejecutivo], y la otra con el de Supremo Tribunal de Justicia [Poder Judicial].

223

Cabe señalar que el Supremo Gobierno se encontraba formado por tres individuos.

75

CAPITULO III Del supremo Congreso ARTICULO 48. El supremo congreso se compondrá de diputados elegidos uno por cada provincia, é iguales todos en autoridad. ARTICULO 49. Habrá un presidente y un vicepresidente, que se elegirá por suerte cada tres meses, excluyéndose de los sorteos los diputados que hayan obtenido aquellos cargos. [...] TITULO Il FORMA DE GOBIERNO [...] CAPITULO VIII. De las atribuciones del supremo Congreso CAPITULO X Del supremo Gobierno ARTICULO 132. Compondrán el Supremo Gobierno tres individuos, en quienes concurran las calidades expresadas en el artículo 52: serán iguales en autoridad, alternando por cuatrimestres en la presencia,

que

sortearán

en

su

primera

sesión

para

fijar

invariablemente el orden con que hayan de turnar, y lo manifestarán al Congreso. CAPITULO XIV Del Supremo Tribunal de Justicia ARTICULO 181. Se compondrá por ahora el Supremo Tribunal de Justicia de cinco individuos que por deliberación del Congreso podrán

aumentarse,

según

lo

exijan

y

proporcionen

las

circunstancias...224 224

CARPIZO, Jorge. “Colaboración de Poderes”. Op. Cit; y Cfr. “Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana” en CARBONELL, Miguel; CRUZ BARNEY, Oscar y PEREZ PORTILLA, Karla. (Comps). Constituciones Históricas de México. México. Porrúa, Universidad Nacional Autónoma de México e Instituto de Investigaciones Jurídicas, segunda edición, 2004, pp. 229 a 262.

76

La tesis mexicana de que sólo existe un poder y lo que se divide es su ejercicio, la encontramos en:

a) El “Acta Constitutiva de la Federación Mexicana” de 1824 DIVISION DE PODERES ARTICULO 9. El poder supremo de la federación se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial; y jamás podrán reunirse dos o más de éstos en una corporación ó persona, ni depositarse el legislativo en un individuo.

ARTICULO 10. El poder legislativo de la federación residirá en una cámara de diputados y en un senado, que compondrán el congreso general.

PODER EJECUTIVO ARTICULO 15. El supremo poder ejecutivo se depositará por la constitución en el individuo ó individuos que ésta señale: serán residentes y naturales de cualquiera de los Estados ó Territorios de la federación. [...] PODER JUDICIAL ARTICULO 18. Todo hombre que habite en el territorio de la federación, tiene derecho á que se le administre pronta, completa é imparcialmente justicia; y con este objeto la federación deposita el ejercicio del poder judicial en una corte suprema de justicia, y en los tribunales que se establecerán en cada Estado, reservándose demarcar en la constitución las facultades de esa suprema corte.225

225

CARPIZO. Op. Cit.; y Cfr. “Acta Constitutiva de la Federación” (3 de febrero de 1824) en CARBONELL. Op. Cit., pp. 299 a 308.

77

b) En la “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos” de 1824 TITULO II SECCION UNICA De la forma de gobierno de la Nación, de sus partes integrantes y división de su poder supremo [...] ARTICULO 6. Se divide el supremo poder de la federación para su ejercicio en legislativo, ejecutivo, y judicial.

TITULO III DEL PODER LEGISLATIVO SECCION PRIMERA De su naturaleza y modo de ejercerlo ARTICULO 7. Se deposita el poder legislativo de la federación en un congreso general. Éste se divide en dos cámaras, una de diputados y otra de senadores. [...] TITULO IV DEL SUPREMO PODER EJECUTIVO DE LA FEDERACION SECCION PRIMERA De las personas en quien se deposita, y de su elección ARTICULO 74. Se deposita el supremo poder ejecutivo de la federación en un solo individuo, que se denominará presidente de los Estados-Unidos Mexicanos.

ARTICULO 75. Habrá también un vice-presidente, en quien recaerán en caso de imposibilidad física ó moral del presidente, todas las facultades y prerrogativas de éste. [...]

78

TITULO V DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACION SECCION PRIMERA De la naturaleza y distribución de este poder ARTICULO 123. El poder judicial de la federación residirá en una corte suprema de justicia, en los tribunales de circuito y en los juzgados de distrito.226

c) En las “Bases Constitucionales” de 1835 [...] ARTICULO 4°. El ejercicio del Supremo Poder Nacional continuará dividido en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, que no podrán reunirse en ningún caso ni por ningún pretexto. Se establecerá además un arbitrio suficiente para que ninguno de los tres pueda traspasar los limites de sus atribuciones.

ARTICULO 5°. El ejercicio del Poder Legislativo residirá en un Congreso de Representantes de la Nación, dividido en dos Cámaras, una de Diputados y la otra de Senadores, los que serán elegidos popular y periódicamente. La ley constitucional establecerá los requisitos que deben tener los electores y elegidos, el tiempo, modo y forma de las elecciones, la duración de los electos, y todo lo relativo á la organización esencial de estas dos partes del mencionado Poder, y á la órbita de sus atribuciones.

ARTICULO 6°. El ejercicio del Poder Ejecutivo residirá en un Presidente de elección popular indirecta y periódica, mexicano por nacimiento, cuyas demás circunstancias, lo mismo que las de su

226

Idem; y Cfr. “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (4 de octubre de 1824) en CARBONELL. Op. Cit., pp. 309 a 342.

79

elección, su duración, facultades y modo de ejercerlas, establecerá la ley constitucional.

ARTICULO 7°. El ejercicio del Poder Judicial residirá en una Corte Suprema de Justicia, y en los Tribunales y Jueces que establecerá la ley constitucional: las cualidades de ellos, su número, duración, radicación, responsabilidad y modo de elección, las prefijará dicha ley...227

d) En los “Proyectos de Reformas Constitucionales” de 1842 (artículo 5° del proyecto de la mayoría, 27 de la minoría y 33 del tercer proyecto).228

e) En las “Bases Orgánicas de la República Mexicana” de 1843 [...] TITULO l DE LA NACION MEXICANA, SU TERRITORIO, FORMA DE GOBIERNO Y RELIGION [...] ARTICULO

5.

La

suma

de

todo

el

poder

público

reside

esencialmente en la nación y se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial. No se reunirán dos o más poderes en una sola corporación ó persona, ni se depositará el legislativo en un solo individuo. [...] TITULO IV PODER LEGISLATIVO ARTICULO 25. El Poder Legislativo se depositará en un congreso dividido en dos cámaras, una de diputados y otra de senadores, y en 227

Idem; y Cfr. “Bases Constitucionales expedidas por el Congreso Constituyente el 15 de diciembre de 1835”, en CARBONELL. Op. Cit., pp. 343 a 345. 228 CARPIZO. Op. Cit.; y OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit.

80

el Presidente de la República por lo que respecta á la sanción de las leyes. [...] TITULO V PODER EJECUTIVO ARTICULO 83. El Supremo Poder Ejecutivo se deposita en un magistrado, que se denominará Presidente de la República... TITULO VI DEL PODER JUDICIAL ARTICULO 115. El poder judicial se deposita en una Suprema Corte de Justicia, en los tribunales superiores y jueces inferiores de los departamentos, y en los demás que establezcan las leyes. Subsistirán los tribunales especiales de hacienda, comercio y minería mientras no se disponga otra cosa por las leyes.229

f) En la “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos” de 1857 TITULO III De la división de poderes ARTÍCULO 50. El supremo poder de la federación se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial. Nunca podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona ó corporación, ni depositarse el legislativo en un individuo. SECCION l Del poder legislativo ARTÍCULO 51. Se deposita el ejercicio del Supremo poder legislativo en una asamblea, que se denominará Congreso de la Unión. [...]

229

CARPIZO. Op. Cit.; y Cfr. “Bases Orgánicas de la República Mexicana” (12 de junio de 1843), en CARBONELL. Op. Cit., pp. 399 a 438.

81

SECCION II Del poder ejecutivo ARTÍCULO 75. Se deposita el ejercicio del supremo poder ejecutivo de la Unión, en un solo individuo, que se denominará “Presidente de los Estados-Unidos Mexicanos. [...] SECCION III. Del poder judicial ARTICULO 90. Se deposita el ejercicio del poder judicial de la federación en una Corte Suprema de Justicia y en los tribunales de Distrito y de Circuito.230

g) En la “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” de 1917: TITULO TERCERO [...] CAPÍTULO I De la división de Poderes ARTÍCULO 49.- El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.

230

CARPIZO. Op. Cit.; y Cfr. “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos” (5 de febrero de 1857), en CARBONELL. Op. Cit. pp. 451 a 492.

82

CAPÍTULO II Del Poder Legislativo ARTÍCULO 50.- El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores. [...] CAPÍTULO III Del Poder Ejecutivo ARTÍCULO 80.- Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se denominará “Presidente de los Estados Unidos Mexicanos”. [...] CAPÍTULO IV Del Poder Judicial ARTÍCULO 94.- Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia y en Tribunales de Circuito y de Distrito cuyo número y atribuciones fijará la ley...231

El artículo 49 constitucional (Título Tercero. Capítulo l “De la División de Poderes”) al consagrar el principio de la llamada “división de poderes”, es considerado uno de los preceptos más importantes de nuestra Constitución Política.

El precepto en cita guarda relación con los artículos 50 al 107 (Título Tercero, Capítulo II “Del Poder Legislativo”, artículos 50 a 70; Sección II “De la Iniciativa y Formación de las Leyes”, artículos 71 y 72; Sección III “De las Facultades del Congreso”, artículos 73 a 79; Capítulo III “Del Poder Ejecutivo”, artículos 80 a 93; y Capítulo IV “Del Poder Judicial”, artículos 94 a 107), así como 108 al 114 (Título

231

CARPIZO. Op. Cit.; y Cfr. “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” (5 de febrero de 1917), en CARBONELL. Op. Cit. pp. 493 a 556.

83

Cuarto “De las Responsabilidades de los Servidores Públicos”, artículos 108 a 114).232

La colaboración de poderes en nuestra Constitución se basa en dos principios: Ö

Primer principio

Para la realización de un acto con frecuencia se necesita la participación de dos de los órganos del poder, por ejemplo: a) La intervención del ejecutivo en el procedimiento legislativo; b) La celebración de tratados internacionales por parte del Ejecutivo Federal y la ratificación, en su caso, por el Senado; y c) Cuando se declara que ha llegado el caso de nombrar un gobernador provisional, el presidente envía al senado una terna para que esa cámara realice la designación correspondiente. Ö

Segundo principio

En la noción de funciones formales y materiales, verbi gracia: a) Facultad reglamentaria del Presidente de la República, que materialmente es una función legislativa; b) La facultad de la Cámara de Senadores de erigirse en gran jurado para conocer de los delitos oficiales de los altos funcionarios, que materialmente es una función jurisdiccional;

232

OROZCO HENRIQUEZ. Op. Cit.

84

c) La facultad de la Suprema Corte de Justicia para designar a los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, que materialmente es una función administrativa.233

2.2. Poderes del Estado y poderes públicos En apariencia el sentido de las locuciones Poderes del Estado y Poderes Públicos son idénticas, sin embargo -a juicio de Rafael de Pina- presentan algunas diferencias:

a) Poderes del Estado Respecto de los Poderes del Estado, el jurista en cita afirma que son: “[el] conjunto de las atribuciones reconocidas al Estado para el cumplimiento de sus fines. De acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, (artículo 49) el Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.”234

b) Poderes Públicos En cuanto a los “Poderes Públicos”, De Pina los conceptúa como: “[...] conjunto de los órganos en que se encuentra depositada la autoridad de los diferentes poderes del Estado.”235

2.2.1. Poder Legislativo El adjetivo legislativo denota al que tiene poder de legislar o, en su caso, lo autorizado por una ley. El Poder Legislativo, es una de las tres facultades y funciones 233

CARPIZO. Op. Cit. PINA. Op. Cit., p. 388, voz: Poderes del Estado. 235 Ibid., p. 388, voz: Poderes Públicos. 234

85

primordiales del Estado, las otras dos son el ejercicio del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial.236

Con la clásica expresión Poder Legislativo se designa al órgano que - según la teoría del constitucionalismo moderno- desempeña, básicamente, la tarea de elaborar (redactar), reformar o derogar las leyes, esto es, es el órgano del Estado que tiene a su cargo esencialmente la función de legislar.237 En sentido amplio (latu sensu), por Poder Legislativo se refiere a la facultad de elaboración de las leyes.

En sentido estricto (stricto sensu), Poder Legislativo y función legislativa no coinciden con exactitud, pues órganos de otros poderes ejercen funciones normativas (por ejemplo, circulares emitidas por órganos de gobierno o por tribunales) y los órganos del Poder Legislativo también realizan algunas actuaciones materialmente no legislativas (como la aprobación de los presupuestos de ingresos y egresos). Cabe señalar que algunos autores incluyen dentro del concepto de “Poder Legislativo” al “Poder Constituyente”.238

Para comprender el alcance del tecnicismo “Poder Legislativo” es preciso situarlo en el contexto del que emerge, que no es otro que la doctrina de la “división o separación de poderes”. Cada uno de los tres poderes que configuran el Estado de Derecho239 es atribuido, según la doctrina clásica, a titulares diversos: gobierno o rey (Ejecutivo), tribunales (Judicial) y Parlamento (Legislativo) y a cada uno se le encomiendan funciones distintas.

236

Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 17, voz: Legislativo. Ibid. Tomo: 22, voz: poder [poder legislativo]; y PINA. Op. Cit., p. 387, voz: Poder Legislativo; y CAVERO GOMEZ, Manuel. “Poder Legislativo“, en Diccionario Jurídico Espasa. LEX. Op. Cit., pp. 1131 y 1132. 238 CAVERO GOMEZ. Op. Cit. 239 Vid. Nota 29. (Estado de Derecho). 237

86

El Parlamento tiene dos funciones fundamentales: la representativa y la legislativa. a) Función representativa Su función representativa fue ampliamente debatida desde los mismos orígenes de esta institución. Pese a la concepción de Jean-Jacques Rousseau, que sostenía la inviabilidad de la representación, ésta acabó por imponerse. Este hecho supuso que el Parlamento se erigiera en el depositario de la voluntad y de la soberanía nacional, extendiéndose así el principio de legitimidad democrática y configurándose como la institución central del Estado (superior incluso a los Poderes Ejecutivo y Judicial, aunque con la necesaria coordinación y equilibrio entre ellos). Este principio de centralidad del Parlamento tenía su fundamento en el modo de extracción de sus miembros, que son elegidos por el cuerpo electoral.

El Parlamento es el resultado de un acto directo del sujeto de la soberanía, el pueblo. En esa función de representación se halla legitimada su otra función característica, la legisladora.

b) Función legisladora La función legisladora es la propia del Parlamento en todo Estado de Derecho moderno y le corresponde, al menos en el origen de la teoría clásica, como competencia exclusiva. El Parlamento no gobierna ni juzga, sino que posee el monopolio formal y material de tomar decisiones políticas encaminadas a formular las leyes. Tanto el monopolio legislativo como el principio de representatividad, que la teoría clásica otorgaba al poder legislativo, se han resquebrajado a lo largo de los procesos históricos concretos de los distintos estados.

La denominada crisis actual del Parlamento se ha concretado en la paulatina reducción de importancia institucional del Parlamento en favor de los Poderes Ejecutivo y Judicial. Los parlamentos actuales ya no adoptan en exclusiva las

87

decisiones políticas que el ejercicio del poder legislativo implica. A lo largo de las últimas décadas, y de forma constante, el Poder Ejecutivo ha ido ganando terreno al Poder Legislativo a través de los siguientes mecanismos: recurso constante y creciente a leyes de emergencia; inflación reglamentaria en el desarrollo y aplicación de las leyes; toma de la iniciativa legislativa por grupos políticos que apoyan al gobierno; control de la vida parlamentaria y de los reglamentos por ellos defendidos por parte de esos mismos grupos. Por ello, puede decirse que se ha pasado de un control específico de la acción de gobierno, de una vigilancia política, a una vigilancia legislativa.

A medida que se ha ido desarrollando y generalizando el control constitucional de las leyes, el Poder Judicial ha invadido la esfera que era propia del Poder Legislativo. Las leyes que anteriormente emanaban del Poder Legislativo y que gozaban del carácter de inatacables, en la actualidad están sometidas a los tribunales constitucionales. La voluntad del legislador queda así sometida a la voluntad constituyente. El Legislativo también ha perdido, en cierto modo, la representatividad; con sus firmes disciplinas internas y su relación directa con el electorado, los partidos políticos han minimizado la función representativa del Parlamento: los procesos electorales son ya más elección de gobierno que elección de legisladores.

Las formulaciones más completas en torno al Poder Legislativo corresponden a Charles Louis de Secondat, barón de Montesquieu (1689-1755) y John Locke (16321704). La concepción actual del Poder Legislativo se cimenta en las apreciaciones y doctrinas que acerca del Estado de Derecho Liberal realizaron los principales pensadores durante el “Siglo de las Luces” (XVII).

88

2.2.2. Poder Ejecutivo El adjetivo “ejecutivo” denota al poder público que aplica las leyes.240 Con la clásica expresión Poder Ejecutivo, se designa al órgano o entramado de órganos que desempeñan, básicamente, las tareas de ejecución de las leyes y de gobierno del Estado.241

El Poder Ejecutivo, una de las tres facultades y funciones primordiales del Estado (junto con la legislativa y la judicial) consistente en hacer cumplir las leyes y que suele ejercer el gobierno o el propio Jefe del Estado; se distingue del Poder Legislativo (ejercido generalmente por una Asamblea Legislativa, Congreso, Cámaras, Cortes, Dieta o Parlamento) que promulga o revoca leyes, y del Poder Judicial, que interpreta, hace respetar o invalida las mismas.

El Poder Ejecutivo concibe y ejecuta políticas generales de acuerdo con las cuales las leyes tienen que ser aplicadas, representa a la nación en sus relaciones diplomáticas, sostiene a las Fuerzas Armadas y en ocasiones aconseja con respecto a la legislación.242

El término Poder Ejecutivo, en sentido amplio (latu sensu), puede referirse también a la facultad de ejecución de las leyes; en sentido estricto (strictu sensu), no obstante, Poder Ejecutivo y función ejecutiva no coinciden con exactitud, dado que órganos del Poder Ejecutivo pueden ejercer funciones materialmente no ejecutivas (como la función normativa que se desarrolla con la potestad reglamentaria de la administración) y existen funciones ejecutivas desarrolladas por órganos de otros poderes (por ejemplo, la disciplinaria en el ámbito del Poder Judicial).243

240

Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 10. Voz: Ejecutivo. CAVERO GOMEZ. Op. Cit. 242 Legislación: Conjunto de leyes de un país o sobre una materia determinada; acción de legislar (dar, hacer o establecer leyes). 243 CAVERO GOMEZ. Op. Cit. 241

89

En la actualidad, en los Estados democráticos, el Poder Ejecutivo está considerado como administrador y ejecutor de la voluntad popular a la cual representa y de la que debe ser su más firme garante, tal y como se expresa en las actas de las Asambleas Legislativas, Congresos, Cámaras, Cortes, Dietas o Parlamentos) representativos. La misión ejecutiva de un Estado totalitario244, en cambio, es ejercida al margen de limitaciones legales o jurídicas.

2.2.2.1. Administración Pública La palabra “administración” denota la acción y efecto de administrar; el conjunto de funciones que se realizan para administrar, la oficina o territorio de un administrador y el equipo de gobierno de un país, especialmente si es de régimen parlamentario. Lo “administrativo” es lo relativo a la “administración”.245

La Administración Pública es la función del Estado de aplicar y cuidar de los intereses públicos y/o el conjunto de organismos de que se sirve.

Generalmente se la define como la organización ordenada a la gestión de los servicios y a la ejecución de las leyes en una esfera política determinada, con independencia del Poder Legislativo y el Poder Judicial; y como el conjunto de organismos encargados de cumplir ésta función.246

244

Totalitarismo: Régimen totalitario y doctrina en que se apoya. En los regímenes totalitarios sólo existe el partido único gubernamental, y todos los medios de expresión se hallan controlados por el Estado, el cual no permite desarrollar una vida política democrática y pretende organizar dictatorialmente toda la vida privada o pública de la sociedad. De este modo, no se admite ningún tipo de oposición real al jefe máximo del Estado y a los hombres que detentan y ostentan el poder, que se halla de hecho dominado por un grupo o clase social reducido. El totalitarismo se contrapone a la concepción liberal. El término en cuestión ha sido utilizado en sentido amplio, pero a menudo se le ha identificado con los regímenes fascistas, caracterizados por un partido único, el nacionalismo imperialista y el corporativismo. 245 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 1, voces: administración, administrar y administrativo. 246 Idem. Voces: administración, administrar y administrativo; y Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Madrid, Espasa-Calpe, 19a. edición, 1980, voz: Administración Pública.

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La Administración Pública es definida por el tratadista Miguel Acosta Romero en los términos siguientes: “La Administración Pública es la parte de los órganos del Estado que dependen, directa o indirectamente, del Poder Ejecutivo, tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes (Legislativo y Judicial), su acción es continua y permanente, siempre persigue el interés público, adopta una forma de organización jerarquizada y cuenta con: a) Elementos personales; b) Elementos patrimoniales; c) Estructura jurídica; y d) Procedimientos técnicos.”247

Por su parte el especialista Francisco Javier Osornio Corres señala que por Administración Pública: “[...] se entiende, generalmente, aquella parte del Poder Ejecutivo a cuyo cargo está la responsabilidad de desarrollar la función administrativa.”248

a) Aspectos orgánico y formal o material La Administración Pública puede entenderse desde dos puntos de vista: a) Orgánico, que se refiere al órgano o conjunto de órganos estatales que desarrollan la función administrativa; y b) Formal o material, según el cual debe entenderse como la actividad que desempeñan este órgano o conjunto de órganos.

247

ACOSTA ROMERO. Op. Cit., p. 101 y ss. OSORNIO CORRES, Francisco Javier. “Administración Pública”, Diccionario Jurídico Mexicano. Op. Cit. Tomo: A-CH, 2000, p. 107. 248

91

Con frecuencia, suele identificarse a la función administrativa, como la actividad de prestación de servicios públicos tendentes a satisfacer las necesidades de la colectividad.249

b) Aspecto formal y material Acerca de la noción de Administración Pública existen distintas corrientes, entre las que destacan fundamentalmente dos enfoques: uno formal y el otro material.

I) Enfoque formal El tratadista hispano Gabino Fraga, refiere que el enfoque formal es considerado como: “[el] organismo público que ha recibido del poder político la competencia y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales.”

II) Enfoque material Asimismo, Gabino Fraga considera a la Administración Pública, en su carácter material como: “[la] actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestión y de existencia propia tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecución de su misión.”250

2.2.2.2. Sentido funcional Respecto del enfoque material de la Administración Pública, el francés Georges Vedel considera -en sentido semejante a Gabino Fraga, a la administración como: 249 250

Idem. FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo. México, Porrúa, 43a edición, 2003, p. 21 y ss.

92

“[...] la designación de cierta actividad y como el conjunto de personas cumpliendo tareas de administración, en su acepción orgánica. Es decir, al hablar de Administración Pública nos referimos tanto a la actividad administrativa que desarrolla el Estado, como al conjunto de órganos que desarrollan dicha actividad. [...] La administración no es la única función del Ejecutivo; pero la administración es exclusivamente responsabilidad del Ejecutivo.”251

2.2.2.3. La Administración Pública en México En nuestro país, el Poder Ejecutivo es unipersonal y se deposita su ejercicio en el Presidente de la República quien es, al mismo tiempo, Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Jefe de la Administración Pública. Así pues, además de la función administrativa, el Ejecutivo mexicano desarrolla funciones de gobierno y de Estado. En virtud del sistema federal que caracteriza al Estado mexicano, existen tres niveles de gobierno: el municipal, el estatal y el federal. En cada uno de estos niveles podemos encontrar, el correspondiente nivel administrativo. La Administración Pública, como parte del aparato estatal se rige por el principio del Estado de Derecho252 y en virtud de su actividad se encuentra subordinada al mandato de la norma jurídica. De acuerdo al artículo 90 constitucional253, la Administración Pública Federal es centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica254 expedida por el Congreso de 251

VEDEL, Georges. Derecho Administrativo. Madrid. Aguilar, 1980. Tomo I, p. 125 y ss. Vid. Nota 29 (Estado de Derecho). 253 “Artículo 90. La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos.” 254 Dicho ordenamiento es la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), publicada en el Diario Oficial de la Federación del 29 de diciembre de 1976. 252

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la Unión, ordenamiento que distribuye los negocios del orden administrativo que están a cargo de las Secretarías de Estado y Departamentos administrativos, además de definir las bases generales de creación de las entidades paraestatales.

De esta manera, conforme a las disposiciones legales aplicables, el Ejecutivo Federal para cumplir con sus funciones administrativas se auxilia de las dependencias de la administración centralizada y las entidades de la paraestatal.

Entre las centralizadas encontramos a la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado (entre ellas: Gobernación, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Marina, Hacienda y Crédito Público, Función Pública, Comunicaciones y Transportes, Educación Pública, Salud, Trabajo y Previsión Social y Turismo), los Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la República.

Integran la administración pública paraestatal: los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las

instituciones

nacionales

de

crédito

(instituciones de banca múltiple o de banca de desarrollo), las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones de seguros y fianzas y los fideicomisos. Tales entidades se encuentran agrupadas por sectores administrativos, a cuya cabeza se encuentran las dependencias centrales, encargadas de coordinar las relaciones entre el Ejecutivo Federal y aquéllas.255

2.2.3. Poder Judicial Con el adjetivo “judicial” se hace referencia o se alude al juez o a la administración de justicia. El Poder Judicial es una de las tres facultades y funciones primordiales del Estado, en unión o concurrencia de los Poderes Ejecutivo y

255

OSORNIO CORRES. Op. Cit.

94

Legislativo. Se emplea la clásica expresión “Poder Judicial” para designar al órgano o conjunto de órganos que desempeñan la tarea de administrar justicia.

En sentido amplio, (latu sensu) puede también hacer referencia a la facultad de administrar justicia; sin embargo en sentido estricto (strictu sensu) “Poder Judicial” y “función judicial” no son coincidentes, pues hay funciones materialmente no judiciales ejercidas por órganos del Poder Judicial (como los actos de jurisdicción voluntaria) y funciones jurisdiccionales que competen a órganos no judiciales, baste citar el caso de los tribunales administrativos.256

En la tradicional doctrina de la división o separación de poderes, la expresión Poder Judicial designa el complejo institucional (integrado por jueces y magistrados) que en un Estado tiene la potestad de administrar justicia. El desarrollo del moderno Derecho Constitucional257, que intenta dar respuesta a los conflictos, problemas y necesidades que los distintos pueblos y naciones han presentado en su devenir histórico, ha mostrado claramente que tal parecer no era acertado, toda vez que el Poder Judicial cada vez se configura como un verdadero poder. La necesidad de interpretar la ley no ha reducido a los jueces a la aplicación de silogismos258 jurídicos, sino que los ha convertido en creadores del Derecho.

En los Estados democráticos más desarrollados, el Poder Judicial, a través de sus resoluciones de constitucionalidad y de su acción jurisdiccional ordinaria, ha generado un complejo entramado que condiciona y orienta las acciones de gobierno

256 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 14, voz: Judicial; y CAVERO GOMEZ, Manuel. “Poder Judicial, Diccionario Jurídico Espasa. Lex. Op. Cit., p. 1131. 257 En términos generales, el Derecho Constitucional es el derivado de la Constitución (Ley fundamental de la organización del Estado); por extensión, Derecho de las instituciones políticas en general, estén o no contenidos en la propio ordenamiento legal fundamental. 258 Argumentación deductiva.

95

y legislativa, de modo que cada vez se habla más de la necesidad de coordinación de los distintos poderes del Estado que de su separación.

Lo que caracteriza al Poder Judicial es la potestad jurisdiccional, entendida ésta como la capacidad de resolver litigios y todo tipo de procesos (juzgar y hacer ejecutar lo juzgado).

En el plano práctico, lo anterior se traduce en las siguientes funciones: Î

Ejecutar y aplicar imparcialmente las normas que expresan la

voluntad popular; Î

Someter a todos los poderes públicos al cumplimiento de la ley;

Î

Controlar la legalidad de la actuación administrativa; y

Î

Ofrecer a todas las personas la tutela efectiva en el ejercicio de sus

derechos e interés legítimos.

En los Estados democráticos más avanzados, para el desempeño de las funciones que actualmente tiene asignadas el Poder Judicial, ha sido necesaria la configuración de cuatro principios básicos: Î

Sumisión del juez a la Constitución y a la ley;

Î

Independencia judicial;

Î

Responsabilidad judicial; y

Î

Exclusividad y unidad de la jurisdicción.

96

Los principios básicos enunciados, se describen en las líneas siguientes: a) Sumisión del juez a la Constitución y a la ley Este principio es consecuencia directa de la teoría de la “división” o “separación poderes” propia del Estado de Derecho259. El juez está sometido a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, con absoluto respeto al principio de jerarquía normativa.

b) Independencia judicial Debe ser entendida como independencia ante los otros poderes del Estado y como independencia frente a los demás órganos jurisdiccionales y frente a sus propios órganos de gobierno.

Clásicamente se distinguen dos aspectos de la independencia judicial: 1. Orgánica, que hace referencia a la inamovilidad de los jueces frente al Poder Ejecutivo (salvo en los casos previstos por ley) y al autogobierno de la institución; y 2. Funcional, se refiere a la independencia del acto de juzgar.

c) Responsabilidad judicial Este principio se ha desarrollado de forma reciente en algunos de sus aspectos y su presencia en los ordenamientos jurídicos sólo aparece en los Estados más avanzados. Es inherente a la responsabilidad penal, civil y disciplinaria; esto es, trata de fijar en qué condiciones los jueces son responsables penal, civil o disciplinariamente en algunas de las funciones que les son propias.

259

Vid. Nota 29 (Estado de Derecho).

97

d) Exclusividad y unidad de la jurisdicción Estos principios, que tienen su origen en la “teoría de la separación de poderes”, no son independientes entre sí, sino que mantienen una íntima conexión. Por exclusividad se entiende que ningún otro poder del Estado, ni ninguna otra institución, puede ejercer funciones jurisdiccionales y, por ello, la potestad jurisdiccional reside en un único cuerpo de jueces y magistrados.

98

CAPITULO TERCERO PRECEDENTES DE LAS FACULTADES Y ATRIBUCIONES DE LOS PODERES PUBLICOS EN MATERIA INTERNACIONAL Y POLITICA EXTERIOR EN MEXICO

Por “facultad” entendemos la aptitud, potencia física o moral; el poder, derecho para hacer algo; y la licencia o permiso. Se usa especialmente en plural: facultades.260 Sinónimos del vocablo “facultad” son autoridad, autorización, capacidad, concesión, derecho, licencia, permiso, poder y prerrogativa.261

Por “atribución”, la acción de atribuir; y cada una de las facultades que a una persona da el cargo que ejerce. Atribuir consiste en aplicar hechos o cualidades a una persona o cosa; asignar una cosa a uno como de su competencia.262 Sinónimos de “atribuir” son asignar, conceder y otorgar, entre otros.263 Con el adjetivo “internacional”264 se denota lo referido o inherente a dos o más naciones. Jack C. Plano y Roy Olton, en su “Diccionario de Relaciones Internacionales”265, definen a la “Política Exterior” como: “Una estrategia o programa planeado de actividad, desarrollado por los creadores de decisiones de un Estado frente a otros Estados o entidades

260

Gran Enciclopedia Salvat. Madrid, Salvat, 28 Volúmenes, 2000, tomo: 12, voz: facultad. Ibid. Tomo: 3, voces: atribución y atribuir. 262 GUARDIA, Remo. Diccionario Porrúa de Sinónimos y Antónimos de la Lengua Española. México, Porrúa, 17a. edición, 2005, voz: facultad. 263 Ibid, voz: atribuir. 264 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo: 16, voz: Internacional. 265 PLANO, Jack C. y OLTON, Roy. Diccionario de Relaciones Internacionales. México, Limusa-Wiley, 1990, pp. 199 y 200, voz: Política Exterior. 261

99

internacionales266, y encaminado a alcanzar metas específicas, definidas en términos de los intereses nacionales. Una política exterior especifica emprendida por un Estado puede ser consecuencia de una iniciativa del mismo, o bien una reacción a las iniciativas emprendidas por otros Estados.

La política exterior comprende un proceso dinámico de aplicación de interpretaciones relativamente fijas de los intereses nacionales, a los factores de situación del medio internacional que sufren grandes fluctuaciones para desarrollar un programa de actividades, seguido de los intentos requeridos para lograr la aplicación diplomática de las pautas de la política. [...] Aunque no puede separarse por completo de la política nacional, la política exterior ha asumido u papel importante en los procesos de decisión que llevan a cabo casi todos los Estados. [...] Casi todas esas actividades se llevan a cabo en el Ministerio de Negocios Extranjeros de un Estado, por un Secretario de Asuntos Extranjeros o Secretario de Estado267, a través de una burocracia dividida en unidades regionales, o de países, para fomentar la pericia268.[...]

266

Los sujetos del Derecho Internacional Público pueden clasificarse en dos tipos: sujetos directos (Estados y Organizaciones Internacionales, como la Organización de Naciones Unidas, capaces de crear normas jurídicas) e indirectos (individuos, los movimientos de liberación nacional y en algunos casos empresas trasnacionales). 267 En México, entre las facultades y obligaciones del “Presidente de la República” se encuentra la de dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, sometiéndolos a la aprobación del Senado. (Artículo 89 fracción X de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Título Tercero. Capítulo III. Del Poder Ejecutivo). De esta manera, conforme a las disposiciones legales aplicables, el Ejecutivo Federal para cumplir con sus funciones administrativas en esta materia cuenta con una de las dependencias de la administración centralizada: la Secretaría de Relaciones Exteriores, cuyas atribuciones las establece el artículo 28 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), publicada en el Diario Oficial de la Federación del 29 de diciembre de 1976. 268 Aptitud, capacidad, conocimiento, destreza, experiencia, habilidad y/o práctica.

100

3.1. Facultades y obligaciones de los poderes públicos en materia internacional y política exterior en la historia constitucional mexicana En el presente apartado, se analizan las facultades y obligaciones de los poderes públicos (Legislativo y Ejecutivo) en materia internacional y política exterior de acuerdo con diez ordenamientos fundamentales en la Historia Constitucional de nuestro país, a saber: Constitución Política de la Monarquía Española (1812), Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana (1814), Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano (1822), Acta Constitutiva de la Federación (1824), Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1824), Leyes Constitucionales (1836), Bases Orgánicas de la República Mexicana (1843), Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1857), Estatuto Provisional del Imperio Mexicano (1865) y Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917), respectivamente.

3.1.1. Constitución Política de la Monarquía Española (1812) La “Constitución Política de la Monarquía Española” no otorgó a las Cortes facultades en materia de política exterior: Título lV Del Rey

Capítulo l De la inviolabilidad del Rey y de su autoridad

Artículo 171. Además de la prerrogativa que compete al rey de sancionar las leyes y promulgarlas, [al monarca] le corresponden como principales las facultades siguientes: [...]

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Décima. Dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales con las demás potencias, y nombrar los embajadores, ministros y cónsules...

Artículo 172. Las restricciones de la autoridad del rey son las siguientes: [...] Quinta. No puede el rey hacer alianza ofensiva, ni tratado especial de comercio con ninguna potencia estranjera sin el consentimiento de las córtes.

Sesta. No puede tampoco obligarse por ningún tratado, á dar subsidios á ninguna potencia estrangera sin el consentimiento de las córtes...269

3.1.2. Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana (1814) El “Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana”, sancionado en Apatzingán a 22 de octubre de 1814, dispuso: TITULO II FORMA DE GOBIERNO [...] CAPITULO II De las supremas autoridades ARTICULO 44. Permanecerá el cuerpo representativo de la soberanía del pueblo con el nombre de Supremo Congreso Mexicano.270 Se crearán, además, dos corporaciones, la una con el

269

Cfr. “Constitución Política de la Monarquía Española”, en CARBONELL, Miguel; CRUZ BARNEY, Oscar y PEREZ PORTILLA, Karla. Constituciones Históricas de México. México, Porrúa, Universidad Nacional Autónoma de México e Instituto de Investigaciones Jurídicas, segunda edición, 2002, pp. 199 y 200. 270 Cabe señalar que el “Supremo Gobierno” se encontraba formado por tres individuos.

102

título de Supremo Gobierno, y la otra con el de Supremo Tribunal de Justicia. [...] CAPITULO XII De la autoridad del Supremo Gobierno

Al Supremo Gobierno toca privativamente:

ARTICULO 159. Publicar la guerra y ajustar la paz. Celebrar tratados de alianza y comercio con las naciones extranjeras...271

3.1.3. Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano (1822) El “Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano“ de 18 de diciembre de 1822, dispuso: Proyecto de Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano [...] Sección Cuarta Del Poder Ejecutivo [...] Capítulo Primero Del Emperador Artículo 29. El poder ejecutivo reside exclusivamente en el Emperador, como jefe supremo del estado. Su persona es sagrada e inviolable...

Artículo 30. Toca al Emperador: 271

Cfr. “Decreto Constitucional, para la Libertad de la América Mexicana, sancionado en Apatzingan a 22 de octubre de 1814”, en CARBONELL. Op. Cit., pp. 235 y 249.

103

[...] Cuarto: conservar el orden interior y la seguridad exterior, por todos los medios que en las circunstancias de la guerra, antes sorda, y en la actualidad ostensible con que temerariamente se nos ataca, estén a su discreción, y pueden hacer sentir á los enemigos el poder de la nación, y la firmeza con que sostendrá los derechos pronunciados, su gobierno establecido, y el rango á que se ha elevado:... [...] Sexto: declarar la guerra y hacer tratados de paz y alianza: [...] Séptimo: dirigir las relaciones diplomáticas y de comercio con las demás naciones [...]

Artículo 31. No puede el Emperador: [...] Cuarto: no puede hacer alianza ofensiva ni tratado de comercio y de subsidios a favor de potencias extranjeras sin el consentimiento del cuerpo legislativo...272

3.1.4. Acta Constitutiva de la Federación Mexicana (1824) El “Acta Constitutiva de la Federación Mexicana” es un documento solemne, expedido por el llamado “Segundo Congreso Constituyente Mexicano” el 31 de enero de 1824 y promulgada el 3 de febrero siguiente, con el carácter expreso y formal de pacto político de unión, bajo la forma de una república popular federativa de las diversas entidades representadas por dicho Constituyente creándose la gran nación mexicana. El documento en cuestión fue firmado por todos los miembros de dicho Congreso como representantes de sus respectivas entidades, siendo acatado y

272

Cfr. “Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano de 18 de diciembre de 1822”, en CARBONELL. Op. Cit., pp. 282 y 283.

104

obedecido desde luego por los gobiernos y autoridades de estas últimas. El documento está redactado con la apariencia de una constitución política abreviada.

Históricamente,

el

“Acta

Constitutiva”

es

efecto

y

consecuencia

de

los

acontecimientos políticos que tienen lugar desde el momento mismo de la declaración de independencia en 1821 hasta la fecha en que se firma. Ahí se resumen los esfuerzos por constituir al país de la Soberana Junta Provisional Gubernativa, creada por Agustín de Iturbide273 en el mismo año de 1821, y del Congreso Constituyente Mexicano de febrero de 1822, que fracasaría en su intento por darle forma definitiva al país ante los propósitos de Iturbide por proclamarse emperador.

El valor jurídico del “Acta Constitutiva”, radica en que fue promulgada con la intención explícita de pacto de unión; fue suscrita por todos los presentes contra la costumbre y lo que indicaba el reglamento interior que se seguía para la aprobación de las leyes; y preveía que la Constitución debía acomodarse a ella, estableciéndose en la propia Constitución de 1824 un sistema de reformas para el “Acta” diferente del sistema de reforma de la constitución, aceptando tácitamente que se trataba de dos documentos distintos, con vida independiente y sobre todo con vida no derogada por la promulgación de la constitución mencionada.274

El “Acta Constitutiva de la Federación” dispuso: PODER LEGISLATIVO ARTICULO 13. Pertenece escluivamente al congreso general [Poder Legislativo de la Federación que reside de una Cámara de Diputados y en un Senado] dar leyes y decretos: 273

AGUSTIN DE ITURBIDE (1783-1824), militar y político mexicano, emperador de México con el nombre de Agustín I (1822-1823). 274 Cfr. BARRAGAN BARRAGAN, José. “Acta Constitutiva de la Federación Mexicana de 31 de enero de 1824”, Diccionario Jurídico Mexicano. México. Porrúa. Tomo: A-CH, 14a. edición, 2000, pp. 58 y 59.

105

l. Para sostener la independencia nacional, y proveer á la conservación y seguridad de la nación en sus relaciones esteriores (sic). [...] X. Para arreglar el comercio con las naciones estrangeras (sic), y entre los diferentes Estados de la federación y tribus de los indios. [...] XIII. Para declarar la guerra en vista de los datos que le presente el poder ejecutivo. [...] XVII. Para aprobar los tratados de paz, de alianza, de amistad, de federación, de neutralidad armada, y cualquier otro que celebre el poder ejecutivo. [...] XIX. Para conceder ó negar la entrada de tropas estrangeras (sic) en el territorio de la federación...

PODER EJECUTIVO [...] ARTICULO 16. Sus atribuciones [del Poder Ejecutivo], á mas de otras que se fijarán en la constitución son las siguientes: l. Poner en ejecución las leyes dirigidas á consolidar la integridad de la federación, y á sostener su independencia en lo esterior (sic) y su unión y libertad en lo interior. [...] V. Declarar la guerra, prévio (sic) decreto de aprobación del congreso general, y no estando éste reunido, del modo que designe la constitución. VI. Disponer de la fuerza permanente de mar y tierra, y de la milicia activa, para la defensa esterior (sic) y seguridad interior de la federación.

106

[...] Xl. Dirigir las negociaciones diplomáticas, celebrar tratados de paz, amistad, alianza, federación, tregua, neutralidad armada, comercio y otros: mas para prestar ó negar su ratificación á cualquiera de ellos, deberá preceder la aprobación del congreso general...275

3.1.5. Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1824) La “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos” de 1824, estableció: TITULO II SECCION UNICA De la forma de gobierno de la Nación, de sus partes integrantes y división de su poder supremo [...] ARTICULO 6. Se divide el supremo poder de la federación para su ejercicio en legislativo, ejecutivo, y judicial.

TITULO III DEL PODER LEGISLATIVO SECCION PRIMERA De su naturaleza y modo de ejercerlo ARTICULO 7. Se deposita el poder legislativo de la federación en un congreso general. Éste se divide en dos cámaras, una de diputados y otra de senadores. [...] SECCION QUINTA De las facultades del Congreso general [...]

275

Cfr. “Acta Constitutiva de la Federación”, en CARBONELL. Op. Cit., pp. 301 y 302.

107

ARTICULO 49. Las leyes y decretos que emanen del congreso general, tendrán por objeto: l. Sostener la independencia nacional, y proveer á la conservación y seguridad de la nación en sus relaciones esteriores. [...] ARTICULO 50. Las facultades esclusivas (sic) del congreso general, son las siguientes: [...] XIII. Aprobar los tratados de paz, de alianza, de amistad, de federación, de neutralidad armada, y cualesquiera otros que celebre el presidente de los Estados-Unidos con potencias estrangeras (sic). [...] XVI. Decretar la guerra en vista de los datos que le presente el presidente de los Estados-Unidos. [...] TITULO IV DEL SUPREMO PODER EJECUTIVO DE LA FEDERACION SECCION PRIMERA De las personas en quien se deposita, y de su elección. ARTICULO 74. Se deposita el supremo poder ejecutivo de la federación en un solo individuo, que se denominará presidente de los Estados-Unidos Mexicanos.

ARTICULO 75. Habrá también un vice-presidente, en quien recaerán en caso de imposibilidad física ó moral del presidente, todas las facultades y prerrogativas de éste. [...] SECCION CUARTA De las atribuciones del presidente y restricciones de sus facultades [...] Artículo 110. Las atribuciones del presidente son las que siguen:

108

[...] III. Poner en ejecución las leyes y decretos dirigidos á conservar la integridad de la federación, y á sostener su independencia en lo esterior (sic), y su unión y libertad en lo interior. [...] XII. Declarar la guerra en nombre de los Estados-Unidos Mexicanos, previo decreto del congreso general, y conceder patentes de corso con arreglo á lo que dispongan las leyes. [...] XIV. Dirigir las negociaciones diplomáticas, y celebrar tratados de paz, amistad, alianza, tregua, federación, neutralidad armada, comercio y cualesquiera otros; más para prestar ó negar su ratificación á cualquiera de ellos, deberá preceder la aprobación del congreso general. XV. Recibir ministros, y otros enviados de las potencias estrangeras [sic] [...]276

3.1.6. Leyes Constitucionales (1836) Las “Leyes Constitucionales” del 30 de diciembre de 1836 reciben también el nombre de “Constitución de 1836”, estuvieron integradas por “Siete Leyes Constitucionales”, que estuvieron en vigor prácticamente hasta la expedición de las “Bases Orgánicas” de 1843.277 Las “Leyes Constitucionales”, dispusieron: SEGUNDA LEY Organización de un Supremo Poder Conservador Artículo 1. Habrá un Supremo Poder Conservador que se depositará en cinco individuos, de los que se renovará uno cada dos años... 276

Cfr. “Constitución Federal de los Estados Unidos”, en CARBONELL. Op. Cit. pp. 310, 316, 318 y 323. Cfr. BARRAGAN BARRAGAN, José. “Leyes Constitucionales de 1836”, Diccionario Jurídico Mexicano. Op. Cit. pp. 1981 a 1983.

277

109

[...] TERCERA LEY Del Poder Legislativo, de sus Miembros y de cuanto dice relación a la formación de las leyes

Artículo 1. El ejercicio del Poder Legislativo, se deposita en el Congreso general de la Nación, el cual se compondrá de dos Cámaras. De la formación de las leyes [...] Artículo 44. Corresponde al Congreso general exclusivamente: [...] 8°. Aprobar toda clase de tratados que celebre el Ejecutivo con Potencias extranjeras... 9°. Decretar la guerra, aprobar los convenios de paz, y dar reglas para conceder las patentes de corso. [...] 12°. Conceder ó negar la entrada de tropas extranjeras (sic) en el territorio de la República, y la salida fuera del pais (sic) de tropas nacionales. [...] Facultades de la Cámaras y prerrogativas de sus miembros [...] Artículo 53. Toca exclusivamente á la Cámara de Senadores: [...] 3°. Aprobar los nombramientos que haga el Poder Ejecutivo para Enviados Diplomáticos, Cónsules... [...] CUARTA LEY Organización del Supremo Poder Ejecutivo [...]

110

Artículo 17. Son atribuciones del Presidente de la República: [...] 12°. Remover á los Empleados diplomáticos siempre que lo juzgue conveniente. 13°. Nombrar á los Empleados diplomáticos, Cónsules... con sujeción... á la aprobación del Senado..., según prescriben los [el] artículo [s] 53... de la tercera ley constitucional. [...] 17°. Disponer de la fuerza armada de mar y tierra para la seguridad interior y defensa exterior. 18°. Declarar la guerra en nombre de la Nación, previo el consentimiento del Congreso, y conceder patentes de corso con arreglo á lo que dispongan las leyes. [...] 20°. Dirigir las negociaciones diplomáticas y celebrar tratados de paz, amistad, alianza, tregua, neutralidad armada, sujetándolos á la aprobación del Congreso antes de su ratificación. 21°. Recibir Ministros y demás enviados extranjeros...278

3.1.7. Bases Orgánicas de la República Mexicana (1843) Las “Bases Orgánicas de la República Mexicana” del 12 de junio de 1843, ordenaron: TITULO IV PODER LEGISLATIVO ARTICULO 25. El Poder Legislativo se depositará en un congreso dividido en dos cámaras, una de diputados y otra de senadores, y en el Presidente de la República por lo que respecta á la sanción de las leyes. 278

Cfr. “Leyes Constitucionales”, en CARBONELL. Op. Cit. pp. 351, 356 y 368.

111

[...] DE LAS ATRIBUCIONES Y RESTRICCIONES DE CONGRESO ARTICULO 66. Son facultades del Congreso: [...] IX. Aprobar toda clase de tratados que celebre el Ejecutivo con las potencias estrangeras (sic). [...] XI. Decretar la guerra por iniciativa del Presidente; aprobar los convenios y tratados de paz, y dar reglas para conceder patentes de corso. [...] XIV. Conceder ó negar la entrada de tropas estrangeras (sic) en el territorio de la república, y la salida de tropas nacionales fuera del pais (sic). [...] FACULTADES ECONOMICAS DE AMBAS CAMARAS Y PECULIARES DE CADA UNA [...] ARTICULO 70. Toca á la cámara de senadores aprobar los nombramientos de plenipotenciarios, ministros y demás agentes diplomáticos y cónsules... [...] TITULO V PODER EJECUTIVO ARTICULO 83. El Supremo Poder Ejecutivo se deposita en un magistrado, que se denominará Presidente de la República... [...] ARTICULO 87. Corresponde al Presidente de la República: [...] III. Nombrar con aprobación del Senado... agentes diplomáticos y cónsules de la República, y removerlos libremente.

112

[...] XVI. Dirigir las negociaciones diplomáticas, y celebrar tratados de paz, amistad, alianza, tregua, neutralidad armada, y demás convenios con las naciones extranjeras (sic), sujetándolos á la aprobación del congreso ántes (sic) de su ratificación. XVII. Admitir ministros y demás enviados y agentes estrangeros (sic). [...] XXI. Declarar la guerra en nombre de la nación, y conceder patentes de corso...279

3.1.8. Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1857) La “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos” del 5 de febrero de 1857, estableció: TITULO III De la división de poderes [...] SECCION l Del poder legislativo ARTÍCULO 51. Se deposita el ejercicio del Supremo poder legislativo en una asamblea, que se denominará Congreso de la Unión. [...] PARRAFO III De las facultades del congreso ARTÍCULO 72. El congreso tiene facultad: [...] IX. Para espedir aranceles sobre el comercio estrangero... [...] 279

Cfr. “Bases Orgánicas de la República Mexicana”, en CARBONELL. Op. Cit. pp. 405, 410, 411, 412, 414 y 415.

113

XII. Para ratificar los nombramientos que haga el Ejecutivo de los... agentes diplomáticos y cónsules... XIII.

Para

aprobar

los

tratados,

convenios

ó

convenciones

diplomáticas que celebre el ejecutivo. XIV. Para declarar la guerra en vista de los datos que le presente el Ejecutivo. XV. Para reglamentar el modo en que deban espedirse las patentes de corso; para dictar leyes, según las cuales deban declararse buenas ó malas las presas de mar y tierra y para espedir las relativas al derecho marítimo de paz y guerra. XVI. Para conceder ó negar la entrada de tropas estrangeras en el territorio de la federación, y consentir la estación de escuadras de otra potencia, por mas de un mes, en las aguas de la República. [...] SECCION II Del Poder Ejecutivo ARTÍCULO 75. Se deposita el ejercicio del supremo poder ejecutivo de la Unión, en un solo individuo, que se denominará “Presidente de los Estados-Unidos Mexicanos”. [...] ARTÍCULO 85. Las facultades y obligaciones del presidente, son las siguientes: [...] II. Nombrar y remover libremente á los secretarios del despacho, remover á los agentes diplomáticos y empleados superiores de hacienda, y nombrar y remover libremente á los demás empleados de la Unión, cuyo nombramiento ó remoción no estén determinados de otro modo en la Constitución ó en las leyes. III. Nombrar los... agentes diplomáticos y cónsules generales, con aprobación del congreso, y en sus recesos, de la diputación permanente.

114

[...] VI. Disponer de la fuerza armada permanente de mar y tierra para la seguridad interior y defensa esterior de la federación. [...] VIII. Declarar la guerra en nombre de los Estados-Unidos Mexicanos, prévia (sic) ley del congreso de la Unión. [...] X. Dirigir las negociaciones diplomáticas, y celebrar tratados con las potencias extranjeras (sic), sometiendolos á la ratificación del congreso federal. XI. Recibir ministros y otros enviados de las potencias estrangeras (sic) 280

3.1.9. Estatuto Provisional del Imperio Mexicano (1865) El “Estatuto Provisional del Imperio Mexicano” es un documento solemne promulgado por el emperador Maximiliano281 el 10 de abril de 1865, con el cual pretendió dotar al régimen imperial, implantado en México a raíz de la intervención francesa, de ciertas bases constitucionales.

El “Estatuto” fue el resultado del poder constituyente que le otorgaron los conservadores mexicanos, y representa lo único que pudo hacer para cumplir la promesa formulada a éstos al aceptar el trono de México de ''colocar la monarquía bajo la autoridad de leyes constitucionales'', una vez que se pacificara el país. No se trata de una Constitución Política en sentido estricto, sino de un plan de organización previa a la definitiva que revestiría el imperio.

280

Cfr. “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos”, en CARBONELL. Op. Cit., pp. 461, 464, 467 y 468. 281 Maximiliano I (1832-1867), emperador de México: 1864-1867.

115

El documento en cita, llevó implícita la preocupación del gobierno imperial por consolidarse formalmente, al establecer una monarquía absoluta -aunque bajo la apariencia formal de monarquía moderada- en la cual se depositó la representación y el ejercicio total de la soberanía nacional en el emperador, sin consignar la división de poderes.282

El “Estatuto Provisional del Imperio Mexicano”, decretó: Titulo l Del Emperador y de la forma de Gobierno Artículo 1. La forma de Gobierno proclamada por la Nación, y aceptada por el Emperador, es la monarquía moderada hereditaria, con un Príncipe católico. [...] Artículo 6. El Emperador, además, oye al Consejo de Estado en lo relativo á la formación de las leyes y reglamentos y sobre las consultas que estime conveniente dirigirle. [...] Titulo VII Del Cuerpo Diplomático y Consular Artículo 24. El Cuerpo Diplomático representa, conforme á la ley, en el extranjero (sic) al Gobierno Imperial, para defender vigorosamente y velar por los intereses y derechos de la Nación, procurar su mayor prosperidad y proteger especial y eficazmente á los ciudadanos mexicanos.

Artículo 25. El Cuerpo Consular protege el comercio nacional en país extranjero (sic), y coadyuva á su prosperidad conforme á la ley.

282

Cfr. ARENAL FENOCHIO, Jaime del. “Estatuto Provisional del Imperio Mexicano, Diccionario Jurídico Mexicano. Op. Cit. Tomo D-H, pp. 1350 a 1353.

116

Artículo 26. Una ley especial arreglará el Cuerpo Diplomático y Consular.283

3.1.10. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917) El texto original de la “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” del 5 de febrero de 1917, consignó: TITULO TERCERO [...] CAPÍTULO II. Del Poder Legislativo [...] SECCIÓN III De las facultades del Congreso [...] ARTÍCULO 73.- El Congreso tiene facultad: [...] IX. Para expedir aranceles sobre el comercio extranjero... [...] XII. Para declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el Ejecutivo. XIII. Para reglamentar el modo cómo deben expedirse las patentes de corso; para dictar leyes según las cuales deban declararse buenas o malas las presas de mar y tierra, y para expedir las relativas al derecho marítimo de paz y guerra. [...] XX. Para expedir las leyes de organización del Cuerpo Diplomático y del Cuerpo Consular mexicano. [...] 283

Cfr. “Estatuto Provisional del Imperio Mexicano”, en CARBONELL. Op. Cit. pp. 479, 480 y 483.

117

ARTÍCULO 76.- Son facultades exclusivas del Senado: I. Aprobar los tratados y convenciones diplomáticas que celebre el Presidente de la República con las potencias extranjeras. II. Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga de... agentes diplomáticos, cónsules generales..., en los términos que la ley disponga. III. Autorizarlo también para que pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera de los límites del país, el paso de las tropas extranjeras por el territorio nacional y la estación de escuadras de otras potencias, por más de un mes, en aguas mexicanas. [...] CAPÍTULO III Del Poder Ejecutivo [...] ARTÍCULO 89.- Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes: [...] II. Nombrar y remover libremente a... los agentes diplomáticos... III. Nombrar... los agentes diplomáticos y cónsules generales, con aprobación del Senado. [...] VIII. Declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unión. [...] X. Dirigir las negociaciones diplomáticas y celebrar tratados con las potencias extranjeras, sometiéndolos a la ratificación del Congreso Federal.284

284

Cfr. “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, en CARBONELL. Op. Cit. pp. 520, 525 y 529.

118

CAPITULO CUARTO ANTECEDENTES HISTORICO-LEGISLATIVOS MEXICANOS SOBRE LA AUTORIZACION QUE PERMITA AL JEFE DE ESTADO Y JEFE DE GOBIERNO AUSENTARSE DEL TERRITORIO NACIONAL

4.1. Precedentes histórico-legislativos En los próximos apartados se abordan los antecedentes histórico-legislativos en México respecto de la autorización del titular del Estado y del Gobierno para permitirle ausentarse del territorio de la nación, según lo consignado en los textos siguientes: Constitución Política de la Monarquía Española (1812), Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana (1814), Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano (1822), Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1824), Leyes Constitucionales (1836), Bases Orgánicas de la República Mexicana (1843), Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1857) y Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917).

4.2. Constitución Política de la Monarquía Española (1812) La Constitución Política de la Monarquía Española fue promulgada por las Cortes de Cádiz el 28 de marzo de 1812285, en su intento por renovar las estructuras de la organización política de España, y mantener la unidad fundamental del país. La reunión de Cortes Extraordinarias y Generales obedeció al vacío de poder creado por las abdicaciones del Carlos IV (1748-1819), rey de España (1788-1808) y su hijo Fernando VII (1784-1833), rey de España (1808; 1814-1833), a favor de José Bonaparte o José I Bonaparte (1768-1844), rey de España (1808-1813); hermano

285

Cfr. BARRAGAN BARRAGAN, José. “Constitución Política de la Monarquía Española, del 28 de marzo de 1812”, Diccionario Jurídico Mexicano. México, Porrúa, 14a. edición, 2000, tomo A-CH, pp. 663 a 666.

119

mayor de Napoleón o Napoleón I Bonaparte (1769-1821), emperador de los franceses (1804-1815). En la Nueva España286 la Constitución Gaditana fue jurada el 30 de septiembre de 1812, y estuvo vigente, aunque por poco tiempo debido al desconocimiento formal hecho por Fernando VII en 1814. Después del levantamiento de Rafael del Riego287 en España Fernando VII se vio obligado a restablecer la Constitución en marzo de 1820; en la Nueva España fue jurada nuevamente por el virrey288 Juan Ruíz de Apodaca289 el 31 de mayo del mismo año.

La Constitución Política de la Monarquía Española, en el tema que nos ocupa, establecía: Título lV Del Rey

Capítulo l De la inviolabilidad del Rey y de su autoridad

Artículo 168. La persona del rey es sagrada é inviolable, y no está sujeta á responsabilidad. [...]

286

Nueva España: Territorio y virreinato correspondiente al actual México, creado al ser nombrado Hernán Cortés gobernador y capitán general del mismo (1522), y extinguido con la declaración de la independencia (1821). 287 RAFAEL DEL RIEGO (1785-1823), militar español que luchó en la Guerra de la Independencia de España, fue hecho prisionero de las tropas napoleónicas e internado en Francia. En 1814 regresa a España y conspira contra la monarquía absoluta de Fernando VII. El 1° de enero de 1820 se sublevó para proclamar la Constitución de 1812. Triunfante el movimiento, durante el trienio constitucional (1820-23) adquirió gran popularidad. Posteriormente marcha a Cádiz, donde se sumó a la mayoría liberal para votar la incapacidad del rey. Intentó organizar la resistencia en Andalucía, pero fue hecho prisionero (septiembre 1823), trasladado a Madrid, muere ejecutado. 288 Virrey: El con este título gobierna en nombre y con autoridad del rey. 289 JUAN RUIZ DE APODACA, penúltimo virrey de la nueva España (1816-1821). Entre 1535 y 1821, hubo en la Nueva España 62 virreyes.

120

Artículo 172. Las restricciones de la autoridad del rey son las siguientes: [...] Segunda. No puede el rey ausentarse del reino sin consentimiento de las córtes; y si lo hiciere, se entiende que ha abdicado la corona. [...] Capítulo IV De la Familia real y del reconocimiento del príncipe de Asturias Artículo 201. El hijo primogénito del rey se titulará príncipe de Asturias. [...] Artículo 206. El príncipe de Asturias no podrá salir del reino sin consentimiento de las córtes; y saliere sin él, quedará por el mismo hecho escluido del llamamiento á la corona. [...] Artículo 207. Lo mismo se entenderá permaneciendo fuera del reino por mas tiempo que el prefijado en el permiso, si requerido para que vuelva no lo verificare dentro del término que las córtes señalen.290

4.3. Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana (1814) En forma abreviada se le conoce al “Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana” con el nombre de “Constitución de Apatzingán”291, por tratarse efectivamente de un documento articulado y presentado en forma de Constitución por llevar la intención política del bando insurgente de implantarlo como tal en México, respecto del nombre de Apatzingán, porque este fue el lugar en donde, en 290 Cfr. “Constitución Política de la Monarquía Española del 18 de marzo de 1917”, en CARBONELL, Miguel; CRUZ BARNEY, Oscar y PEREZ PORTILLA, Karla. Constituciones históricas de México. México. Porrúa, Universidad Nacional Autónoma de México e Instituto de Investigaciones Jurídicas, segunda edición, 2004, pp. 173 a 228. 291 Cfr. BARRAGAN BARRAGAN, José. “Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana”, Diccionario Jurídico Mexicano. Op. Cit. Tomo A-CH, pp. 840 a 842.

121

su huida, el grupo insurgente que se había reunido en funciones de constituyente, lo expidió. La importancia de la “Constitución de Apatzingán” se cifra, más que en su vigencia real, en el mensaje genuino de la insurgencia mexicana.

La “Constitución de Apatzingán”, sancionado en el Palacio Nacional del Supremo Congreso Mexicano en Apatzingán, el 22 de octubre de 1814, en el tema que nos ocupa dictó: TITULO II FORMA DE GOBIERNO [...] CAPITULO III Del supremo Congreso ARTICULO 48. El supremo congreso se compondrá de diputados elegidos uno por cada provincia, é iguales todos en autoridad.

ARTICULO 49. Habrá un presidente y un vicepresidente, que se elegirá por suerte cada tres meses, excluyéndose de los sorteos los diputados que hayan obtenido aquellos cargos...

Como dato curioso, me permito mencionar que esta limitante también se hacía extensiva a los miembros del Supremo Gobierno y del Supremo Tribunal de Justicia. CAPITULO X Del Supremo Gobierno ARTICULO 132. Compondrán el Supremo Gobierno tres individuos, en quienes concurran las calidades expresadas en el artículo 52: serán iguales en autoridad, alternando por cuatrimestres en la presidencia, que sortearán en su primera sesión para fijar invariablemente el orden con que hayan de turnar, y lo manifestarán al Congreso.

122

[...] ARTICULO 141. Ningún individuo de esta corporación [Supremo Gobierno] podrá pasar ni aun una noche fuera del lugar destinado para su residencia, sin que el Congreso le conceda expresamente su permiso: y si el Gobierno residiere en lugar distante, se pedirá aquella licencia á los compañeros, quienes avisarán al Congreso en caso de que sea para mas de tres días. [...] CAPITULO XIV Del Supremo Tribunal de Justicia [...] ARTICULO 193. Ningún individuo de esta corporación [Supremo Tribunal de Justicia] podrá pasar ni una sola noche fuera de los límites de su residencia, si no es con los requisitos que para los individuos del Supremo Gobierno expresa el artículo 141.292

4.4. Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano (1822) En realidad debe hablarse de “proyecto de reglamento”, porque jamás se promulgó, ni siquiera se terminó de distribuir en el seno de la llamada “Junta Nacional Instituyente”, no obstante que diversos autores y según consta en escritos oficiales, lo hayan dado por aprobado y promulgado en tiempo y forma.

De acuerdo a la idea de Agustín de Iturbide, este proyecto debía derogar la Constitución de Cádiz de 1812 y debía servir de Constitución para la consolidación, legitimación

y

funcionamiento

de

su

Imperio,

supuestos

todos

negados

definitivamente por el llamado “Primer Congreso Constituyente mexicano”, disuelto por el propio Iturbide en octubre de 1822. 292

Cfr. “Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, sancionado en Apatzingán a 22 de octubre de 1814”, en CARBONELL. OP. Cit.

123

Si bien el valor jurídico de este proyecto es nulo, toda vez que no se terminó de discutir ni se aprobó jamás, su valor histórico es enorme, porque en él se cifran todas las esperanzas de Iturbide por legitimar y fundamentar constitucionalmente su imperio. Por otro lado, su valor doctrinal también puede ser grande, no solo porque, con motivo de la discusión del preámbulo, asistimos a un planteamiento muy interesante cerca de la vigencia efectiva en México de la Constitución española de 1812, que dicho preámbulo execraba, cuando en el texto del proyecto no se hacia otra cosa que copiarla, o mal copiarla.293

El “Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano” del 18 de diciembre de 1822 prescribe: Proyecto de Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano [...] Sección Cuarta Del Poder Ejecutivo. [...] Capítulo Primero Del Emperador. Artículo 29. El poder ejecutivo reside exclusivamente en el Emperador, como jefe supremo del estado. Su persona es sagrada e inviolable... [...] Artículo 31. No puede el Emperador: [...] Segundo: no puede salir de las fronteras del imperio sin consentimiento de la misma Junta294...295 293

Cfr. BARRAGAN BARRAGAN, José. “Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano”, Diccionario Jurídico Mexicano. Op. Cit. Tomo P-Z, p. 2756. 294 Cabe señalar que el poder legislativo residía en la Junta Nacional Instituyente. 295 Cfr. “Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano de 18 de diciembre de 1822”, en CARBONELL, Miguel. Op. Cit., pp. 273 a 297.

124

4.5. Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1824) La “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos” es la primera constitución federal de México. Fue elaborada por el llamado “Segundo Congreso Constituyente Mexicano” y promulgada el 4 de octubre de 1824, dos días después de haber sido declarado don Guadalupe Victoria primer presidente constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. En su contexto histórico, este documento aparece como un complemento y desarrollo del “Acta Constitutiva” o “Pacto de Unión” del 31 de enero de 1824, cuyos principios respetaba y daba por definitivamente establecidos.296

La “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos”, en la parte relativa al tema de la presente investigación, señala: TITULO IV DEL SUPREMO PODER EJECUTIVO DE LA FEDERACION SECCION PRIMERA De las personas en quien se deposita, y de su elección ARTICULO 74. Se deposita el supremo poder ejecutivo de la federación en un solo individuo, que se denominará presidente de los Estados-Unidos Mexicanos.

ARTICULO 75. Habrá también un vice-presidente, en quien recaerán en caso de imposibilidad física ó moral del presidente, todas las facultades y prerrogativas de éste. [...] ARTICULO 112. Las restricciones de las facultades del presidente son las siguientes: [...]

296

Cfr. BARRAGAN BARRAGAN, José. “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, de 4 de octubre de 1824”, Diccionario Jurídico Mexicano. Op. Cit. Tomo A-CH, pp. 660 a 663.

125

V. El presidente, y lo mismo el vice-presidente, no podrá, sin permiso del congreso, salir del territorio de la república durante su encargo y un año después.297

De acuerdo con el artículo 77, el Poder Legislativo de la Federación se depositaba en un Congreso General, dividido en dos Cámaras: Diputados y Senadores.

4.6. Leyes Constitucionales (1836) Las “Leyes Constitucionales” de 1836 reciben también el nombre de “Constitución de 1836” y son obra del Congreso ordinario de 1835, transformado en constituyente por acuerdo de sus propios miembros, con el consenso del Ejecutivo, y presionado por las circunstancias hostiles a seguir bajo la forma federativa establecida por la Constitución de 1824, que se deroga con la promulgación de ésta nueva ley fundamental. Las “Leyes Constitucionales” estuvieron integradas por “Siete Leyes Constitucionales”, que estuvieron en vigor prácticamente hasta la expedición de las “Bases Orgánicas de 1843”.298 Las “Leyes Constitucionales” del 30 de diciembre de 1836, de carácter centralista unitario, indicaron: CUARTA LEY Organización del Supremo Poder Ejecutivo Artículo 1. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un Supremo

Magistrado, que se denominará Presidente de la

República... [...] Artículo 18. No puede el Presidente de la República: [...]

297

Cfr. “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos”, en CARBONELL. Op. Cit. pp.309 a 342. Cfr. BARRAGAN BARRAGAN, José. “Leyes Constitucionales de 1836”, Diccionario Jurídico Mexicano. Op. Cit. Tomo I-O, pp. 1981 a 1983.

298

126

4°. Salir del territorio de la República, durante su presidencia y un año después, sin el permiso del Congreso...299

De acuerdo con el artículo 1 de la Tercera Ley “Del Poder Legislativo, de sus miembros y de cuanto dice relación a la formación de las leyes”, el ejercicio del Poder Legislativo se deposita en el Congreso General de la Nación, el cual se compone de dos Cámaras: Cámara de Diputados y de Senadores.

4.7. Bases Orgánicas de la República Mexicana (1843) Las “Bases Orgánicas de la República Mexicana” del 12 de junio de 1843, también conocidas con el nombre de “Bases de Organización Política de la República Mexicana”, es un documento solemne elaborado por la “Junta Nacional Legislativa”, integrada por ochenta notables, encargados de revisar la conflictiva situación por la que atravesaba la República y de dictar las bases de una nueva Constitución que sustituyera a las Siete Leyes de 1836. La “Junta” acordó dictar una nueva Constitución.300 Las “Bases Orgánicas de la República Mexicana”, ordenaron: TITULO V PODER EJECUTIVO ARTICULO 83. El Supremo Poder Ejecutivo se deposita en un magistrado, que se denominará Presidente de la República... [...] ARTICULO 89. No puede el Presidente: [...] II: Salir del territorio de la República durante su encargo y un año después sin permiso del Congreso.

299

Cfr. “Leyes Constitucionales”, en CARBONELL. Op. Cit., pp. 347 a 398. Cfr. GONZALEZ, María del Refugio. “Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843”, Diccionario Jurídico Mexicano. Op. Cit. Tomo A-CH, pp. 328 a 329.

300

127

III. Separarse más de seis leguas301 del lugar de residencia de los supremos poderes sin permiso del cuerpo legislativo. [...]302

Al respecto, cabe señalar que de acuerdo con el artículo 25 (Título IV “Poder Legislativo”) el Poder Legislativo se encontraba depositado en un Congreso dividido en dos Cámaras: una de Diputados y otra de Senadores, y en el Presidente de la República por lo que respecta á la sanción de las leyes.

4.8. Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (1857) La “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos” del 5 de febrero de 1857 es uno de los textos capitales del constitucionalismo mexicano. Su contenido significa la ruptura con el pasado en sus manifestaciones más importantes: el poder económico y político de la Iglesia y la desaparición de los fueros y privilegios, militar y eclesiástico.

En el texto de esta Constitución se plasmaron los principios básicos del Liberalismo Político y Económico, aunque no todos llevados a sus últimas consecuencias por la tesonera actitud de los conservadores y los liberales moderados, que impidieron la realización plena del ideario liberal. Este texto constitucional fue fundamental para iniciar la reconstrucción nacional después del prolongado estado de guerra civil que había sido la tónica durante los primeros cincuenta años de vida independiente.303

La “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos”, ordenó:

301

La legua es una medida itineraria equivalente a 5,572 m y 7 dm. Cfr. “Bases Orgánicas de la República Mexicana”, en CARBONELL. Op. Cit. pp. 399 a 438. 303 Cfr. GONZALEZ, María del Refugio. “Constitución Política de la República Mexicana de 1857”. Op. Cit., pp. 666 a 668. 302

128

TITULO III De la división de poderes [...] SECCION II Del poder ejecutivo ARTÍCULO 75. Se deposita el ejercicio del supremo poder ejecutivo de la Unión, en un solo individuo, que se denominará “Presidente de los Estados-Unidos Mexicanos. [...] ARTÍCULO 84. El presidente no puede separarse del lugar de la residencia de los poderes federales, ni del ejercicio de sus funciones, sin motivo grave calificado por el congreso, y en sus recesos por la diputación permanente.304

De acuerdo con el artículo 51 (Título III “De la división de poderes”, Sección l “Del Poder Legislativo”), se depositó el ejercicio del Supremo Poder Legislativo en una asamblea, que se denominará “Congreso de la Unión”, compuesto de representantes (Diputados), elegidos en su totalidad cada dos años por los ciudadanos mexicanos.

4.9. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917) La “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, fue promulgada en la ciudad de Querétaro, el 5 de febrero de 1917 e inició su vigencia el primero de mayo siguiente. Su antecedente o fuente mediata, fue el movimiento político-social surgido en nuestro país a partir del año 1910305, que originariamente planteó terminar con la dictadura porfirista306 y plasmar en la Constitución el “principio de la no 304

Cfr. “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos”, en CARBONELL. Op. Cit. pp. 451 a 492. Revolución Mexicana: 1910-1920. 306 PORFIRIO DIAZ (1830-1915). Entre 1876 y 1911 gobernó dictatorialmente, aunque de 1880 a 1884 sólo tuvo la Secretaría de Fomento. En 1884 Díaz modificó la Constitución para ser reelegido. En 1907 anunció que el país ya estaba maduro para acceder a un régimen democrático. A pesar de ello, en 1910, se dedicó a preparar una nueva reelección. Las fuerzas de la oposición, agrupadas en torno al partido antireleccionista que encabezaba 305

129

reelección”. Asesinado Francisco I. Madero307, Victoriano Huerta308 (quien había ordenado ese asesinato) alcanzó la Presidencia de la República. En 1913 Venustiano Carranza309 se levantó en armas en contra de Victoriano Huerta. Durante este movimiento armado se expidieron una serie de leyes y disposiciones reivindicatorias de las clases obrera y campesina. Estas leyes de carácter y contenido social forzaron la existencia de la nueva Constitución, ya que ellas no cabían en el texto de la Constitución de 1857, de claro corte liberal-individualista.

Al triunfo del movimiento, el primer jefe del Ejército Constitucionalista expidió la convocatoria para la integración del Congreso Constituyente que, a partir del primero de diciembre de 1916, comenzó sus reuniones con tal carácter en la ciudad de Querétaro. 214 diputados propietarios, electos mediante el sistema previsto en la Constitución de 1857, para la integración de la Cámara de Diputados, conformaron este Congreso. Las sesiones del Congreso fueron clausuradas el 31 de enero de 1917. Francisco Madero, iniciaron un levantamiento (20 noviembre 1910). Cuando los sublevados lograron ocupar Ciudad Juárez (25 mayo 1911), Díaz renunció al poder, huyó de México y se refugió en Francia, donde murió. 307 FRANCISCO IGNACIO MADERO. (1873-1913). En 1910 se presentó como candidato, por el “Partido Nacional Antirreeleccionista”, a la presidencia de la República frente a Porfirio Díaz. Empleando como arma electoral el “principio de no reelección”, consiguió amplia resonancia popular, pero fue detenido (junio 1910) y liberado cuando las elecciones dieron el triunfo a Díaz. Poco después huyó a los Estados Unidos, donde suscribió el “Plan de San Luis”, convocando al pueblo mexicano a la revolución. El llamamiento fue acogido con entusiasmo y le permitió entrar en México (febrero 1911) y tomar Ciudad Juárez, orillando a Díaz a abandonar la presidencia. Después triunfar en las elecciones, fue investido presidente (noviembre 1911). Sus escasas dotes políticas y falta de visión de los problemas sociales disminuyeron su popularidad y tuvo que afrontar constantes dificultades: sublevaciones de Emiliano Zapata (Plan de Ayala), Pascual Orozco y Félix Díaz. Fue derrocado (febrero 1913) por el golpe militar de Victoriano Huerta y murió fusilado. 308 VICTORIANO HUERTA (1845-1916). Colaborador de Porfirio Díaz y de Madero, quien le encargó sofocar la rebelión de los generales Bernardo Reyes y Félix Díaz. No obstante, Huerta pactó con los sublevados, detuvo a Madero y al vicepresidente Pino Suárez y se hizo proclamar presidente de la República, mientras ambos detenidos eran asesinados (1913). 309 VENUSTIANO CARRANZA (1859-1920). Fue la principal figura constitucionalista de la Revolución. Senador en 1901, colaborador de Madero y gobernador de Coahuila (1911), a la muerte de aquél se alzó contra el presidente Huerta. Proclamado jefe del ejército constitucionalista (Plan de Guadalupe), consiguió ocupar la ciudad de México (1914). Sin embargo, el mismo año se enemistó con el general Villa y no acató el resultado de la Convención de Aguascalientes; ésta destituyó de sus cargos a Villa y Carranza y nombró presidente provisional a Gutiérrez. Carranza se instaló en Veracruz con su gobierno (1914), y en 1916, tras la derrota de Villa en Celaya, volvió a la capital y fue el inspirador de la Constitución de 1917; convocó un Congreso Constituyente, que se reunió en Querétaro, y al poco tiempo fue proclamado presidente de la República.

130

El título con el que esta Constitución se promulgó fue: “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que reforma la de 5 de febrero de 1857”, lo que, no significa que en 1917 no se haya dado una nueva constitución. Es una nueva Constitución, porque la llamada revolución mexicana rompió con el orden jurídico establecido por la Constitución de 1857, y porque el constituyente de 1916-1917 tuvo su origen no en la Constitución de 1857 (ya que nunca se observó el procedimiento para su reforma), sino en el movimiento político-social de 1910, que le dio a la Constitución su contenido310 La “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” del 5 de febrero de 1917, en su texto original, estableció: TITULO TERCERO [...] CAPÍTULO III Del Poder Ejecutivo ARTÍCULO 80.- Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se denominará “Presidente de los Estados Unidos Mexicanos”. [...] ARTICULO 88.- El Presidente de la República no podrá ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unión.311

De acuerdo con el artículo 50 (Título Tercero. Capítulo II. “Del Poder Legislativo”, el Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se depositaba en un Congreso General, que se dividía en dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores.

4.9.1. Reforma al artículo 88 constitucional El artículo 88 constitucional fue reformado mediante decreto del 21 de octubre de 310

Cfr. CARPIZO, Jorge. “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diccionario Jurídico Mexicano. México, Porrúa, 14a. edición. 2000, tomo A-CH, pp. 668 a 670. 311 Cfr. “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, en CARBONELL. Op. Cit., pp. 493 a 556.

131

de 1966312, con el objeto de facultar a la Comisión Permanente para que en los recesos del Congreso pudiera autorizar al presidente a ausentarse del territorio nacional.

Al respecto, el connotado jurista Diego Valadés, nos da luz sobre ésta cuestión bajo el siguiente argumento: “Señalaba el Artículo 88 de la Constitución, que el Presidente de la República, sólo podría ausentarse del territorio nacional siempre que contase con autorización expresa del Congreso de la Unión.

En 1966 se facultó, también, a la Comisión Permanente para que extendiera esa autorización, en el caso de no estar reunido el Congreso. Las razones que explican esta modificación consiste en el énfasis que, a partir de 1958, pusieron los Presidentes de la República en las relaciones directas con jefes de Estado del extranjero. Estas relaciones impusieron a los jefes del gobierno mexicano la conveniencia, en cuanto a la política internacional, de realizar frecuentes viajes fuera del país.

Durante mucho tiempo se hizo costumbre, para atender a las solicitudes del permiso para viajar a extranjero presentadas por el Presidente de la República, convocar al Congreso a sesiones extraordinarias. Por la frecuencia de estas reuniones, y por lo oneroso que resultaban, se consideró preferible, en 1966, ampliar la facultad a que se ha hecho referencia, para que la Comisión Permanente pudiera acordar esos permisos de una forma expedita y económica.

Las relaciones directas con jefes de Estado del extranjero, impusieron a los jefes de gobierno mexicano la conveniencia, en cuanto a la política internacional, de realizar frecuentes viajes fuera del país. Durante mucho tiempo se hizo 312

Publicado en el Diario Oficial de la Federación del 21 de octubre de 1966; aclaración la reforma publicada al día siguiente.

132

costumbre, para atender a las solicitudes del permiso para viajar al extranjero presentadas por el Presidente de la República, convocar al Congreso a sesiones extraordinarias. Por la frecuencia de estas reuniones, y por lo oneroso que resultaban, se consideró preferible, en 1966, ampliar la facultad a que se ha hecho referencia para que la Comisión Permanente pudiera acordar esos permisos de una forma expedita y económica.”313

En otras palabras, la modificación al artículo 88 del año de 1966 tiene su origen en la práctica desarrollada por el Licenciado Adolfo López Mateos -Presidente de la República de 1958 a 1964- en las relaciones directas con Jefes de Estado del extranjero y con motivo de sus constantes viajes al extranjero para fomentar un retorno al liberalismo económico y favorecer la inversión en nuestro país, principalmente de capital estadounidense; derivado de los numerosos viajes, el pueblo le asignó el mote de “López Paseos”.314

4.10. Texto vigente del artículo 88 constitucional El texto actual del artículo 88 de la “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” de 1917315, en vigor, es al tenor siguiente: Artículo 88. El Presidente de la República no podrá ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente en su caso.

313 Cfr. VALADES, Diego. La Constitución Reformada. México. Universidad Nacional Autónoma de México e Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1987, p. 144. 314 ARTEAGA NAVA, Elisur. Derecho Constitucional. México. Oxford University Press. Harla, tercera edición, 2002, p. 470 y ss. 315 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Título Tercero. Capítulo III. Del Poder Ejecutivo. Artículo 88.

133

CAPITULO QUINTO FACULTADES Y OBLIGACIONES DEL PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS EN MATERIA INTERNACIONAL Y POLITICA EXTERIOR

5.1. El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos En México, el Poder Ejecutivo Federal es unitario, electo directamente por el pueblo para un periodo de seis años y no puede ser reelecto.316 En nuestro país, el encargado de Poder Ejecutivo -uno de los tres poderes constituidos de carácter federal- es el “Presidente de la República” o “Presidente de México”; como también se le suele llamar.

Nuestra Constitución dispone que: Artículo 80. Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se denominará “Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.

En los artículos 80 a 93 (Capítulo III “Del Poder Ejecutivo”) nuestra Ley fundamental crea, organiza y le otorga su competencia al “Presidente de la República”.

De acuerdo con el jurista Emilio O. Rabasa Miskhin: “[...] históricamente ha quedado comprobado que el presidente de México, de hecho y por derecho, es la figura predominante de nuestra organización política.”317

316

CARPIZO, Jorge. “Presidente de la República”, Diccionario Jurídico Mexicano. México. Porrúa, Universidad Nacional Autónoma de México, 14a, edición, 2000, tomo P-Z, pp. 2507, 2508 y 2509. 317 RABASA MISKHIN, Emilio O. “Artículo 89”, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Comentada). México, Porrúa, Universidad Nacional Autónoma de México e Instituto de Investigaciones Jurídicas, 14a. edición, 1999, Tomo II, pp. 904 a 910.

134

Emilio Rabasa en su obra “La Constitución y la Dictadura”, afirma que: “[...] la historia del siglo XX mexicano, después de la Independencia, prácticamente cabía dentro de la biografía de tres presidentes: en su orden cronológico, Antonio López de Santa Anna, Benito Juárez y Porfirio Díaz.”318

El Constituyente de 1857, como reacción a la larga y tortuosa dictadura santanista, trató de remedir la exagerada potestad del Ejecutivo, aumentando las atribuciones de un Congreso unicameral. El intento no fructificó, como lo evidenciaron Benito Juárez y Porfirio Díaz. Claro está que mientras el primero tuvo que soportar una guerra civil (la de los Tres Años) y una intervención (la francesa), aparte de los embates de una Iglesia intromisora, esto es, luchar por la sobrevivencia de la nación misma, Díaz usó el Ejecutivo para su propio esplendor.319

5.2. Causas del predominio del Presidente de la República en el sistema político mexicano En México, sin lugar a duda alguna, el Presidente de la República es la pieza clave del sistema político y tiene predominio sobre los otros elementos políticos que configuran al propio sistema.320

En 1978, el constitucionalista Jorge Carpizo en su obra “El Presidencialismo Mexicano”321, señalaba las causas del predominio del presidente mexicano:322

318

RABASA, Emilio. La Constitución y la Dictadura. México, Porrúa, novena edición, 2002, p. 123. Idem. 320 CARPIZO. Op. Cit. 321 CARPIZO, Jorge. El Presidencialismo Mexicano. México. Siglo XXI editores, primera edición 1978, 12a. edición, 1994, p. 29 y ss. 322 De acuerdo con la tesista, hasta antes de la llegada a la Presidencia de la República del Lic. Vicente Fox Quesada -candidato del Partido Acción Nacional (PAN), considerando que después de siete décadas ocupó la primera magistratura del país alguien que no pertenecía ni provenía del Partido Revolucionario Institucional (PRI). 319

135

“a) Es el jefe del [entonces] partido predominante [Partido Revolucionario Institucional, PRI], integrado por las grandes centrales obreras, campesinas y profesionales;

b) El debilitamiento del Poder Legislativo, ya que la gran mayoría de los legisladores son miembros del [entonces] partido predominante [Partido Revolucionario Institucional, PRI] y saben que si se oponen al Presidente, las posibilidades de éxito que tienen son casi nulas y que seguramente están así frustrando su carrera política;

c) La integración, en parte, de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) por algunos elementos políticos que no se oponen a los asuntos en los cuales el Presidente está interesado;

d) La marcada influencia en la economía a través de los mecanismos del banco central (Banco de México), de los organismos descentralizados y de las empresas de participación estatal, así como las amplias facultades que tiene en materia económica;

e) La institucionalización del ejército, cuyos jefes dependen de él;

f) La fuerte influencia en la opinión pública a través de los controles y las facultades que tiene respecto a los medios de comunicación masiva;

g) La concentración de recursos económicos en la Federación, específicamente en el Ejecutivo;

h) Las amplias facultades constitucionales y extra-constitucionales;

i) La determinación de todos los aspectos internacionales en los cuales interviene el país, sin que para ello exista ningún freno en el Senado; y

136

j) El gobierno directo de la región más importante, con mucho, del país, como lo es el Distrito Federal.”323

5.3. Facultades y obligaciones del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en materia internacional y política exterior previstas por la Constitución Política Para el tema en cuestión, se considera necesario asentar las acepciones de los vocablos antes citados. Por facultad se entiende: la aptitud, potencia física o moral; el poder, derecho para hacer algo; y la licencia o permiso. Se usa especialmente en plural (facultades). Con la palabra obligación, se denota la acción y efecto de obligar; y la imposición o exigencia moral que debe regir la voluntad libre.324

Nuestra Constitución Política en su artículo 89 establece las facultades y obligaciones del Presidente de la República, sin embargo únicamente se hará referencia a las que tengan relación en materia internacional y de política exterior, a saber: Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes: [...] II. Nombrar y remover libremente a los... Agentes Diplomáticos... cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes;

III. Nombrar los... agentes diplomáticos y cónsules generales, con aprobación del Senado; [...]

323

CARPIZO, Jorge. El Presidencialismo Mexicano. México, Siglo XXI editores. Primera edición, 1978, 12a. edición 1994, p. 29 y ss. 324 Gran Enciclopedia Salvat. Madrid, Salvat, 28 volúmenes, 2000. Tomos: 12 y 20, voces: Facultad y obligación.

137

VI. Disponer de la totalidad de la fuerza armada permanente o sea del Ejército terrestre, de la Marina de Guerra y de la Fuerza Aérea para la... defensa exterior de la Federación; [...] VIII. Declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unión; [...] X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, sometiéndolos a la aprobación del Senado... [...] XVI. Cuando la Cámara de Senadores no esté en sesiones, el Presidente de la República podrá hacer los nombramientos de que hablan la [s] [fracción]... IV, con aprobación de la Comisión Permanente; [...] XX. Las demás que le confiere expresamente esta Constitución.

De acuerdo con el constitucionalista Emilio O. Rabasa, el artículo 89 constitucional contiene algunas facultades y obligaciones del Presidente de la República, toda vez que otras se encuentran en preceptos diversos, por citar: 1. La suspensión de garantías, prevista en el artículo 29. 2. La iniciativa de leyes, artículo 71, fracción l.325

5.4. Reforma a la fracción X del artículo 89 constitucional Respecto de esta materia, es preciso señalar que a finales de la década de los ochenta la fracción X del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos fue 325

Cfr. RABASA MISKHIN. Op. Cit.

138

fue reformada326, para quedar en los términos siguientes: Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente de la República son las siguientes: [...] X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En la conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz y la seguridad internacionales.

Por lo tanto, al Presidente de la República, en materia de política internacional le corresponde: a) Representar al Estado Mexicano ante las demás naciones. b) Dirigir las relaciones internacionales. c) Designar, con aprobación del Senado, a los embajadores, ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales acreditados en otros países o ante organismos internacionales. d) Recibir las 'Cartas Credenciales', es decir, los nombramientos de los representantes diplomáticos extranjeros expedidos por sus respectivos Jefes del Estado.

326

Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 11 de mayo de 1988.

139

e) Otorga expresamente al Presidente de la República, la dirección de la política exterior. f) Los Tratados que celebre el Presidente de la República deben someterse a la aprobación del Senado y no al “Congreso Federal”, como indebidamente lo señalaba la fracción reformada, con lo cual se armoniza la redacción de la nueva fracción tanto con lo prescrito por el Artículo 76, fracción I, como por el Artículo 133 que, adecuadamente, otorgan la aprobación de tratados exclusivamente al Senado de la República. g) Tratándose de la conducción de la política exterior mexicana, el titular del Poder Ejecutivo tiene la obligación de observar siete principios fundamentales: Î La autodeterminación de los pueblos; Î La no intervención; Î La solución pacífica de controversias; Î El no uso de la fuerza en las relaciones internacionales; Î El reconocimiento a la igualdad jurídica de los Estados; Î La cooperación internacional para el desarrollo; y Î La lucha por la paz y la seguridad internacionales.

Los principios fundamentales, asentados anteriormente, son una consecuencia del devenir

histórico

interno

en

México

y

de

su

actuar

internacional.

La

autodeterminación de los pueblos, la no intervención y la solución pacífica de controversias fueron resultados directos de la independencia y del severo rechazo

140

que efectuaron Benito Juárez en el siglo antepasado y Venustiano Carranza en el pasado, ante las injustas intervenciones extranjeras que sufrió México. Los demás principios representan las tesis reiteradamente expuestas y defendidas por México en todos los foros internacionales. En resumen, los principios expresamente enumerados en la nueva fracción X constituyen una clara síntesis de la historia pasada y presente de la política exterior.327

5.5. Opinión doctrinal Sobre el particular, se trascriben las opiniones de dos connotados constitucionalistas y tratadistas mexicanos Emilio O. Rabasa Miskhin y Jorge Madrazo Cuéllar.

a) Emilio O. Rabasa Miskhin “En México el Presidente de la República es el responsable de las relaciones internacionales del país, tiene la facultad de celebrar tratados internacionales y convenciones diplomáticas con otros Estados y es el representante, en el orden internacional, del sujeto de Derecho Internacional denominado Estados Unidos Mexicanos, esto es, el Estado Mexicano.”328

b) Jorge Madrazo Las facultades y obligaciones atribuidas al Presidente de la República en materia internacional, se les puede clasificar de la manera siguiente:

a) Fracción l, facultades para la promulgar y ejecutar las leyes consistentes en: 1. Leyes expedidas por el Congreso de la Unión.

327 328

RABASA MISKHIN. Op. Cit. Idem.

141

Cabe señalar que la promulgación es el reconocimiento que el Ejecutivo hace de la existencia de una ley y la orden de que se cumpla, después de haber sido publicada.

2. Ejecutar las leyes, o sea, convertir los mandamientos legislativos en realidades de todo orden: económico, social, político, cultural, etcétera.

Para llevar a cabo esta labor se le atribuye la facultad de expedir reglamentos, que son disposiciones que facilitan el cumplimiento de las leyes elaboradas por el Legislativo. Además, se le autoriza para realizar todos los actos que constituyen la administración pública.

b) Fracciones II y III, facultades en materia de política internacional: El presidente de la República representa ante las demás naciones al Estado mexicano y dirige las relaciones internacionales. También le corresponde designar, con aprobación del Senado, a los embajadores, ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales acreditados en otros países o ante organismos internacionales. Asimismo, recibe las “cartas credenciales”, es decir, los nombramientos de los representantes diplomáticos extranjeros expedidos por sus jefes del Estado.

La facultad para extender nombramientos prevista -entre otras- en las fracciones II y III, las ejerce:

a) Libremente, al nombrar y remover a los secretarios del despacho y otros altos funcionarios -por supuesto, incluye la facultad de nombrar y remover libremente a los Secretarios del Despacho, entre los que se encuentra el Secretario de Relaciones Exteriores- pues como se trata de sus colaboradores inmediatos y él es el responsable de la política interna y externa, así como de la administración pública, lógico resulta que pueda seleccionarlos sin estar sometido a ninguna limitación.

142

II. Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, remover a los agentes diplomáticos [y cónsules generales], y nombrar y remover libremente a los demás empleados de la Unión, cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes.

b) Con aprobación del Senado, nombrar libremente a los agentes diplomáticos y cónsules generales.

c) Fracción VIII, facultades en materia de seguridad o exterior de la nación: La Constitución impone al presidente de la República -jefe del Estado mexicanola obligación y cargo de organizar la defensa del territorio nacional frente a cualquier agresión extranjera, esto es, a solicitar que el Congreso de la Unión dicte una ley que lo faculte para declarar la guerra a países extranjeros.

Cabe señalar que ésta facultad la hará valer conjuntamente con lo dispuesto por la fracción XII del artículo 73, relativa a que el Congreso tiene facultad para declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el titular del Poder Ejecutivo; la fracción referida debe interpretarse en el sentido de que la declaración de guerra se realiza mediante una ley del Congreso, cuya iniciativa debe presentar el propio titular del Poder Ejecutivo y cuyos efectos son de carácter nacional o interno, es decir, es una declaración para el pueblo de México, ya que la declaración a nivel internacional y a los países beligerantes, la debe hacer el Ejecutivo en cumplimiento de la fracción VIII del artículo 89 constitucional.

d) fracción X: Por decreto publicado en el Diario Oficial de 11 de mayo de 1988, fue reformada la fracción X de este artículo 89, quedando en los términos anteriormente asentados.329

329

MADRAZO, Jorge. “Congreso de la Unión”, Diccionario Jurídico Mexicano. Op. Cit. Tomo A-CH, pp. 627 a 630.

143

5.6. Organos del Estado en las relaciones internacionales Los órganos del Estado encargados de manejar los asuntos internacionales son el Jefe de Estado; el Secretario de Relaciones Exteriores; la Secretaría de Relaciones Exteriores; los Agentes Consulares y los Agentes Diplomáticos.

5.6.1. Jefe de Estado El Jefe de Estado, como superior o cabeza del propio Estado -organización política de un país, con personalidad jurídica independiente en el plano internacionalde acuerdo con lo afirmado por el ius-internacionalista alemán Franz Von Liszt en su obra “Derecho Internacional Público”: “[...] tiene la suprema representación internacional dentro de los límites impuestos por la constitución del Estado.”330

Por su parte, el especialista mexicano Manuel J. Sierra en su “Tratado de Derecho Internacional Público” afirma: “El órgano supremo representativo del Estado es el Jefe de Estado.”331

En virtud de que son diferentes las regulaciones jurídicas internas de los Estados al establecer la estructura y funciones al Jefe de Estado, estos tienen diferentes denominaciones: Rey, Reina, Emperador, Primer Ministro, Presidente del Consejo de Ministros, Presidente de la República, etcétera.

El Jefe de Estado interviene directamente en la asistencia a reuniones internacionales bilaterales o plurilaterales a nivel máximo, usualmente poseen la 330

FRANZ VON LISZT. Citado por ARELLANO GARCIA, Carlos. Primer Curso de Derecho Internacional Público. México. Porrúa, quinta edición, 2002, p. 482. 331 MANUEL J. SIERRA. Citado por ARELLANO GARCIA, Carlos. Primer Curso de Derecho Internacional Público. México. Porrúa, quinta edición actualizada, 2002, p. 484.

144

facultad de designar y remover libremente a los funcionarios representativos de sus países

en

el

exterior:

embajadores,

cónsules,

delegados

a

conferencias

internacionales, etcétera.

Corresponde al Jefe de Estado el nombramiento y remoción libre del Secretario de Estado encargado del manejo de los asuntos internacionales de su país.332

5.6.1.1. Inmunidad de los Jefes de Estado La palabra “inmunidad” denota la calidad o estado de inmune, esto es, libre o exento de ciertas penas.333

Los Jefes de Estado gozan de las inmunidades siguientes: 1. Están exentos de la jurisdicción territorial del Estado extranjero que visiten, tanto en la materia civil, como en la penal. 2. La residencia en que se aloja, su automóvil y sus documentos personales y oficiales (correspondencia) son inviolables. 3. La inmunidad de su persona se hace extensiva a su cónyuge y familiares que lo acompañen. 4. Se le conceden privilegios fiscales pero, se exceptúan los bienes raíces que en lo particular tiene en otro Estado, así como los bienes que adquiere por sucesión en el extranjero.

332 333

Cfr. ARELLANO GARCIA. Op. Cit., p. 482. Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 16, voces: Inmunidad e inmune.

145

5. La inmunidad otorgada para la realización de visitas oficiales, se extiende a los actos realizados a título privado, siempre que conserve su calidad de Jefe de Estado.334

5.6.2. Secretario de Relaciones Exteriores El Jefe de Estado conforme a la organización interna de su gobierno, cuenta con un grupo de auxiliares inmediatos, de una jerarquía relevante, denominados Secretarios de Estado o Ministros; entre ellos, un especializado en el manejo de los asuntos internacionales: Canciller, Jefe de la Oficina de Asuntos exteriores, Ministro de Asuntos Exteriores, Ministro de Negocios Extranjeros, Ministro Relaciones Exteriores, Ministro del Exterior, Secretario de Asuntos Extranjeros, Secretario de Estado, Secretario de Relaciones Exteriores, Secretario del Exterior, etcétera. La denominación de este importante auxiliar del Jefe de Estado puede variar de uno a otro país. País

Denominación

Argentina

Ministro de Relaciones Exteriores

Brasil

Ministro de Relaciones Exteriores

Estados Unidos de América Gran Bretaña México

Secretario de Estado335 Ministro de Asuntos Exteriores336 Secretario de Relaciones Exteriores

Paraguay

Ministro de Relaciones Exteriores

Uruguay

Ministro de Relaciones Exteriores

En virtud de que el Jefe de Estado tiene encomendadas infinidad de atribuciones, realmente el peso del manejo de los asuntos internacionales recae en el Ministro de 334

Cfr. ARELLANO GARCIA. Op. Cit. La dependencia se denomina Department of State. 336 Foreign Office. (Foreign: exterior, extranjero; Office: Ministerio, Departamento, Despacho, Oficina). 335

146

Asuntos Exteriores, Ministro de Relaciones Exteriores, Secretario de Estado o Secretario de Relaciones Exteriores, quien es auxiliado por personal de esa dependencia, secretaría o ministerio, organizado conforme a las disposiciones legales y reglamentarias internas respectivas.337

En México, el Secretario de Estado es la persona que se halla al frente de una Secretaría. En otros países recibe el nombre de Ministro jefe de ministerio de un Estado nombrado generalmente por el Primer Ministro.

El ministerio por tanto es la reunión de los ministros que componen un gabinete o gobierno del que es jefe encargado un Primer Ministro o Jefe del Gobierno, el conjunto de las distintas subdivisiones (subsecretarías, direcciones generales, oficinas,

negociados,

etcétera)

que

integran

cada

departamento

político-

administrativo del Estado y a cuya cabeza se halla un Ministro, la sede de los distintos servicios y oficinas de cada departamento y, particularmente, donde recibe y despacha el ministro, sus dependientes jerárquicos y asistentes o colaboradores, el cargo, empleo u oficio, como el ministerio, en cuanto departamento estatal, que se inserta dentro de las funciones del Poder Ejecutivo y desarrolla a la vez tareas políticas y labores administrativas.338

En México, el titular del Poder Ejecutivo Federal, para cumplir con sus funciones administrativas se auxilia con las dependencias que conforman la administración centralizada y las entidades paraestatales. La “Ley Orgánica de la Administración Pública Federal” (LOAPF)339, precisa a cada Secretaría de Estado y Departamento Administrativo su ámbito de atribución; en el

337

Cfr. ARELLANO GARCIA. Op. Cit. Cfr. Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomos 25 y 19, voces: Secretario, ministro y ministerio. 339 Publicada en el Diario Oficial de la Federación del 29 de diciembre de 1976. 338

147

caso particular, el artículo 28 señala a la Secretaría de Relaciones Exteriores los asuntos que le compete despachar: Artículo 28. A la Secretaría de Relaciones Exteriores corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

l. Promover, propiciar y asegurar la coordinación de acciones en el exterior de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal; y sin afectar el ejercicio de las atribuciones que a cada una de ellas corresponda, conducir la política exterior, para lo cual intervendrá en toda clase de tratados, acuerdos y convenciones en los que el país sea parte;

II. Dirigir el servicio exterior en sus aspectos diplomático y consular en los términos de la Ley del Servicio Exterior Mexicano y, por conducto de los agentes del mismo servicio, velar en el extranjero por el buen nombre de México; impartir protección a los mexicanos; cobrar derechos consulares y otros impuestos; ejercer funciones notariales, de Registro Civil, de auxilio judicial y las demás funciones federales que señalan las leyes, y adquirir, administrar y conservar las propiedades de la Nación en el extranjero;

II A. Coadyuvar a la promoción comercial y turística del país a través de sus embajadas y consulados.

II B. Capacitar a los miembros del Servicio Exterior Mexicano en las áreas comercial y turística, para que puedan cumplir con las responsabilidades derivadas de lo dispuesto en la fracción anterior.

148

III. Intervenir en lo relativo a comisiones, congresos, conferencias y exposiciones internacionales, y participar en los organismos e institutos internacionales de que el Gobierno mexicano forme parte;

IV. Intervenir en las cuestiones relacionadas con los límites territoriales del país y aguas internacionales;

V. Conceder a los extranjeros las licencias y autorizaciones que requieran conforme a las Leyes para adquirir el dominio de las Tierras, aguas y sus accesiones en la República Mexicana; obtener concesiones y celebrar contratos, intervenir en la explotación de Recursos Naturales o para invertir o participar en sociedades mexicanas civiles o mercantiles, así como conceder permisos para la constitución de éstas o reformar sus estatutos o adquirir bienes inmuebles o derechos sobre ellos;

VI. Llevar el registro de las operaciones realizadas conforme a la fracción anterior;

VII. Intervenir en todas las cuestiones relacionadas con nacionalidad y naturalización;

VIII. Guardar y usar el Gran Sello de la Nación;

IX. Coleccionar los autógrafos de toda clase de documentos diplomáticos;

X. Legalizar las firmas de los documentos que deban producir efectos en el extranjero, y de los documentos extranjeros que deban producirlos en la República;

149

XI. Intervenir, por conducto del Procurador General de la República, en la extradición conforme a la ley o tratados, y en los exhortos internacionales o comisiones rogatorias para hacerlos llegar a su destino, previo examen de que llenen los requisitos de forma para su diligenciación y de su procedencia o improcedencia, para hacerlo del conocimiento de las autoridades judiciales competentes; y

XII. Las demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.340

5.6.2.1. Agentes Consulares En términos generales, un cónsul es el agente diplomático que representa y cuida los intereses de los súbditos de un país residentes en otro. El cónsul general es el jefe del servicio consular.341

El establecimiento de relaciones consulares entre dos Estados se efectúa por consentimiento mutuo y normalmente es paralelo al establecimiento de Relaciones Diplomáticas. La ruptura de Relaciones Diplomáticas no entraña, ipso facto, la ruptura de Relaciones Consulares.

Mientras los agentes diplomáticos tienen un carácter representativo, los cónsules desarrollan funciones fundamentalmente administrativas, entre éstas destacan:342 a) Proteger los intereses de Estado acreditante y los de sus nacionales en el Estado receptor.

340

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (Publicada en el Diario Oficial de la Federación del 29 de diciembre de 1976). 341 Cfr. Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 8, voz: cónsul. 342 MENDEZ SILVA, Ricardo. “Agentes Consulares”, Diccionario Jurídico Mexicano. Op. Cit. Tomo A-CH, p. 122.

150

b) Fomentar el desarrollo de las relaciones comerciales, económicas, culturales y científicas. c) Suministrar información por medios lícitos sobre las condiciones en distintos órdenes de la vida del Estado receptor. d) Extender pasaporte y documentación de viaje a los nacionales del Estado que envía los agentes. e) Actuar en calidad de notario y funcionario del Registro Civil. f) Representar a los nacionales del Estado acreditante ante los tribunales y otras autoridades del Estado receptor. g) Ejercer los derechos de control o inspección de los buques que tengan la nacionalidad del Estado acreditante, así como de las aeronaves matriculadas en el mismo. La “Convención de Viena sobre Relaciones Consulares”343 rige las relaciones de los Estados en el ámbito consular.

Los cónsules pueden ser de dos clases: 1) Funcionarios consulares de carrera; y 2) Funcionarios consulares honorarios que son aquellos nacionales del país

receptor

que

desarrollan

labores

consulares

para

el

país

acreditante.344 343

“Convención sobre Relaciones Consulares” (Adopción: Viena, 24 de abril de 1963; entrada en vigor: 19 de marzo de 1967). Cfr. SZEKELY, Alberto. (Comp). Instrumentos Fundamentales de Derecho Internacional Público. México. Universidad Nacional Autónoma de México e Instituto de Investigaciones Jurídicas, Tomo II, 1989, p. 1022 y ss. 344 MENDEZ SILVA. Op. Cit., p. 123.

151

5.6.2.1.1. Clasificación jerárquica en México Hasta el año de 1994 en México existía una clasificación jerárquica de los cónsules: cónsul general, cónsul de primera, segunda, tercera y de cuarta; y vicecónsul. En ese año entra en vigor la nueva Ley del Servicio Exterior Mexicano, abrogando la Ley Orgánica del Servicio Exterior (8 de enero de 1982) en donde se agrupa a los cuerpos diplomáticos y consular en un solo Cuerpo Diplomático Consular, que comprende las categorías de Embajador, Ministro, Consejero, Primer Secretario, Tercer Secretario y Agregado Diplomático (Artículos 4° y 5°). El Derecho Internacional345 ha reconocido la posibilidad de designar Cónsules Honorarios que tengan la nacionalidad del país receptor; la legislación mexicana en la materia acepta esta figura.346 Internamente México aprobó la “Convención sobre Relaciones Consulares” de 1963347, mediante decreto del 29 de diciembre de 1964. 348

5.6.2.2. Agentes Diplomáticos Las acepciones de la palabra “diplomacia” son las siguientes: ciencia o conocimiento de los intereses y relaciones de unas naciones con otras; y el servicio de los Estados en sus relaciones internacionales.349 La “Convención sobre Relaciones Diplomáticas” (Viena, 18 de abril de 1961, en vigor desde el 24 de abril de 1964)350 expresamente define como Jefe al Jefe de la Misión Diplomática o a un miembro del Personal Diplomático de la Misión. 345 “El conjunto de principios que determinan fundamentalmente los derechos y los deberes de los Estados considerados como miembros de la comunidad jurídica de naciones.” (Cfr. RAMIREZ GRONDA, Juan D. Diccionario Jurídico. Buenos Aires. Claridad, segunda edición, 2003, p. 118, voz: Derecho Internacional Público). 346 MENDEZ SILVA. “Agentes Diplomáticos”. Op. Cit. Tomo A-CH, pp. 122 y 123. 347 . “Convención sobre Relaciones Consulares” (Adopción: Viena, 24 de abril de 1963; entrada en vigor: 19 de marzo de 1967). Cfr. SZEKELY, Alberto. (Comp). Instrumentos Fundamentales de Derecho Internacional Público. México. Universidad Nacional Autónoma de México e Instituto de Investigaciones Jurídicas, Tomo II, 1989, p. 1022. 348 Publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 20 de febrero de 1965. 349 Gran Enciclopedia Salvat. Op. Cit. Tomo 10, voz: Diplomacia. 350 “Convención sobre Relaciones Diplomáticas” (Viena, 18 de abril de 1961). Cfr. SZEKELY, p.1005 y ss.

152

El artículo 3 de la “Convención” antes citada, señala las funciones de una misión diplomática: 1. Representar al Estado acreditante ante el Estado receptor;

2. Proteger en el Estado receptor los intereses del Estado acreditante y los de sus nacionales, dentro de los límites permitido por el Derecho Internacional;

3. Negociar con el gobierno del Estado receptor;

4. Enterarse por todos los medios lícitos de las condiciones y de la evolución de los acontecimientos en el Estado receptor e informar sobre ello al gobierno del Estado acreditante; y

5. Fomentar las relaciones amistosas y desarrollar las relaciones económicas, culturales y científicas entre el Estado acreditante y el Estado receptor.351

5.6.3. Categorías jerárquicas de los diplomáticos del Servicio Exterior Mexicano De acuerdo con nuestro orden jurídico, la categoría jerárquica corresponde a los funcionarios diplomáticos es la siguiente: Embajador352, Ministro, Consejero, Primer Secretario, Segundo Secretario, Tercer Secretario, y Agregado Diplomático.353

351

MENDEZ SILVA. “Agentes Diplomáticos”. Op. Cit. Tomo A-CH, pp. 122 y 123; y Cfr. SZEKELY. Op. Cit. P. 1005. 352 Representante diplomático del Estado Méxicano en el Estado receptor. 353 MENDEZ SILVA. Op. Cit.

153

CAPITULO SEXTO LA AUTORIZACION DEL PODER LEGISLATIVO PARA QUE EL JEFE DE ESTADO O JEFE DE GOBIERNO SE AUSENTE DE SU PAIS EN EL DERECHO COMPARADO

Entre las atribuciones y facultades de los Poderes Legislativo (Asamblea de la República, Asamblea Legislativa, Asamblea Nacional, Comisiones, Comisiones Legislativas, Congreso o Senado) y Judicial (Corte Suprema de Justicia, Suprema Corte

de Justicia u otra denominación) se encuentran las relativas a evitar,

conceder, impedir, limitar, negar, permitir y prohibir la anuencia, aprobación, autorización, beneplácito, licencia u otorgamiento para que el Jefe de Estado, Jefe de Gobierno o titular del Poder Ejecutivo (Presidente) y/o Vicepresidente (en su caso) se ausente, abandone o salga temporalmente del territorio nacional o del país o se traslade o circule por territorio extranjero por tiempo determinado -que puede oscilar entre cuarenta y ocho horas y un lapso mayor a tres meses- según la Constitución Política o Ley Fundamental del Estado que se trate.

En el presente capítulo, se exponen los fundamentos jurídico-constitucionales sobre el tema en cuestión, a través del articulado correspondiente de dieciocho países: diecisiete de América y uno de Europa: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay,

Perú,

Portugal,

República

Bolivariana

de

Venezuela,

República

Dominicana y Uruguay.

6.1. Derecho Comparado Ante los fenómenos internacionales, como el de la globalización, considero que quienes dedicamos y consagramos nuestras vidas al Derecho, ya no es suficiente solo conocer el Derecho interno del Estado al que pertenecemos, sino que

154

ahora también debemos conocer, aunque sea de manera incipiente, el Derecho Comparado, para tratar de comprender la compleja sociedad internacional.

Por lo anterior, en este capitulo de la presente investigación, incursiono en el análisis de la autorización del Poder Legislativo para que el Jefe de Estado o Jefe de Gobierno (titular del Poder Ejecutivo) se ausente del país en el Derecho Comparado. Para ello se analizaron dieciocho constituciones de naciones que pertenecen a la familia o sistema jurídico llamado Derecho Neo-Romanista, al que pertenece México.

Se incluye este aspecto del fenómeno jurídico porque, desde mi punto de vista, es imprescindible conocer la normatividad constitucional de otras naciones, relativo al tema que se aborda en la presente tesis. Con ello, tendré más elementos de convicción para sustentar las conclusiones y propuesta de esta investigación.

En las líneas subsecuentes se expone el concepto, naturaleza, objeto, importancia, ventajas y aplicación del Derecho Comparado; así como el carácter de fuente indirecta del Derecho.

a) Concepto En términos generales, se conoce como Derecho Comparado a: “[...] la rama del Derecho basada en el estudio comparativo de las instituciones jurídico-políticas existente en los diversos Estados.”354

En las líneas subsecuentes se exponen los conceptos aportados por Eduardo García Máynez, José Castán Tobeñas, Rafael de Pina y Francisco M. Cornejo Certucha, respectivamente.

354

Gran Enciclopedia Salvat. España. Salvat. 28 volúmenes, 2002, tomo 9, voz: Derecho [Derecho Comparado].

155

I) Eduardo García Máynez “Como su nombre lo indica Derecho Comparado es la disciplina que consiste en el estudio comparativo de instituciones o sistemas jurídicos de diversos lugares o épocas, con el fin de determinar las notas comunes y las diferencias que entre ellos existen, y derivar de tal examen conclusiones sobre la evolución de tales instituciones o sistemas y criterios para su perfeccionamiento y reforma.”355

II) José Castán Tobeñas “El Derecho Comparado es la rama de la Ciencia del Derecho que tiene por objeto el estudio de los diferentes sistemas jurídicos, poniéndolos en relación “para fijar los elementos comunes y obtener no sólo finalidades de reconstrucción histórica, sino también otras de índole interpretativa y de orden crítico y político o de reforma.”356

III) Rafael de Pina “En realidad lo que se conoce con la denominación de Derecho Comparado no es una especie de Derecho. El Derecho Comparado es más exactamente un método de estudio y exposición del Derecho que considera las instituciones jurídicas no aisladamente, no limitándose a las de un país determinado, sino en relación con las similares de los diferentes países.”357

IV) Francisco M. Cornejo Certucha “El Derecho Comparado es la disciplina que estudia a los diversos sistemas jurídicos existentes para descubrir sus semejanzas y diferencias.”358 355

GARCIA MAYNEZ, Eduardo. Introducción al Estudio del Derecho. México, Porrúa, 56a edición (reimpresión) 2004, pp. 162 y 163. 356 CASTAN TOBEÑAS, José; CASTAN VAZQUEZ, José María; y LOPEZ CABANA, Roberto M. Sistemas Jurídicos Contemporáneos. Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 2000, p. 117 y ss. 357 PINA, Rafael de. Diccionario de Derecho. México, Porrúa, 33a. edición, 2004, pp. 219 y 220. 358 CORNEJO CERTUCHA, Francisco M. “Derecho Comparado”, Diccionario Jurídico Mexicano. México, Porrúa. 14a. edición, 2000, tomo: D-H, pp. 966 y 967.

156

b) Naturaleza El especialista antes citado, indica: “El Derecho Comparado es una disciplina con un enfoque propio para el estudio de los fenómenos jurídicos y no una rama del derecho.”359

c) Objeto Respecto de su objeto, Naojiro Sujiyama indica que el objeto inmediato de esta disciplina queda indicado en su definición: “El Derecho Comparado consiste en comprobar positivamente, por medios determinados y con un objeto fijo, lo que hay de particular y lo que hay de común entre dos o varios derechos nacionales o supranacionales, tomados en el más amplio sentido de la palabra. [...] El objeto fijo, fin o finalidades de la disciplina denominada Derecho Comparado, según las escuelas y tendencias más importantes y de acuerdo al establecimiento de las semejanzas y diferencias entre dos o más derechos, son: 1. Investigar la esencia del derecho y las leyes o ritmos de su evolución. 2. Investigar el mismo derecho positivo, ya sea comparando diversos sistemas jurídicos, distintos grupos de sistemas o diferentes conceptos jurídicos, ordenados por categorías. 3. Hacer efectivos los progresos del derecho positivo.”360

El italiano Vittorio Scialoja (1856-1933)361, considera: “el simple parangón de instituciones o sistemas de épocas y lugares diferentes tendría un valor muy escaso si de él no se derivasen conclusiones, teóricas y de 359

Idem. NAOJIRO SUJIYAMA. Citado por GARCIA MAYNEZ. Op. Cit, pp. 162 y 163. 361 Jurista, político, investigador, catedrático de Derecho Romano y uno de los máximos exponentes de la Escuela Napolitana. 360

157

orden práctico. El examen comparativo de derechos o de instituciones jurídicas distintas debe emprenderse, según Scialoja, con las siguientes finalidades:

1. Dar al estudioso una orientación acerca del derecho de otros países;

2. Determinar los elementos comunes y fundamentales de las instituciones jurídicas y señalar el sentido de la evolución de éstas; 3. Crear un instrumento adecuado para futuras reformas.”362

d) Importancia y ventajas Actualmente, los juristas generalmente reconocen que la confrontación de los sistemas jurídicos de los diferentes países, que constituyen la tarea fundamental del comparatista, al mismo tiempo que lleva al conocimiento del Derecho mundial, facilita el más perfecto de los sistemas jurídicos particulares.363

Según De Pina: “La importancia del Derecho Comparado, en conexión con la tarea del juez tiene una importancia indiscutible. La interpretación del Derecho, necesaria siempre como actividad previa a su aplicación, cuando se sirve del Método Comparativo del Derecho nacional con otros extranjeros, sobre todo de aquellos que le son más afines, pone a disposición del llamado a realizarla, elementos valiosísimos para dar cima al cumplimiento de su difícil cometido.”364

El jurista italiano Allorio reflexiona sobre la conveniencia de esta disciplina: “Los juristas de nuestro tiempo conceden al estudio comparativo del Derecho una importancia formativa igual a la que se ha atribuido tradicionalmente a la 362

VITTORIO SCIALOJA. Citado por GARCIA MAYNEZ. Op. Cit., p. 163. Cfr. PINA. Op. Cit. 364 Idem. 363

158

Historia del Derecho. Quisiera ver al estudio comparativo del Derecho adquirir una importancia científica y didáctica no inferior a la reservada en los países europeos al estudio de la Historia del Derecho.”365

Por su parte el jurista José Castán Tobeñas, expresa: “Los civilistas modernos conceden una enorme importancia al estudio de la Legislación Comparada como medio de explicar los preceptos de la Legislación Nacional y fijar las directrices fundamentales del Derecho de nuestra época.”366

e) Aplicación La conveniencia del estudio del Derecho Comparado se justifica en la utilidad que su conocimiento supone para el progreso de la Legislación y en el servicio que presta para cubrir las exigencias de la participación de los Estados en el concierto internacional y en su papel en las relaciones internacionales.

El conocimiento del Derecho Comparado es un factor importante para preparar proyectos legislativos de y en cualquier país, pues permite beneficiarse de las experiencias de los demás y la consiguiente utilización de mecanismos y fórmulas idóneos en la solución de problemas jurídicos que muchas veces son comunes a todas y no exclusivos de ninguna nación, sin que ello suponga negar la necesidad de que el legislador siempre deba ponderar las características del sistema jurídicopolítico al que pertenece.

Asimismo, el conocimiento del Derecho Comparado también es valioso y útil para la formación de los jueces en aquellos casos en que deban aplicar el Derecho

365 366

ALLORIO. Citado por PINA. Op. Cit. CASTAN TOBEÑAS. Op. Cit.

159

Extranjero, lo que conllevaría a que la parte interesada no presente la prueba del mismo.367

Para Guillermo F. Margadant “[...] la utilidad de la comparación de sistemas jurídicos se da o presenta en los siguientes aspectos:

a) La comparación como medio para ver más claramente la esencia de nuestro derecho.

b) La comparación para mejorar nuestro derecho.

c) La comparación como medio para la uniformación transnacional del derecho.

d) La comparación como ayuda para aclarar el elusivo concepto de orden publico.”368

Según Francisco M. Cornejo Certucha “[...] las principales aplicaciones del Derecho Comparado son:

1) La mejor comprensión del derecho nacional;

2) El perfeccionamiento de la legislación nacional; y 3) La unificación legislativa.”369

367

Cfr. PINA. Op. Cit. MARGADANT S., Guillermo Floris. Los Sistemas Jurídicos Contemporáneos. Antecedentes y panorama actual. México. Universidad Nacional Autónoma de México y Facultad de Derecho, 1996, p. 239 y ss. 369 CORNEJO CERTUCHA. Op. Cit. 368

160

f) Fuente indirecta del Derecho Finamente, respecto del Derecho Comparado como fuente indirecta del Derecho, De Pina menciona que: “[...] merece que se le incluya entre las llamadas fuentes indirectas del Derecho, es decir, que se le tenga como una de estas fuentes, entendidas como aquellas que son elementos informadores del Derecho, que sirven para la interpretación y comprensión de la regla, sin que sean susceptibles de darle existencia, aunque puedan ayudar a su creación.”370

6.1.1. Argentina Entre las atribuciones del Poder Ejecutivo, la Constitución Nacional de la República Argentina371 del 22 de agosto de 1994, dispone: Artículo 99. El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: [...] 18. Puede ausentarse del territorio de la Nación, con permiso del Congreso. En el receso de éste, sólo podrá hacerlo sin licencia por razones justificadas de servicio público. [...].372

6.1.2. Bolivia Respecto a la prohibición del Presidente de la República para ausentarse del territorio 370

PINA. Op. Cit. La Constitución Nacional de la República Argentina (Constitución de la Nación Argentina) fue aprobada por la Convención Nacional Constituyente - reunida en Congreso General Constituyente- el 22 de agosto de 1994, en la Ciudad de Santa Fe. 372 Segunda Parte. Autoridades de la Nación. Título Primero. Gobierno Federal. Sección Segunda. Del Poder Ejecutivo. Capítulo Tercero. Atribuciones del Poder Ejecutivo. 371

161

territorio boliviano sin permiso del Poder Legislativo (Congreso), la Constitución Política de Bolivia373 señala: Artículo 95. El Presidente de la República no podrá ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso.374

6.1.3. Brasil Respecto de la competencia del Congreso Nacional para autorizar al Presidente y al Vicepresidente de la República a ausentarse del territorio brasileño, la Constitución Política de la República Federal del Brasil375, dispone: Art. 49. Es de competencia exclusiva del Congreso Nacional: [...] III. Autorizar al Presidente y al Vicepresidente de la República a ausentarse del País, cuando la ausencia excediese de quince días; [...]376

Si el Presidente y Vicepresidente llegaran a ausentarse del país por un período superior a quince días, sin contar con la licencia del Congreso Nacional, perderán sus respectivos cargos, de acuerdo con la Ley fundamental brasileña: Art. 83. El Presidente y el Vicepresidente de la República no podrán ausentarse del país por un período superior a quince días, sin licencia del Congreso Nacional, bajo pena de pérdida del cargo.377

373

La Constitución Política de Bolivia fue aprobada por el Congreso Nacional el 2 de febrero de 1967. Parte Segunda. El Estado Boliviano. Titulo Segundo. Poder Ejecutivo. Capitulo I. Presidente de la República. 375 La Constitución Política de la República Federal del Brasil, fue aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente y promulgada en octubre de 1988, reemplazando a la de 1969. 376 Título IV. De la Organización de los Poderes. Capítulo I. Del Poder Legislativo. Sección II. De las Atribuciones del Congreso Nacional. 377 Título IV. De la Organización de los Poderes. Capítulo II. Del Poder Ejecutivo. Sección I. Del Presidente y del Vicepresidente de la República. 374

162

6.1.4. Colombia Con respecto al impedimento del Presidente de la República a trasladarse a territorio extranjero sin previo aviso a los Poderes Legislativo (Senado) o Judicial (Corte Suprema de Justicia), la Constitución Política de Colombia378 en vigor, señala: Artículo 196. El Presidente de la República, o quien haga sus veces, no podrá trasladarse a territorio extranjero durante el ejercicio de su cargo, sin previo aviso al Senado o, en receso de éste, a la Corte Suprema de Justicia.

La infracción de esta disposición implica abandono del cargo.

El Presidente de la República, o quien haya ocupado la Presidencia a título de encargado, no podrá salir del país dentro del año siguiente a la fecha en que cesó en el ejercicio de sus funciones, sin permiso previo del Senado.

Cuando el Presidente de la República se traslade a territorio extranjero en ejercicio de su cargo, el Ministro a quién corresponda, según el orden de presidencia legal, ejercerá bajo su propia responsabilidad las funciones constitucionales que el Presidente le delegue, tanto aquellas que le son propias como las que ejerce en calidad de Jefe del Gobierno. El Ministro Delegatario pertenecerá al mismo partido o movimiento político del Presidente. [...]379

6.1.5. Costa Rica En cuanto al deber del Presidente de la República o de quien ejerza este alto cargo, a obtener permiso de la Asamblea Legislativa para salir del territorio 378 379

La Constitución Política de Colombia fue aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente en 1991. Título VII. De la Rama Ejecutiva. Capítulo 1. Del Presidente de la República.

163

costaricense -exceptuándolo cuando se dirija a naciones centroamericanas o a Panamá- por un plazo máximo de diez días, la Constitución Política de la República de Costa Rica380, ordena: Artículo 139. Son deberes y atribuciones exclusivas de quien ejerce la Presidencia de la República.381 [...] 5) Obtener permiso de la Asamblea Legislativa cuando necesite salir del territorio de Costa Rica, excepto para dirigirse a cualquiera de los países de América Central o a Panamá y por plazos no mayores de diez días cada vez, en cuyo caso deberá comunicarlo previamente a la Asamblea Legislativa. Esta disposición es obligatoria mientras ejerza su cargo y hasta un año después de haber cesado en él.

Cuando proceda la solicitud de permiso, la Asamblea Legislativa, queda obligada a pronunciarse, concediéndolo o denegándolo en tiempo.382

6.1.6. Chile En relación con la prohibición al Presidente de la República para salir del territorio chileno por más de treinta días ni en los últimos noventa días de su período, sin acuerdo del Senado, los párrafos tercero y cuarto del artículo 25 de la Constitución Política de la República de Chile383 dispone:

380

La Constitución Política de la República de Costa Rica, decretada y sancionada por la Asamblea Nacional Constituyente, inicia su vigencia el 8 de noviembre de 1949. 381 Titulo X. El Poder Ejecutivo. Capítulo II. Deberes y atribuciones de quienes ejercen el Poder Ejecutivo. 382 Reformado por Ley No. 5700 de 6 de junio de 1975. 383 La Constitución Política de la República de Chile, fue aprobada por la Junta de Gobierno mediante Decreto Supremo No. 1.150 de fecha 21 de octubre de 1980, sometiendo previamente su texto a ratificación plebiscitaria del 11 de septiembre de ese año, de conformidad con los Decretos Legislativos Núms. 1 y 128 (1973), 527 (1974) y 3.464 y 3.465, de 1980, publicado en el Diario Oficial de 24 de octubre de 1980; ha sido reformada en 1989 y 1997.

164

Art. 25. [...] El Presidente de la República no podrá salir del territorio nacional por más de treinta días ni en los últimos noventa días de su período, sin acuerdo del Senado.

En todo caso, el Presidente de la República comunicará con la debida anticipación al Senado su decisión de ausentarse del territorio y los motivos que la justifican.384

6.1.7. Ecuador Estado del Noroeste de América del Sur, en la costa del Pacífico, entre Colombia y Perú; su capital es Quito.

Sobre el tema referente a la ausencia del país, el Presidente del Ecuador deberá comunicar sobre su viaje al Congreso Nacional o Comisiones Legislativas, según lo dispone la Ley constitucional ecuatoriana385: Artículo 102. El Presidente de la República, antes de ausentarse del país, comunicará sobre su viaje al Congreso Nacional o, en su receso al Plenario de las Comisiones Legislativas. A su retorno, dentro de un plazo máximo de quince días presentará el informe correspondiente.

Durante el año inmediatamente posterior a la cesación en sus funciones, para ausentarse del país, comunicará previamente sobre

384

Capítulo IV. Gobierno. Presidente de la República. La Constitución Política de la República del Ecuador, fue aprobada y decretada por el Congreso Nacional del Ecuador, el 29 de mayo de 1996. 385

165

su viaje al Congreso Nacional o, en su receso al Plenario de las Comisiones Legislativas.386

6.1.8. El Salvador Sobre la prohibición al Presidente de El Salvador para salir del territorio salvadoreño sin licencia de la Asamblea Legislativa (Poder Legislativo), la Constitución de la Republica de El Salvador387, ordena: ARTICULO 158. Se prohíbe al Presidente de la República salir del territorio nacional sin licencia de la Asamblea Legislativa.388

6.1.9. Guatemala Respecto a la ausencia del territorio nacional del presidente y vicepresidente de la república, la Constitución Política de la República de Guatemala del 31 de mayo de 1985389, en el párrafo quinto del artículo165 dispone: Artículo 165 Atribuciones Corresponde al Congreso de la República: [...] Conocer con anticipación, para que los efectos de la sucesión temporal, de la ausencia del territorio nacional del presidente y

386

Título III. De la Función Ejecutiva. Sección I. Del Presidente de la República. La Asamblea Constituyente de El Salvador, mediante Decreto No. 38, sancionó y proclamó la Constitución de la Republica de El Salvador, adoptada por Decreto Constituyente No. 3, de 26 de abril de 1982 (publicado en el Diario Oficial No. 75, Tomo 275, de 26 de abril de 1982), que deroga a la promulgada por Decreto No. 6, de 8 de enero de 1962 (publicado en el Diario Oficial No.110, tomo 194, de 16 de enero de 1962), su régimen de excepciones, así como todas aquellas disposiciones, que estuvieren en contra de cualquier precepto del nuevo ordenamiento constitucional. 388 Título VI. Órganos del Gobierno, Atribuciones y Competencias. Capítulo II. Órgano Ejecutivo. 389 La Asamblea Nacional Constituyente aprobó la Constitución Política de la República de Guatemala, el 31 de mayo de 1985. 387

166

vicepresidente de la república. En ningún caso podrán ausentarse simultáneamente el Presidente y Vicepresidente.390

6.1.10. Honduras Respecto de las atribuciones del Congreso Nacional y de la Comisión Permanente para conceder o negar permiso al Presidente y Designados a la Presidencia de la República para que puedan ausentarse del país por más de quince días, la Constitución de la República de Honduras391 del 11 de enero de 1982, ordena: Artículo 205.- Corresponden al Congreso Nacional las atribuciones siguientes: [...] 13. Conceder o negar permiso al Presidente y Designados a la Presidencia de la República para que puedan ausentarse del país por más de quince días; [...] Artículo 208.- Son atribuciones de la Comisión Permanente: [...] 13. Conceder o negar permiso al Presidente y Designados a la Presidencia de la República por más de quince días para ausentarse del país; [...]392

Relativo a la prohibición del Presidente hondureño o quien ejerza las funciones del titular del Poder Ejecutivo, para ausentarse del territorio nacional por más de quince

390

Titulo IV. Poder Publico. Capitulo II. Organismo Legislativo. Sección Segunda. Atribuciones del Congreso. La Asamblea Nacional Constituyente, mediante Decreto No. 131 del 11 de enero de 1982, decretó y sancionó la Constitución de la República de Honduras. 392 Título V. De los Poderes del Estado. Capítulo I. Del Poder Legislativo. 391

167

días sin permiso del Congreso Nacional o de su Comisión Permanente, la Ley fundamental hondureña, preceptúa: Artículo 241.- El Presidente de la República, o quien ejerza sus funciones, no podrá ausentarse del territorio nacional por más de quince días sin permiso del Congreso Nacional o de su Comisión Permanente.393

6.1.11. Nicaragua Los supuestos o motivos por los cuales el Presidente y Vicepresidente de la República, en ejercicio de sus respectivos cargos, podrán salir del país, requiriendo o no previa autorización o permiso de la Asamblea Nacional, por determinados lapsos, son los siguientes: Î Presidente de la República a) Por un período menor de 15 días, no requerirá autorización. b) Por un período mayor de 15 días y menor de 30, requerirá autorización. c) Por un tiempo no mayor de tres meses: requerirá permiso, siempre que deposite el ejercicio de la presidencia en el Vicepresidente. Si la ausencia excede de tres meses, cualquiera que fuera la causa, perderá el cargo por ese solo hecho, salvo que la Asamblea Nacional considere el caso de fuerza mayor y prorrogue el permiso por un tiempo prudencial.

393

Título V: De los Poderes del Estado. Capítulo VI. Del Poder Ejecutivo.

168

d) Por un tiempo no mayor de tres meses, sin autorización, se entenderá como abandono de su cargo. e) Por un período mayor al autorizado, sin existir nueva autorización o prórroga, se entenderá como abandono del cargo. f) En ningún caso podrá salir del país si tuviere causa criminal pendiente que merezca pena correccional. g) Es falta temporal su ausencia temporal del territorio nacional por más de 15 días; en este caso asumirá sus funciones el Vicepresidente. Î Vicepresidente a) En caso de falta temporal del Presidente de la República, no podrá salir sin previa autorización de la Asamblea Nacional. b) Su salida del país sin la autorización respectiva, se entenderá como abandono del cargo. c) Si estuviera ausente del país y el Presidente de la República también tuviera -en ejercicio de su cargo- que salir del territorio nacional, las funciones administrativas las asumirá el ministro correspondiente, según el orden de precedencia legal.

Las hipótesis antes descritas, encuentran su fundamento legal en los párrafos primero, segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto, séptimo, noveno y decimocuarto del artículo 149 de la Constitución Política de la República de Nicaragua394 en vigor:

394

El 9 de enero de 1987, la Asamblea Nacional de Nicaragua (Asamblea Nacional Constituyente) aprobó la Constitución Política de la República de Nicaragua, promulgada por el Presidente de la República en esa misma fecha.

169

Artículo 149. El Presidente de la República podrá salir del país en ejercicio de su cargo, por un período menor de quince días sin ninguna autorización. Para un período mayor de quince días y menor de treinta requerirá previa autorización de la Asamblea Nacional. En este último caso corresponderá al Vicepresidente de la República el ejercicio de la función de gobierno de la Presidencia. [...] También podrá salir del país el Presidente de la República, por un tiempo no mayor de tres meses con permiso de la Asamblea Nacional, siempre que deposite el ejercicio de la presidencia en el Vicepresidente; pero si la ausencia pasare de tres meses, cualquiera que fuera la causa, perderá el cargo por ese solo hecho, salvo que la Asamblea nacional considere el caso de fuerza mayor y prorrogue el permiso por un tiempo prudencial. [...] La salida del país del Presidente sin autorización de la Asamblea Nacional, por un período en que esta autorización fuera necesaria o por un período mayor que el autorizado, se entenderá como abandono de su cargo. [...] En caso de falta temporal del Presidente de la República, el Vicepresidente no podrá salir sin previa autorización de la Asamblea nacional. Su salida sin dicha autorización se entenderá como abandono del cargo. [...] Si el Vicepresidente de la República estuviera ausente del país y el Presidente de la República también tuviera que salir del territorio nacional en ejercicio de su cargo, las funciones administrativas las asumirá el ministro correspondiente, según el orden de precedencia legal. [...]

170

En ningún caso podrá salir del país el Presidente de la República que tuviere causa criminal pendiente que mereciere pena más que correccional. [...] Son faltas temporales del Presidente de la República: 1. Las ausencias temporales del territorio nacional por más de quince días. [...] En caso de falta temporal el Presidente de la República, asumirá sus funciones el Vicepresidente. [...] En todos los casos mencionados, la Asamblea Nacional elegirá a los sustitutos de entre sus miembros.395

6.1.12. Panamá Respecto de las funciones administrativas de la Asamblea Legislativa en materia de conceder licencia o autorización al Presidente panameño para ausentarse del territorio nacional, la Constitución Política de Panamá396, ordena: Artículo 155. Son funciones administrativas de la Asamblea Legislativa: [...] 3. Conceder licencia al Presidente de la República cuando se la solicite y autorizarlo para ausentarse del territorio nacional, conforme a lo dispuesto en esta Constitución.397

395

Título VIII. De la Organización del Estado. Capítulo III. Poder Ejecutivo. El 11 de octubre de 1972, la Asamblea Legislativa decretó la Constitución Política de Panamá, reformada por los Actos Reformatorios N° 1 y N° 2, de 5 y 25 de octubre de 1978, respectivamente, por el Acto Constitucional aprobado el 24 de abril de 1983, y por los Actos Legislativos N° 1 de 1993 y N° 2 de 1994. 397 Título V. El Órgano Legislativo. Capítulo 1°. Asamblea Legislativa 396

171

6.1.13. Paraguay Entre los deberes y atribuciones de la Comisión Permanente del Congresodurante el receso del Congreso- se encuentra la relativa a otorgar autorización al Presidente de la República para ausentarse temporalmente del territorio nacional, según lo ordenado por la Constitución de la República de Paraguay398 al tenor siguiente: Artículo 219 De los deberes y de las atribuciones Son deberes y atribuciones de la Comisión Permanente del Congreso: [...] 5. Autorizar al Presidente de la República, durante el receso del Congreso, a ausentarse temporalmente del territorio nacional, en los casos previstos en esta Constitución, [...]399

Referente a la prohibición del Presidente de la República o quien lo esté sustituyendo en el cargo, para ausentarse del país sin haberlo comunicado previamente al Poder Legislativo (Congreso, a través de la Cámara de Senadores cuando se trate de la ausencia por mas de cinco días) y al Poder Judicial (Corte Suprema de Justicia), la Ley fundamental paraguaya ordena:

Artículo 233 De las ausencias El Presidente de la República, o quien lo esté sustituyendo en el cargo, no podrá ausentarse del país sin dar aviso previo al Congreso 398 Sancionada por la Convención Nacional Constituyente el 20 de junio de 1992. La Constitución otorga amplios poderes al presidente de la República, quien sólo puede ejercer el cargo durante un único mandato de cinco años. Según esta Ley fundamental, Paraguay adopta para su gobierno una democracia representativa, participativa y pluralista. 399 Parte III. Del Ordenamiento Político de la República. Título II. De la Estructura y de la Organización del Estado. Capítulo I. Del Poder Legislativo. Sección III. De la Comisión Permanente del Congreso.

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y a la Corte Suprema de Justicia. Si la ausencia tuviere que ser por más de cinco días, se requerirá la autorización de la Cámara de Senadores. Durante el receso de las Cámaras, la autorización será otorgada por la Comisión Permanente del Congreso.

En ningún caso, el Presidente de la República y el Vicepresidente podrán estar simultáneamente ausentes del territorio nacional.400

6.1.14. Perú Entre las atribuciones del Congreso del Perú (Poder Legislativo) se encuentra la relativa a emitir autorización al Presidente de la República para salir del país, tal y como lo ordena la Constitución Política del Perú401: Artículo 102°. Son atribuciones del Congreso: [...] 9. Autorizar al Presidente de la República para salir del país. [...]402

La Presidencia de la República se encontrará vacante cuando su titular haya salido del territorio nacional sin permiso del Congreso o no regresar a él dentro del plazo fijado, según lo dispuesto por la Ley fundamental peruana. Artículo 113°. La Presidencia de la República vaca403 por: 400

Parte III. Del Ordenamiento Político de la República. Título II. De la Estructura y de la Organización del Estado. Capítulo II. Del Poder Ejecutivo. Sección I. Del Presidente de la Republica y del Vicepresidente. 401 En 1993, el Congreso de la República del Perú (Congreso Constituyente Democrático), aprobó la Constitución Política del Perú. 402 Título IV. De la Estructura del Estado. Capítulo I. Poder Legislativo. 403 Vacación: suspensión por algún tiempo de alguna actividad; vacar: cesar actividades por algún motivo; vacancia: empleo, cargo o dignidad sin proveer; y vacante: que vaca, dícese del empleo, cargo o dignidad que

173

[...] 4. Salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no regresar a él dentro del plazo fijado; y [...]404

6.1.15. Portugal En relación con los supuestos y el lapso en que el Presidente de la República puede o no ausentarse del territorio nacional, contando al efecto con la autorización del Consejo de la Revolución y la aceptación de la Asamblea de la República, en su caso, la Constitución de la República Portuguesa405, ordena: Artículo 132 Ausencia del territorio nacional 1. El Presidente de la República no podrá ausentarse del territorio nacional sin autorización del Consejo de la Revolución y el asentimiento de la Asamblea de la República si ésta estuviese reunida.

2. No será necesario el asentimiento de la Asamblea de la República en los casos de paso en tránsito o de viajes sin carácter oficial de duración no superior a diez días.

3. La inobservancia de lo dispuesto en el párrafo 1 llevará automáticamente aparejada la pérdida del cargo.406

está sin proveer. (Diccionario Porrúa de la Lengua Española. México, Porrúa; 49a edición, 2005; Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Madrid, Espasa-Calpe, 19a. edición, 1980; Pequeño Larousse Ilustrado. México, Larousse, 1992; y Gran Enciclopedia Salvat. Tomo 27, voz: vacar, vacancia). 404 Título IV. De la Estructura del Estado. Capítulo IV. Poder Ejecutivo. 405 El 2 de abril de 1976 la Asamblea Constituyente (A Assembleia Constituinte), reunida en sesión plenaria, aprobó y decretó la Constitución de la República Portuguesa (Constituçao da República Portuguesa), promulgada por el Presidente de la República y publicado el 10 de abril y en vigor el 25 de abril de 1976. 406 Tercera Parte. De la organización del poder político. Título II. Del Presidente de la República. Capítulo Primero. De su estatuto y elección.

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Al Consejo de la Revolución, en su calidad de Consejo del Presidente de la República y de garante del funcionamiento regular de las instituciones democráticas, corresponde autorizar al Presidente de la República a ausentarse del territorio nacional, según declara la Ley fundamental lusitana: Artículo 145 Competencia como Consejo del Presidente de la República y como garante del funcionamiento regular de las instituciones democráticas.

Corresponde al Consejo de la Revolución, en su calidad de Consejo del Presidente de la República y de garante del funcionamiento regular de las instituciones democráticas: [...] d) autorizar al Presidente de la República a ausentarse del territorio nacional; [...]407

6.1.16. República Bolivariana de Venezuela De acuerdo a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela del 15 de diciembre de 1999408, entre las atribuciones de la Asamblea Nacional -por conducto de la Comisión Delgada, se encuentra la relativa a autorizar al (a) Presidente (a) para salir del territorio venezolano: Artículo 196. Son atribuciones de la Comisión Delegada: [...] 2. Autorizar al Presidente o Presidenta de la República para salir del territorio nacional. 407

Tercera Parte. De la organización del poder político. Título III. Del Consejo de la Revolución. Capítulo Segundo. Competencia. 408 El 20 de diciembre de 1999, la Asamblea Nacional Constituyente decretó y proclamó la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aprobada mediante referendo constituyente del 15 de diciembre de 1999, en vigor el mismo día de su publicación en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela.

175

[...]409

6.1.17. República Dominicana Entre las atribuciones del Congreso se encuentra la relativa a conceder autorización al Presidente de la República para salir al extranjero cuando sea por más de quince días, según lo ordenado por el artículo 37 párrafo diecisiete de la Constitución de la República Dominicana.410 Artículo 37. Son atribuciones del Congreso: [...] Conceder autorización al Presidente de la República para salir al extranjero cuando sea por más de quince días.411

En cuanto a la prohibición de que el Presidente de la República no podrá salir al extranjero por más de quince días sin autorización del Congreso. Artículo 56. El Presidente de la República no podrá salir al extranjero por más de quince días sin autorización del Congreso.412

6.1.18. Uruguay Respecto de la prohibición del Presidente de la República para salir del territorio uruguayo, sin contar con la autorización de la Cámara de Senadores, la Constitución del Uruguay413, ordena: 409

Título V. De la Organización del Poder Público Nacional. Capítulo I. Del Poder Legislativo Nacional. Sección Segunda: De la Organización de la Asamblea Nacional. 410 La Constitución de la República Dominicana fue otorgada y proclamada por la Asamblea Nacional el 14 de agosto de 1994 (año 151 de la Independencia y 131 de la Restauración), la cual fue reformada por la Asamblea Nacional -constituida en Asamblea Revisora de la Constitución- el 25 de julio de 2002. 411 Título IV. Sección V. Del Congreso. 412 Título V. Sección I. Del Poder Ejecutivo. 413 La Constitución de la República Oriental del Uruguay data del año de 1967, fue reformada en 1996. De acuerdo con su Ley suprema, Uruguay adopta para su gobierno la forma democrática republicana, con un Presidente y un sistema legislativo elegidos por votación popular.

176

Artículo 170. El Presidente de la República no podrá salir del territorio nacional por más de cuarenta y ocho horas sin autorización de la Cámara de Senadores.414

414

Sección IX. Del Poder Ejecutivo. Capítulo IV.

177

CONCLUSIONES

PRIMERA. El principio, teoría, doctrina, concepto y praxis de la división o separación de poderes se identifica con la distribución de las funciones del Estado, que son ejercitadas por órganos, organismos o poderes políticos diferentes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

SEGUNDA. El constitucionalismo mexicano ha seguido el principio de la colaboración de poderes con una excepción: el “decreto constitucional para la libertad de la América mexicana” (22 de octubre de 1814) en que se vincularon la idea de soberanía con la de separación de poderes (artículos 11, 12, 44, 48, 49, 132 y 181).

TERCERA. En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la colaboración de poderes se basa en dos principios:

I) Para la realización de un acto con frecuencia se necesita la participación de dos de los órganos del poder, verbi gracia: la intervención del Ejecutivo en el procedimiento legislativo; la celebración de tratados internacionales por parte del Ejecutivo Federal y la ratificación, en su caso, por el Senado; y cuando se declara que ha llegado el caso de nombrar un gobernador provisional, el presidente envía al senado una terna para que ese órgano legislativo realice la designación correspondiente.

II) En la noción de funciones formales y materiales, por ejemplo: facultad reglamentaria del Presidente de la República, que materialmente es una función legislativa; facultad de la Cámara de Senadores de erigirse en gran jurado para conocer de los delitos oficiales de los altos funcionarios, que materialmente es una función jurisdiccional; y facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para

178

designar a los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, que materialmente es una función administrativa.

CUARTA. Respecto de las tres funciones del Estado y de acuerdo con un criterio material, en México un ejemplo de acto de carácter administrativo del Poder Legislativo (Congreso de la Unión, dividido en las Cámaras de Diputados y Senadores) consiste en resolver la solicitud del Presidente de la República -en su carácter de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno- para permitirle salir del territorio nacional a efecto de realizar actividades propias de su investidura.

QUINTA. En México, de acuerdo con el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Supremo Poder de la Federación -constituido por el conjunto de competencias asignadas a los órganos federales- se divide, para su ejercicio, en:

a) Legislativo, depositado en un Congreso General, integrado por dos Cámaras: Diputados y Senadores (artículo 50);

b) Ejecutivo, depositado en el “Presidente de los Estados Unidos Mexicanos” (artículo 80); y

c) Judicial, depositado en la Suprema Corte de Justicia de Nación, en Tribunales de Circuito, Colegiados en materia de amparo y Unitarios en materia de apelación, y en Juzgados de Distrito (artículo 94).

SEXTA. Las constituciones mexicanas adoptaron y siguieron la tesis en que no hay división de “poderes”, sino que existe un solo poder: el Supremo Poder de la Federación, el cual se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial, con excepción del “Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana” de

179

1814. Únicamente las “Leyes Constitucionales” de 1836 (Segunda Ley “Organización de un Supremo Poder Conservador”, artículo 1) en que el Supremo Poder de la Federación se dividió para su ejercicio en cuatro: Legislativo, Ejecutivo, Judicial y un Supremo Poder Conservador.

SEPTIMA. Dentro del sistema de equilibrio y colaboración de los poderes, es lógico que el Presidente de la República no deba requerir y contar con el permiso previo del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente, en su caso, para ausentarse del territorio nacional, bajo la premisa de que el Jefe del Ejecutivo Federal única y exclusivamente podrá salir del país -durante el ejercicio de su cargo o mandato- por motivos propios de su investidura, por razones de suma importancia, por asuntos de interés supremo para la nación y por compromisos asumidos por el Estado mexicano.

OCTAVA. El cargo presidencial arraiga al titular del Poder Ejecutivo Federal o Presidente de la República en territorio nacional, con ello se pretende garantizar su atención en el desahogo de los asuntos de su incumbencia, cuya presencia permanente es esencial toda vez que no puede ser sustituido con mayor facilidad pues su titularidad -única e individualizada- no puede ser delegada ni ejercida por personas ajenas a él en determinadas funciones.

NOVENA. La “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos” del 4 de octubre de 1824 (artículo 112, fracción V) prohibió al Presidente de la República y al Vice-Presidente, de manera tajante, su salida del país, disposición que perduró hasta la “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” del 5 de febrero de 1917 (artículo 88), cuando se permitió al Presidente salir sólo con permiso del Congreso de la Unión; y a partir de la reforma del artículo 88 (21 de octubre de 1966), se facultó a la Comisión Permanente para que en los recesos del Congreso permitiera al

180

titular del Ejecutivo Federal a salir del territorio nacional para realizar actividades propias de su investidura.

DECIMA. No obstante que la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos del 5 de febrero de 1857 disponía en su artículo 84 que: ”el presidente no puede separarse del lugar de la residencia de los poderes federales [distrito federal], ni del ejercicio de sus funciones, sin motivo grave calificado por el congreso, en sus recesos por la diputación permanente”, ello no impidió que los presidentes Antonio López de Santa Anna (1791-1876) y Benito Juárez (1806-1872) salieran del país sin contar con el permiso respectivo.

DECIMA PRIMERA. A partir del Presidente Adolfo López Mateos (1958-1964), los titulares del Ejecutivo Federal se han ausentado del territorio nacional para tratar asuntos propios de su investidura (Jefe de Estado y Jefe de Gobierno) y, en todo caso, para representar a nuestro país en diversos eventos y foros, sin que haya existido algún impedimento por parte del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente en su caso, para autorizar su salida, ésta práctica se vio interrumpida con las negativas del órgano legislativo federal referido al entonces Presidente de la República Vicente Fox Quesada, como ha quedado de manifiesto en la Historia y en la presente investigación.

DECIMA SEGUNDA. Si bien el artículo 88 constitucional tiene por propósito evitar vacíos de poder y que estos se den a espaldas del Congreso se considera -dadas las condiciones actuales en el ámbito internacional- que tal precepto además de tratarse de un mero formalismo, se estima que es anticuado u obsoleto, no obstante encontrarse vigente.

DECIMA TERCERA. Al Congreso o a la Comisión Permanente, en su caso, le corresponde calificar la conveniencia de que el titular del Poder Ejecutivo Federal se

181

ausente del país; lo que permite al órgano legislativo evaluar si la situación interna es propicia o favorable para que el Presidente de la República salga del territorio nacional, los motivos y la importancia del viaje que pretendiera realizar al extranjero, evitando con ello la realización de viajes innecesarios, dispendiosos o peligrosos. Sin embargo, por cuestiones de índole o de carácter político, es factible que en un futuro se impida o se niegue permiso al titular del Poder Ejecutivo Federal para ausentarse del territorio nacional en un lapso que podría ser indefinido, por ende la tesista es de la opinión que no debe ya existir limitante alguna para que el Primer Mandatario ejercite esta facultad, tomando en cuenta la vorágine de las relaciones interestatales con motivo del fenómeno de la globalización y los diversos instrumentos internacionales en los que México sea parte.

DECIMA CUARTA. Durante los más de setenta años en que ocuparon la Presidencia de la República los candidatos electos del Partido Revolucionario Institucional (PRI), la posibilidad de que el congreso negara permiso al titular del Poder Ejecutivo Federal para ausentarse del país, era prácticamente inconcebible.

DECIMA QUINTA. En el mes de diciembre de 1999 Ernesto Zedillo Ponce de León, entonces Presidente de la República, solicitó permiso al Congreso para viajar a los Estados Unidos, pero al enterarse que en la Cámara de Diputados

le iban a

rechazar la autorización para salir (ausentarse) del país, declinó inmediatamente a hacer el viaje.

DECIMA SEXTA. La práctica referida en la conclusión Décima Cuarta se vio interrumpida en el mes de abril del año 2002, cuando el Senado de la República particularmente las bancadas del Partido Revolucionario Institucional (PRI), Partido de la Revolución Democrática (PRD), Partido Verde Ecologista de México (PVEM) y Convergencia por la Democracia, con un solo legislador)- negó el permiso al Presidente Vicente Fox Quesada -candidato electo del Partido de Acción Nacional,

182

PAN- para ausentarse del territorio nacional con la finalidad de asistir a una reunión de trabajo en los Estados Unidos y Canadá (15 a 18 abril) resultado de una votación nominal de 71 votos contra 41 de los representantes del Partido de Acción Nacional (PAN).

DECIMA SEPTIMA. En noviembre del 2006, la Cámara de Diputados (con el voto de la oposición) negó al entonces Presidente de la República Vicente Fox permiso para viajar a efecto de realizar una visita de trabajo a Australia (12 al 16 de noviembre) y participar en la XIV Reunión de Líderes de la Agrupación para la Cooperación Económica para Asia y el Pacífico (CEAP, en inglés: Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC), en Hanoi, Vietnam (16 al 19 de noviembre), por considerar y bajo el argumento de los legisladores de oposición que: “el país atraviesa por una situación de crisis por el conflicto de cinco meses en Oaxaca y las recientes explosiones en la Ciudad de México, que se atribuyeron supuestos grupos guerrilleros.” Los partidos Revolucionario Institucional (PRI), de la Revolución Democrática (PRD), Convergencia, Verde Ecologista de México (PVEM), del Trabajo (PT), Nueva Alianza y Alternativa, votaron en contra de otorgar el permiso respectivo (258 votos); el Partido Acción Nacional (PAN) votó a favor (187 votos); hubo seis abstenciones. Además el pleno desechó por mayoría simple el dictamen, por lo que éste fue devuelto al Senado.

DECIMA OCTAVA. En la Doctrina jurídica mexicana existen opiniones aisladas o estudios pocos profundos sobre el tema que dio origen a la presente investigación entre ellos Emilio O. Rabasa, Manuel González Oropeza, Jorge Madrazo Cuéllar y Elisur Artega Nava- sin embargo, en ninguna de ellas se plantea la posibilidad de reformar y adicionar el artículo 88 de nuestra Constitución Política, a fin de posibilitar al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos ausentarse del territorio nacional sin contar con el permiso del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente en su caso, en virtud de las condiciones originadas por la política y las relaciones

183

internacionales, amén de los efectos del fenómeno de la globalización, lo que conlleva a estimar que la presencia del titular del Poder Ejecutivo Federal del Estado Mexicano es necesaria para participar en actos y adquirir compromisos en beneficio e inherentes a nuestro país.

DECIMA NOVENA. A noventa y un años del inicio de la vigencia de la Constitución del 5 de febrero de 1917, el artículo 88 solo ha sido reformado una vez, esto es, en 1966, el objeto de facultar a la Comisión Permanente para que en los recesos del Congreso pudiera autorizar al Presidente de la República a ausentarse del territorio nacional:

VIGESIMA. La propuesta de reforma al artículo 88 es viable, en virtud de que se estaría evitando, en el futuro, la continua negativa para permitir al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos a salir (ausentarse) del país, considerando que en la conformación e integración del Poder Legislativo (Cámaras de Diputados y Senadores) pueda ser ocupada por legisladores y representantes populares cuyos partidos políticos, son opositores al Jefe del Poder Ejecutivo Federal y al partido político que lo postuló.

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PROPUESTA DE ADICION Y REFORMA AL ARTICULO 88 CONSTITUCIONAL

La formulación o planteamiento para adicionar o reformar el artículo 88 de nuestra Constitución Política, se expone en dos vertientes:

PRIMERA. Se propone reformar el artículo 88 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a efecto de que el titular del Poder Ejecutivo Federal (Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Presidente de la República o Primer Mandatario”), en sus caracteres de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno del Estado mexicano, para ausentarse del país no deba contar con el permiso previo del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente, en su caso, en virtud de la importancia y naturaleza de los asuntos que así lo ameriten, a cuyo regreso dentro de un plazo máximo de cinco días deberá presentar un informe ante dicho órgano legislativo, que detalle las razones y los logros alcanzados con motivo de su salida del territorio nacional. En todo caso, el Presidente de la República, antes de ausentarse del país, deberá comunicar sobre su viaje al Congreso de la Unión (Cámaras de Diputado y Senadores).

SEGUNDA. Se propone reformar el artículo 88 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a efecto de que el titular del Poder Ejecutivo Federal (Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Presidente de la República o Primer Mandatario), en sus caracteres de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno del Estado mexicano, para ausentarse del país no deba contar con el permiso previo del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente, en su caso, en virtud de la importancia y naturaleza de los asuntos que así lo ameriten, cuando su ausencia no exceda el término de ocho días naturales; en lapso mayor deberá contar con la autorización respectiva.

185

A juicio de la tesista los aspectos positivos derivados de la ampliación de facultades del “Presidente de los Estados Unidos Mexicanos” para ausentarse del territorio nacional sin la previa autorización del Poder Legislativo, se exponen en los razonamientos siguientes:

I) La salida del “Presidente de la República” o “Presidente de los Estados Unidos Mexicanos” sin los requisitos establecidos por el artículo 88 constitucional en vigor esto es, ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente en su caso- dentro de la estructura político-constitucional y de acuerdo con la teoría, principio y doctrina de la división o separación de poderes conllevaría a una colaboración de poderes y no deriva en una desavenencia entre los integrantes de los mismos, tal y como sucedió en la primera semana del mes de abril del año 2002 y en el mes de diciembre de 2006, respectivamente.

II) La salida del “Presidente de la República” del territorio nacional sin contar con el permiso del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente, según lo ordenado por el artículo 88 constitucional, no vulnera o trastoca el llamado principio de división de poderes o el propio Estado de Derecho, toda vez que su salida sería con y bajo la investidura de titular del Poder Ejecutivo Federal y no como ciudadano común, esto es, se ausentará del país por una misión de carácter oficial y, por ende, pública.

III) En los tiempos actuales en que el fenómeno de la globalización ha penetrado los mas diversos ámbitos (acuerdos de carácter bilateral y multilateral internacionales en materias diversas, aspectos científicos, de investigación y políticos; comercio Internacional; cooperación económica; intercambio de información, de tecnología y de otro tipo; y procesos de integración económica regional derivados de los tratados y acuerdos de libre comercio, entre otros) que requiere la participación de los Estados mediante sus representantes ante las organizaciones o corporaciones transnacionales (públicas y privadas), organizaciones no gubernamentales (ONG) y

186

empresas multinacionales, entre otras mas, la limitante del artículo 88 es obsoleta y no es acorde a los tiempos actuales, en razón de que el titular del Ejecutivo Federal o Presidente de la República, se encuentra en el supuesto que tenga que salir o ausentarse del territorio nacional sin previo aviso del órgano legislativo (Congreso de la Unión o Comisión Permanente, según el caso) en representación de nuestro país, por los motivos antes enunciados.

IV) A juicio del tesista y en virtud de la vorágine de las relaciones internacionales, el titular del Ejecutivo Federal requiere mayor libertad a fin de representar a nuestro país en los aspectos enunciados anteriormente en el apartado III.

V) La ausencia de limitantes a las facultades del Presidente de la República respecto a su eventual salida del territorio nacional o la no existencia de requerimientos previos a la actualización de tal hipótesis, no implicaría que el titular del Ejecutivo Federal pudiera abusar de tales facultades, en razón de que su salida obedecerá -en todo momento y circunstancia- a aspectos de carácter estrictamente oficial o asuntos propios de su investidura.

VI) Si bien las facultades constitucionales del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente, en su caso, para autorizar o no al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos o Presidente de la República -establecidas en el artículo 88 constitucional- como forma de control político del propio órgano legislativo de los actos del Primer Mandatario, en lo que respecta a la ausencia del titular del Ejecutivo Federal del territorio nacional, radica en evitar la realización de paseos oficiales y, por ende, el dispendio de recursos públicos, tal como aconteció en los regímenes de los presidentes Adolfo López Mateos415 (López Paseos, según la jerga popular), Luis

415

Presidente de la República: 1958-1964.

187

Echeverría Álvarez416, José López Portillo417, Carlos Salinas de Gortari418 y Ernesto Zedillo Ponce de León419, respectivamente.

VII) Por las razones asentadas en el apartado III, la dicha limitante en cuestión resulta -a todas luces- obsoleta toda vez el titular del Poder Ejecutivo Federal en su carácter y calidad de Jefe de Estado y de Gobierno, es el principal órgano de las relaciones internacionales y encargado del manejo de los asuntos en esta materia del Estado Mexicano, contando al efecto con el auxilio del Secretario de Relaciones Exteriores y demás agentes consulares y diplomáticos.

VIII) El titular del Poder Ejecutivo Federal o “Presidente de los Estados Unidos Mexicanos”, en su carácter y calidad de Jefe de Estado y de Gobierno:

a) Tiene la suprema representación internacional dentro de los límites impuestos por la propia Constitución Política.

b) Representa al Estado Mexicano ante los demás Estados y otros sujetos del Derecho Internacional.

c) Dirige las relaciones y política internacionales llevada a cabo en nombre de nuestro país.

d)

Celebra

acuerdos

internacionales:

Cartas,

Convenciones,

intercambio de notas, pactos, protocolos, tratados, etcétera.

e) Conduce la política exterior mexicana. 416

Presidente de la República: 1970-1976. Presidente de la República: 1976-1982. 418 Presidente de la República: 1988-1994. 419 Ernesto Zedillo Ponce de León, Presidente de la República: 1994-2000. 417

declaraciones,

188

f) Interviene directamente y asiste a reuniones internacionales bilaterales, plurilaterales o multilaterales a nivel máximo.

IX) La extraordinaria complejidad de las relaciones políticas, económicas e internacionales entre los Estados, desemboca en que deba considerarse como una verdadera e insoslayable necesidad que el “Presidente de los Estados Unidos Mexicanos”, como Jefe de Estado y Jefe de Gobierno del Estado Mexicano, no graviten sobre sus facultades y obligaciones diversas limitantes para trasladarse a otras naciones a fin de fortalecer y entablar relaciones internacionales en nombre del país para los mas diversos fines.

X) La ausencia de limitantes para que al “Presidente de la República” se le otorgue permiso por parte del Congreso de la Unión a efecto de que se ausente (salga) del territorio nacional para realizar actos propios de su investidura en el extranjero, evitaría que dicho consentimiento esté, a futuro, supeditado a los periodos de Sesiones Ordinarias del Congreso (1° de noviembre al 31 de diciembre y 15 de abril al 15 de julio) o en sus recesos a la Comisión Permanente, de acuerdo a lo previsto en los artículos 65, 66 y 78 constitucionales, sin menoscabo de control político sobre los actos del Poder Ejecutivo en esta materia que realice al efecto la Cámara de Senadores, de acuerdo a lo dispuesto por la propia Constitución Política, en el Título Tercero. Capítulo II. Del Poder Legislativo. Sección III. De Las Facultades del Congreso. Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado: I. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el Presidente de la República y el Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso; además, aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión.

189

XI) La negativa del órgano legislativo (Congreso de la Unión, de su Comisión Permanente o de las Cámaras de Diputados y Senadores, en su caso), de los meses de abril del 2002 y diciembre de 2006, respectivamente, para permitir al “Presidente de la República” ausentarse del territorio nacional, trastocó la colaboración de los poderes públicos que debe prevalecer entre el Legislativo y Ejecutivo, consistente en la participación conjunta o sucesiva para llevar a cabo funciones de carácter gubernativo, los cuales bajo ninguna circunstancia deben ser obstaculizadas entre sí. Además, transgredió un deber internacional de todo Estado, entendiendo como tal el conjunto de reglas y principios de carácter jurídico y moral en que se basan las relaciones de los Estados entre si y con los demás miembros de la comunidad internacional. XII) La ausencia de limitantes para que al “Presidente de la República” se le otorgue permiso por parte del “Congreso de la Unión” a efecto de que se ausente (salga) del territorio nacional para realizar actos propios de su investidura en el extranjero, evitaría que dicho consentimiento esté, a futuro, supeditado a situaciones políticas prevalecientes en el seno del propio Poder Legislativo, derivado de confrontaciones que puedan surgir entre los diversos representantes de los partidos políticos en las respectivas Cámaras de Diputados y Senadores. Lo que originaría, en el peor de los casos, una permanente negativa al respecto.

Propuesta. Texto original: Artículo 88. El Presidente de la República no podrá ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente en su caso.

190

Textos propuestos: Al tenor de la primera vertiente en la formulación o planteamiento para adicionar o reformar el artículo 88 de nuestra Constitución Política: Artículo 88. En representación del Estado Mexicano el Presidente de la República podrá ausentarse del país, comunicando previamente al Congreso de la Unión o a la Comisión Permanente en su caso, las razones, los motivos y el lapso en que estará fuera del territorio nacional. A su regreso deberá presentar al Poder Legislativo y dentro de un plazo máximo de cinco días, un informe que contenga los compromisos y los logros alcanzados.

Al tenor de la segunda vertiente en la formulación o planteamiento para adicionar o reformar el artículo 88 de nuestra Constitución Política: Artículo 88. En representación del Estado Mexicano el Presidente de la República podrá ausentarse del país sin permiso previo del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente en su caso, siempre y cuando su permanencia en el extranjero no exceda el término de ocho días naturales; en un lapso mayor deberá contar con la autorización respectiva. A su regreso deberá presentar al Poder Legislativo y dentro de un plazo máximo de cinco días, un informe que contenga los compromisos y los logros alcanzados.

191

ANEXO 1. CUADRO RESUMEN ANTECEDENTES HISTORICO-LEGISLATIVOS MEXICANOS SOBRE LA AUTORIZACION QUE PERMITA AL JEFE DE ESTADO Y JEFE DE GOBIERNO AUSENTARSE DEL TERRITORIO NACIONAL Documento

Título, capítulo y artículo (s)

Constitución Política

Título lV

de la Monarquía Española

Del Rey

(18 de marzo de 1812) Capítulo l De la inviolabilidad del Rey y de su autoridad [...] Artículo

172.

Las

restricciones

de

la

autoridad del rey son las siguientes: [...] Segunda. No puede el rey ausentarse del reino sin consentimiento de las córtes; y si lo hiciere, se entiende que ha abdicado la corona. [...] Capítulo IV De la Familia real y del reconocimiento del príncipe de Asturias [...] Artículo 206. El príncipe de Asturias [hijo primogénito del rey] no podrá salir del reino sin consentimiento de las córtes; y saliere sin él, quedará por el mismo hecho excluido (sic) del llamamiento á la corona. [...]

192

Artículo 207. Lo mismo se entenderá permaneciendo fuera del reino por mas tiempo que el prefijado en el permiso, si requerido para que vuelva no lo verificare dentro del término que las córtes señalen”. Decreto Constitucional para la

Título II

Libertad de la América Mexicana

Forma de Gobierno

(22 de octubre de 1814)

[...] Capítulo X Del Supremo Gobierno Artículo 141. Ningún individuo de esta corporación

[Supremo

Gobierno]

podrá

pasar ni aun una noche fuera del lugar destinado para su residencia, sin que el Congreso le conceda expresamente su permiso: y si el Gobierno residiere en lugar distante, se pedirá aquella licencia á los compañeros, quienes avisarán al Congreso en caso de que sea para mas de tres días. [...] Capítulo XIV Del Supremo Tribunal de Justicia [...] ARTICULO 193. Ningún individuo de esta corporación [Supremo Tribunal de Justicia] podrá pasar ni una sola noche fuera de los límites de su residencia, si no es con los requisitos que para los individuos del Supremo Gobierno expresa el artículo 141. Reglamento Provisional Político

Sección Cuarta

del Imperio Mexicano

Del Poder Ejecutivo.

193

(18 de diciembre de 1822)

[...] Capítulo Primero Del Emperador [...] Artículo 31. No puede el Emperador: [...] Segundo: no puede salir de las fronteras del imperio sin consentimiento de la misma Junta.”

Constitución Federal de los

Título IV

Estados Unidos Mexicanos

Del Supremo Poder Ejecutivo

(4 de octubre de 1824)

de la Federación [...] Sección Primera De las personas en quien se deposita, y de su elección. [...] Artículo 112. Las restricciones de las facultades del presidente son las siguientes: [...] V. El presidente, y lo mismo el vicepresidente, no podrá, sin permiso del congreso, salir del territorio de la república durante su encargo y un año después.

Leyes Constitucionales

Cuarta Ley

(30 de diciembre de 1836)

Organización del Supremo Poder Ejecutivo Artículo 1. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un Supremo Magistrado, que se denominará Presidente de la República... [...] Artículo 18. No puede el Presidente de la

194

República: [...] 4°. Salir del territorio de la República, durante su presidencia y un año después, sin el permiso del Congreso...” Bases Orgánicas de la

Título V

República Mexicana

Poder Ejecutivo

12 de junio de 1843

[...] Artículo

89.

No

puede

el

Presidente

[Presidente de la República]: [...] II: Salir del territorio de la República durante su encargo y un año después sin permiso del Congreso.

III. Separarse más de seis leguas del lugar de residencia de los supremos poderes sin permiso del cuerpo legislativo. [...] Constitución Federal de los

Título III

Estados Unidos Mexicanos

De la División de Poderes.

(5 de febrero de 1857)

[...] Sección II Del Poder Ejecutivo. [...] Artículo 84. El presidente [Presidente

de

los

Estados-Unidos

Mexicanos] no puede separarse del lugar de la residencia de los poderes federales, ni del ejercicio de sus funciones, sin motivo grave calificado por el congreso, y en sus

195

recesos por la diputación permanente”. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Título Tercero [...]

(5 de febrero de 1917)

Capítulo III. Del Poder Ejecutivo. [...] Artículo 88. El Presidente de la República no podrá ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unión.”

Reforma constitucional

El artículo 88 constitucional fue reformado

(21 de octubre de 1966)

con el objeto de facultar a la Comisión Permanente para que en los recesos del Congreso pudiera autorizar al Presidente de la República a ausentarse del territorio nacional: Artículo 88. El Presidente de la República no podrá ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente en su caso.

196

ANEXO 2. CUADRO RESUMEN LA AUTORIZACION DEL PODER LEGISLATIVO PARA QUE EL JEFE DE ESTADO O JEFE DE GOBIERNO SE AUSENTE DEL PAIS EN EL DERECHO COMPARADO País

Artículo (s)

Argentina

Artículo 99. El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:

Constitución Nacional de la República Argentina.

420

[...]

Segunda Parte. Autoridades de la Nación.

18. Puede ausentarse del territorio de la

Título Primero. Gobierno Federal.

Nación, con permiso del Congreso. En el

Sección Segunda. Del Poder Ejecutivo.

receso de éste, sólo podrá hacerlo sin

Capítulo Tercero. Atribuciones del Poder licencia por razones justificadas de servicio Ejecutivo.

público. Bolivia

Artículo 95. El Presidente de la República

Constitución Política de Bolivia.421

no podrá ausentarse del territorio nacional

Parte Segunda. El Estado Boliviano.

sin permiso del Congreso

Titulo Segundo. Poder Ejecutivo. Capitulo I. Presidente de la República. Artículo 49. Es de competencia exclusiva

Brasil

del Congreso Nacional:

Constitución Política de la República Federal del Brasil

422

[...]

Título IV. De la Organización de los III.

Autorizar

al

Presidente

Poderes.

Vicepresidente

de

la

Capítulo I. Del Poder Legislativo.

ausentarse del País, cuando la ausencia

Sección

II.

De

Congreso Nacional.

las

Atribuciones

al

República

a

del excediese de quince días; [...]

Título IV. De la Organización de los Artículo

420

y

83.

El

Presidente

y

el

Constitución Nacional de la República Argentina (Constitución de la Nación Argentina), del 22 de agosto de 1994. 421 Constitución Política de Bolivia del 2 de febrero de 1967. 422 Constitución Política de la República Federal del Brasil, de octubre de 1988.

197

Poderes.

Vicepresidente de la República no podrán

Capítulo II. Del Poder Ejecutivo.

ausentarse del país por un período superior

Sección

I.

Del

Presidente

y

del a quince días, sin licencia del Congreso

Vicepresidente de la República.

Nacional, bajo pena de pérdida del cargo. Artículo 196. El Presidente de la República,

Colombia Constitución Política de Colombia.

423

o

quien

haga

sus

veces,

no

podrá

Título VII. De la Rama Ejecutiva.

trasladarse a territorio extranjero durante el

Capítulo 1. Del Presidente de la República.

ejercicio de su cargo, sin previo aviso al Senado o, en receso de éste, a la Corte Suprema de Justicia. La infracción de esta disposición implica abandono del cargo. El Presidente de la República, o quien haya ocupado

la

Presidencia

a

título

de

encargado, no podrá salir del país dentro del año siguiente a la fecha en que cesó en el ejercicio de sus funciones, sin permiso previo del Senado. Cuando el Presidente de la República se traslade a territorio extranjero en ejercicio de

su

cargo,

el

Ministro

a

quién

corresponda, según el orden de presidencia legal,

ejercerá

bajo

responsabilidad constitucionales

las que

el

su

propia funciones

Presidente

le

delegue, tanto aquellas que le son propias como las que ejerce en calidad de Jefe del Gobierno.

El

Ministro

Delegatario

pertenecerá al mismo partido o movimiento político del Presidente. 423

Constitución Política de Colombia de 1991.

198

Costa Rica

Artículo 139. Son deberes y atribuciones

Constitución Política de la

exclusivas de quien ejerce la Presidencia de

República de Costa Rica.424 Titulo X. El Poder Ejecutivo.

la República. [...]

Capitulo II. Deberes y atribuciones de 5) quienes ejercen el Poder Ejecutivo.

Obtener

Legislativa

permiso cuando

de

la

necesite

Asamblea salir

del

Reformado por Ley No. 5700 de 6 de junio territorio de Costa Rica, excepto para de 1975.

dirigirse a cualquiera de los países de América Central o a Panamá y por plazos no mayores de diez días cada vez, en cuyo caso deberá comunicarlo previamente a la Asamblea Legislativa. Esta disposición es obligatoria mientras ejerza su cargo y hasta un año después de haber cesado en él. Cuando proceda la solicitud de permiso, la Asamblea Legislativa, queda obligada a pronunciarse, concediéndolo o denegándolo en tiempo. Artículo 25.

Chile Constitución Política de la República de Chile

425

.

[...] El Presidente de la República no podrá salir

Capítulo IV. Gobierno. Presidente de la del territorio nacional por más de treinta República.

días ni en los últimos noventa días de su período, sin acuerdo del Senado. En todo caso, el Presidente de la República comunicará con la debida anticipación al Senado su decisión de ausentarse del territorio y los motivos que la justifican.

424

Constitución Política de la República de Costa Rica, del 8 de noviembre de 1949. Constitución Política de la República de Chile de 21 de octubre de 1980, ratificada mediante plebiscito del 11 de septiembre.

425

199

Ecuador

Artículo 102. El Presidente de la República,

Constitución Política de la

antes de ausentarse del país, comunicará

República del Ecuador.426

sobre su viaje al Congreso Nacional o, en

Título III. De la Función Ejecutiva.

su receso al Plenario de las Comisiones

Sección I. Del Presidente de la República.

Legislativas. A su retorno, dentro de un plazo máximo de quince días presentará el informe correspondiente. Durante el año inmediatamente posterior a la

cesación

ausentarse

en

sus

del

funciones,

país,

para

comunicará

previamente sobre su viaje al Congreso Nacional o, en su receso al Plenario de las Comisiones Legislativas. El Salvador

Artículo 158. Se prohíbe al Presidente de la

Constitución de la Republica de

República salir del territorio nacional sin

El Salvador.427 Título

VI.

Órganos

del

licencia de la Asamblea Legislativa. Gobierno,

Atribuciones y Competencias. Capítulo II. Órgano Ejecutivo. Guatemala

Artículo 165

Constitución Política de la

Atribuciones

República de Guatemala.428 Titulo IV. Poder Público.

Corresponde al Congreso de la República: [...]

Capitulo II. Organismo Legislativo. Sección Conocer con anticipación, para que los Segunda.

efectos de la sucesión temporal, de la

Atribuciones del Congreso.

ausencia

del

territorio

nacional

del

presidente y vicepresidente de la república.

426

Constitución Política de la República del Ecuador, del 29 de mayo de 1996. Constitución de la Republica de El Salvador del 26 de abril de 1982. 428 Constitución Política de la República de Guatemala del 31 de mayo de 1985. 427

200

En

ningún

caso

simultáneamente

podrán el

ausentarse

Presidente

y

Vicepresidente. Artículo 205. Corresponden al Congreso

Honduras

Nacional las atribuciones siguientes:

Constitución de la República de Honduras.

429

[...]

Título V. De los Poderes del Estado.

13. Conceder o negar permiso al Presidente

Capítulo I. Del Poder Legislativo.

y Designados a la Presidencia de la República para que puedan ausentarse del país por más de quince días; [...]

Artículo

208.

Son

atribuciones

de

la

Comisión Permanente: [...] 13. Conceder o negar permiso al Presidente y Designados a la Presidencia de la República por más de quince días para ausentarse del país; [...] Título V: De los Poderes del Estado.

Artículo 241. El Presidente de la República,

Capítulo VI. Del Poder Ejecutivo.

o quien ejerza sus funciones, no podrá ausentarse del territorio nacional por más de quince días sin permiso del Congreso Nacional o de su Comisión Permanente.

Nicaragua

Artículo 149. El Presidente de la República

Constitución Política de la

podrá salir del país en ejercicio de su cargo,

República de Nicaragua.430

por un período menor de quince días sin

Título VIII. De la Organización del Estado. 429 430

ninguna autorización. Para un período

Constitución de la República de Honduras del 11 de enero de 1982. Constitución Política de la República de Nicaragua del 9 de enero de 1987.

201

Capítulo III. Poder Ejecutivo.

mayor de quince días y menor de treinta requerirá

previa

autorización

de

la

Asamblea Nacional. En este último caso corresponderá

al

Vicepresidente

de

la

República el ejercicio de la función de gobierno de la Presidencia. [...] También podrá salir del país el Presidente de la República, por un tiempo no mayor de tres meses con permiso de la Asamblea Nacional, siempre que deposite el ejercicio de la presidencia en el Vicepresidente; pero si la ausencia pasare de tres meses, cualquiera que fuera la causa, perderá el cargo por ese solo hecho, salvo que la Asamblea nacional considere el caso de fuerza mayor y prorrogue el permiso por un tiempo prudencial. [...] La salida del país del Presidente sin autorización de la Asamblea Nacional, por un período en que esta autorización fuera necesaria o por un período mayor que el autorizado, se entenderá como abandono de su cargo. [...] En caso de falta temporal del Presidente de la República, el Vicepresidente no podrá salir sin previa autorización de la Asamblea nacional. Su salida sin dicha autorización se entenderá como abandono del cargo.

202

[...] Si

el

Vicepresidente

de

la

República

estuviera ausente del país y el Presidente de la República también tuviera que salir del territorio nacional en ejercicio de su cargo, las funciones administrativas las asumirá el ministro correspondiente, según el orden de precedencia legal. [...] En ningún caso podrá salir del país el Presidente de la República que tuviere causa criminal pendiente que mereciere pena más que correccional. [...] Son faltas temporales del Presidente de la República: 1. Las ausencias temporales del territorio nacional por más de quince días. [...] En caso de falta temporal el Presidente de la República, asumirá sus funciones el Vicepresidente. [...] En

todos

los

casos

mencionados,

la

Asamblea Nacional elegirá a los sustitutos de entre sus miembros. Panamá Constitución Política de Panamá.431

Artículo 155. Son funciones administrativas de la Asamblea Legislativa:

Título V. El Órgano Legislativo.

[...]

Capítulo 1°. Asamblea Legislativa.

3. Conceder licencia al Presidente de la

431

Constitución Política de Panamá del 11 de octubre de 1972.

203

República cuando se la solicite y autorizarlo para ausentarse del territorio nacional, conforme

a

lo

dispuesto

en

esta

Constitución. Artículo 219

Paraguay Constitución de la República de Paraguay.

De los deberes y de las atribuciones 432

Son deberes y atribuciones de la Comisión

Parte III. Del Ordenamiento Político de la Permanente del Congreso: República. Título

II.

[...] De

la

Estructura

y

de

la 5. Autorizar al Presidente de la República,

Organización del Estado.

durante

Capítulo I. Del Poder Legislativo.

ausentarse

el

receso

del

Congreso,

temporalmente

del

a

territorio

Sección III. De la Comisión Permanente del nacional, en los casos previstos en esta Congreso.

Constitución, [...]

Artículo 233 Parte III. Del Ordenamiento Político de la República. Título

II.

De las ausencias El Presidente de la República, o quien lo

De

la

Estructura

y

de

la esté sustituyendo en el cargo, no podrá

Organización del Estado.

ausentarse del país sin dar aviso previo al

Capítulo II. Del Poder Ejecutivo.

Congreso y a la Corte Suprema de Justicia.

Sección I. Del Presidente de la República y Si la ausencia tuviere que ser por más de del Vicepresidente.

cinco días, se requerirá la autorización de la Cámara de Senadores. Durante el receso de las Cámaras, la autorización será otorgada por la Comisión Permanente del Congreso. En ningún caso, el Presidente de la República y el Vicepresidente podrán estar simultáneamente

432

Constitución de la República de Paraguay del 20 de junio de 1992.

ausentes

del

territorio

204

nacional. Artículo 102°.

Perú Constitución Política del Perú.

433

Son atribuciones del Congreso:

Título IV. De la Estructura del Estado.

[...]

Capítulo I. Poder Legislativo.

9. Autorizar al Presidente de la República para salir del país. [...]

Título IV. De la Estructura del Estado.

Artículo 113°.

Capítulo IV. Poder Ejecutivo.

La Presidencia de la República vaca por: [...] 4. Salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no regresar a él dentro del plazo fijado; [...] Artículo 132

Portugal Constitución de la República Portuguesa.

434

Ausencia del territorio nacional

Tercera Parte. De la organización del poder 1. El Presidente de la República no podrá político.

ausentarse

Título II. Del Presidente de la República.

autorización del Consejo de la Revolución y

del

territorio

nacional

sin

Capítulo Primero. De su estatuto y elección. el asentimiento de la Asamblea de la República si ésta estuviese reunida.

2. No será necesario el asentimiento de la Asamblea de la República en los casos de paso en tránsito o de viajes sin carácter oficial de duración no superior a diez días.

3. La inobservancia de lo dispuesto en el párrafo

1

llevará

automáticamente

aparejada la pérdida del cargo. 433 434

Constitución Política del Perú de 1993. Constitución de la República Portuguesa del 2 de abril de 1976.

205

Artículo 145 Tercera Parte. De la organización del poder Competencia como Consejo del Presidente político.

de la República y como garante del

Título III. Del Consejo de la Revolución.

funcionamiento regular de las instituciones

Capítulo Segundo. Competencia.

democráticas. Corresponde al Consejo de la Revolución, en su calidad de Consejo del Presidente de la

República

y

de

garante

del

funcionamiento regular de las instituciones democráticas: [...] d) autorizar al Presidente de la República a ausentarse del territorio nacional; [...] Artículo

República Bolivariana de Venezuela

196.

Son

Constitución de la República

Comisión Delegada:

Bolivariana de Venezuela.435

[...]

atribuciones

de

la

Título V. De la Organización del Poder 2. Autorizar al Presidente o Presidenta de la República para salir del territorio nacional.

Público Nacional. Capítulo I. Del Poder Legislativo Nacional. Sección Segunda: De la Organización de la Asamblea Nacional.

Artículo 37. Son atribuciones del Congreso:

República Dominicana 436

Constitución de la Republica Dominicana.

[...]

Título IV.

Conceder autorización al Presidente de la

Sección V. Del Congreso.

República para salir al extranjero cuando sea por más de quince días.

435 436

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela del 20 de diciembre de 1999. Constitución de la República Dominicana del 14 de agosto de 1994.

206

Título V.

Artículo 56. El Presidente de la República

Sección I. Del Poder Ejecutivo.

no podrá salir al extranjero por más de quince días sin autorización del Congreso. Artículo 170. El Presidente de la República

Uruguay Constitución de la República Oriental del Uruguay.

437

Sección IX. Del Poder Ejecutivo.

no podrá salir del territorio nacional por más de cuarenta y ocho horas sin autorización de la Cámara de Senadores.

Capítulo IV.

437

Constitución de la República Oriental del Uruguay de 1967.

207

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4. Legislación 4. 1. Mexicana a) Histórica Constitución Política de la Monarquía Española (18 de marzo de 1812).

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Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana (22 de octubre de 1814). Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano (18 de diciembre de 1822). Acta Constitutiva de la Federación Mexicana (31 de enero de 1824). Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (4 de octubre de 1824). Bases Constitucionales (15 de diciembre de 1835). Leyes Constitucionales (30 de diciembre de 1836). Bases Orgánicas de la República Mexicana (12 de junio de 1843) Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos (5 de febrero de 1857). Estatuto Provisional del Imperio Mexicano (10 de abril de 1865). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (5 de febrero de 1917; texto original). Ley Orgánica del Servicio Exterior (8 de enero de 1982).

b) Vigente Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (Texto actualizado al mes de febrero del 2008). Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (1978). Ley del Servicio Exterior Mexicano (1994).

4.2. Extranjera Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (20 de diciembre de 1999). Constitución de la República de El Salvador (26 de abril de 1982). Constitución de la República de Honduras (11 de enero de 1982). Constitución de la República de Paraguay (20 de junio de 1992). Constitución de la República Dominicana (14 de agosto de 1994). Constitución de la República Oriental del Uruguay (1º de febrero de 1967). Constitución de la República Portuguesa (2 de abril de 1976). Constitución Nacional de la República Argentina (22 de agosto de 1994). Constitución Política de Bolivia (2 de febrero de 1967). Constitución Política de Colombia (20 de julio de 1991). Constitución Política de la Republica de Costa Rica (8 de noviembre de 1949). Constitución Política de la República de Chile (21 de octubre de 1980).

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Constitución Política de la República de Guatemala (31 de mayo de 1985). Constitución Política de la República de Nicaragua (9 de enero de 1987) Constitución Política de la República del Ecuador (29 de mayo de 1996). Constitución Política de la República Federal del Brasil (5 de octubre de 1988). Constitución Política de Panamá (11 de octubre de 1972). Constitución Política del Perú (31 de octubre de 1993).

4.3. Internacional Convención sobre Relaciones Diplomáticas. (Adopción: Viena, 18 de abril de 1961; en vigor: 24 de abril de 1964). Convención sobre Relaciones Consulares. (Adopción: Viena, 24 de abril de 1963; en vigor: 19 de marzo de 1967.)

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