Zagospodarowanie przestrzenne - Ernst & Young

Zagospodarowanie przestrzenne Polskie prawo na tle standardów demokratycznego państwa prawnego

Hubert Izdebski Aleksander Nelicki Igor Zachariasz

Zagospodarowanie przestrzenne Polskie prawo na tle standardów demokratycznego państwa prawnego

Hubert Izdebski Aleksander Nelicki Igor Zachariasz Warszawa 2007

Recenzenci naukowi: Prof. dr Klaus H. Goetz Prof. dr hab. Jadwiga Staniszkis

Projekt graficzny: Kotbury

Zastrzeżenia prawne Niniejszy raport został przygotowany przez pracowników naukowych i ma na celu dostarczenie czytelnikom ogólnych informacji na tematy, które mogą ich interesować. Informacje zawarte w niniejszym raporcie nie stanowią w żadnym wypadku świadczenia usług. Mimo iż dołożono należytych starań w celu zapewnienia rzetelności prezentowanych w raporcie informacji przez autorów, istnieje ryzyko pojawienia się nieścisłości. Ernst & Young Polska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. (dawniej Ernst & Young S.A.) ("EY") nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności ani nie gwarantuje poprawności i kompletności informacji prezentowanych w raporcie. Raport może ponadto zawierać odnośniki do określonych ustaw i przepisów, które podlegają nowelizacji i stąd powinny być interpretowane wyłącznie w konkretnych okolicznościach, w których są cytowane. Informacje zamieszczane są bez uwzględniania jakichkolwiek zmian i EY nie zapewnia ich kompletności, poprawności i aktualności, i nie udziela w tym zakresie żadnych gwarancji wyraźnych lub dorozumianych. Ponadto w najszerszym dopuszczonym przez prawo zakresie EY wyłącza jakiekolwiek gwarancje, wyraźne lub dorozumiane, w tym między innymi dorozumiane gwarancje sprzedaży i przydatności do określonego celu. W żadnym wypadku EY, powiązane z EY spółki ani też partnerzy, agenci lub pracownicy EY lub spółek powiązanych z EY nie ponoszą jakiejkolwiek odpowiedzialności wobec czytelnika lub innych osób z tytułu jakiejkolwiek decyzji lub działania podjętego na podstawie informacji znajdujących się w niniejszym raporcie ani też z tytułu jakichkolwiek pośrednich, szczególnych lub ubocznych strat, nawet w przypadku otrzymania informacji o możliwości ich wystąpienia. © Copyright by Ernst & Young Polska Sp. z o.o. sp. k., Poland W braku odmiennego zastrzeżenia, prawa autorskie do treści niniejszego raportu posiada Ernst & Young Polska Sp. z o.o. sp. k. Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadne materiały znajdujące się w niniejszym raporcie, w tym tekst, grafika, nie mogą być reprodukowane lub przesyłane w jakiejkolwiek formie i w jakikolwiek sposób bez pisemnego zezwolenia EY.

Rondo ONZ 1 00-124 Warszawa www.sprawnepanstwo.pl

Patron prasowy:

Spis treści

WPROWADZENIE ............................................................................. 1. Problem .................................................................................... 2. Specyfika prawa zagospodarowania przestrzennego ................... 3. Opis badań: cele, zakres, metody ............................................... 4. Zawartość raportu ....................................................................

7 7 7 9 11

ROZDZIAŁ I. Standardy prawa zagospodarowania przestrzennego .............................. 14 I.1.

Niemiecki i angielski system planowania zagospodarowania przestrzennego .......................................................................... I.1.1. Niemiecki system planowania zagospodarowania przestrzennego ................................................................ I.1.2. Angielski system zagospodarowania przestrzennego .......... I.1.3. Porównanie systemu niemieckiego i angielskiego ................

14 14 16 19

I.2. Prawo własności a prawo do zabudowy ...................................... 20 I.2.1. Prawo własności a prawo zabudowy w RFN ...................... 20 I.2.2. Prawo własności a prawo zabudowy w Anglii .................... 21 I.2.3. Prawo własności a prawo do zabudowy w RFN a w Anglii......................................................................... 21 I.3. Władztwo planistyczne .............................................................. 22 I.3.1. Władztwo planistyczne gmin w Niemczech ........................ 22 I.3.2. Władztwo planistyczne dystryktów i unitary authorities w Anglii ........................................................................... 23 I.3.3. Znaczenie i funkcja władztwa planistycznego samorządu lokalnego ........................................................................ 24 I.4. Integracja planowania zagospodarowania przestrzennego z inwestycyjnym ........................................................................ 25 I.4.1. Integracja planowania zagospodarowania przestrzennego z planowaniem inwestycyjnym w Niemczech ....................... 25 I.4.2. Instrumenty sprzyjające integracji planowania zagospodarowania przestrzennego z planowaniem inwestycyjnym w systemie angielskim ................................ 26 I.4.3. Infrastruktura miejska warunkiem rozwoju przestrzennego i intensyfikacji sposobu użytkowania terenu ...................... 27 I.5. Uznaniowość samorządu w planowaniu a partycypacja społeczna oraz kontrola administracyjna i sądowa ..................................... 27

3

SPIS TREŚCI

I.5.1. Uznanie planistyczne a partycypacja społeczna oraz kontrola sądowa decyzji planistycznych w systemie niemieckim ..................................................... 28 I.5.2. Angielski systemem kontroli zagospodarowania terenów jako system wyważania interesów publicznych i prywatnych .. 29 I.5.3. Uznaniowość decyzji planistycznych jako narzędzie wyważania interesów publicznych i prywatnych ................. 31 I.6. Szczegółowość planowania i możliwość odstępstwa od planu ..... 32 I.6.1. Zakres niemieckich planów zabudowy; możliwości odstępstwa od planu oraz zabudowy terenu nieobjętego planem ............................................................ 32 I.6.2. Miejsce szczegółowych regulacji w angielskim systemie lokalnych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących obszar całej jednostki samorządu terytorialnego. Szczególne instrumenty regulacji zagospodarowania przestrzennego ................................... 33 I.6.3. Szczegółowość planu narzędziem warunkującym skuteczność kontroli zagospodarowania przestrzennego oraz wyjątki od powszechności kontroli ............................ 36 ROZDZIAŁ II. Stanowienie i stosowanie prawa zagospodarowania przestrzennego w Polsce na poziomie lokalnym .......................................................... 37 II.1. Prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego .............. 37 II.1.1. System źródeł prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego ................................................................ 37 II.1.2. Organizacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ................................................................ 37 II.1.3. Zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego .... 40 II.2. Prawo własności a zagospodarowanie przestrzenne .................... 40 II.2.1. Ochrona prawa własności w Polsce .................................. 41 II.2.2. Prawo do zabudowy a prawo własności ............................ 42 II.3. Władztwo planistyczne gminy a zagospodarowanie przestrzeni ... 44 II.3.1. Studia uwarunkowań jako podstawa rozwojowych działań gmin ................................................................... 45 II.3.2. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego a rozwój gmin .................................................................. 50 II.3.3. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów a rozwój gmin ..................................................... 52

SPIS TREŚCI

II.4. Brak integracji planowania zagospodarowania przestrzennego i inwestycyjnego ........................................................................ 59 II.5. Działania planistyczne gmin a partycypacja społeczna, kontrola i nadzór działań gmin oraz koordynacja działań planistycznych innych władz publicznych .......................................................... 62 II.5.1. Partycypacja społeczna w procesie planowania. Wyważanie interesów publicznych i prywatnych ................ 62 II.5.2. Koordynacja i kontrola w zagospodarowaniu przestrzennym na poziomie lokalnym ...................................................... 65 II.6. Ogólnikowa treść miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ......................................................................... 69 II.6.1. Rysunek planu miejscowego ............................................. 70 II.6.2. Teksty planów miejscowych .............................................. 73 ROZDZIAŁ III. Ocena polskiego prawa zagospodarowania przestrzennego. Propozycje zmian . ............................................................................. 76 III.1. Ocena w kontekście standardów demokratycznego państwa prawnego ................................................................................. 76 III.2. Niezbędne zmiany w prawie zagospodarowania przestrzennego .... 78 PRZYPISY ......................................................................................... 83 BIBLIOGRAFIA ................................................................................. 86

5

Spis tabel i rysunków

Tabele Tabela 1.

Tereny osiedleńcze a rolnicze w wybranych miastach RFN . . 47

Tabela 2.

Użytkowanie terenów w miastach metropolitalnych Anglii w 2005 r.w procentach całkowitej powierzchni obszaru JST, wg powierzchni parceli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Tabela 3.

Powierzchnie osiedleńcze w wybranych miastach Polski . . . 48

Tabela 4.

Liczba ludności 1989–2006 i prognoza na 2030 rok . . . . . . 50

Tabela 5.

Pokrycie powierzchni miast planami miejscowymi – listopad 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

Tabela 6.

Wnioski i decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów w latach 2004–2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Tabela 7.

Wnioski i decyzje o pozwoleniu na budowę 2004–2005 . . . 57

Tabela 8.

Budynki mieszkalne i niemieszkalne wg wydanych pozwoleń na budowę 2004–2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

Rysunki Rysunek 1. Rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia – rejonu Dolnego Miasta części mieszkaniowej w Gdańsku z 2006 r. . . . . . . . . . . . . . 71 Rysunek 2. Plan zabudowy (Bebauungsplan) nr 840 Kornelimünster-West, Schleckheimer Straße w Akwizgranie . . . . . . . . . . . . . 71 Rysunek 3. Projekt rysunku planu obszaru działania (Action Area Plan) Newcastle dzielnice Benwell i Scotswood . . . . . . . . . . . . . . 72

Wprowadzenie 1. Problem W Polsce panuje powszechne przekonanie, że system planowania zagospodarowania przestrzennego nie działa dobrze. W mediach najczęściej przedstawia się problem od strony niedostatecznego w stosunku do społecznych potrzeb tempa powstawania domów mieszkalnych – system planowania przestrzennego, zamiast ułatwiać przeznaczanie terenów pod budownictwo mieszkaniowe, hamuje jego rozwój1.

stan zagospodarowania przestrzennego w Polsce

Drugim kierunkiem krytyki efektów działania systemu planowania zagospodarowania przestrzennego jest wskazywanie na rosnący chaos przestrzenny polskich miejscowości2. Budynki mieszkalne powstają na terenach nieuzbrojonych – bez możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej, wodociągowej, drogowej, co w okolicy wielkich miast wydaje się raczej regułą niż wyjątkiem. Zwraca się też uwagę na inwestycje wzmagające ruch – tak indywidualny, jak i zbiorowy – powstające bez poprawy jakości sieci ulicznej i transportowej. Przykładem jest lokalizacja wielkich centrów handlowych. Deweloperzy zdają się sądzić, że winę za stan rzeczy ponoszą władze samorządowe, które nie chcą sporządzać planów miejscowych, preferując wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, jako bardziej elastyczne i pozostające w dyspozycji organu wykonawczego, a nie rady gminy. Jednak władze rządowe nie chcą, w projektach kolejnych nowelizacji, wyeliminować instytucji decyzji o warunkach zabudowy. Sądzimy jednak – a wyniki naszych badań wydają się ten osąd potwierdzać – że podstawowym powodem niewątpliwie złego stanu rzeczy są raczej źle sformułowane regulacje prawne. System prawny winien wyważać usprawiedliwione interesy zainteresowanych grup, biorąc pod uwagę – i to w pierwszym rzędzie, jako ostateczne uzasadnienie wszelkiej regulacji procesu zagospodarowania przestrzeni – interes obywateli, tak jednostkowy, jak i wspólny. Stąd za punkt odniesienia badań przyjęliśmy perspektywę obywatela/mieszkańca, nie tylko jako właściciela nieruchomości, ale także jako „użytkownika” miejskiego środowiska.

złe regulacje prawne

2. Specyfika prawa zagospodarowania przestrzennego Współczesne systemy planowania i kontroli zagospodarowania przestrzennego ukształtowały się po drugiej wojnie światowej. U ich źródeł leży dostrzeżenie komplikowania się rzeczywistości miejskiej. Po pierwsze, chodzi o sam

7

WPROWADZENIE

znaczenie planu dla rozwoju przestrzennego miasta

fizyczny i populacyjny rozrost miast, ich suburbanizację, trwające nieprzerwanie w XIX i pierwszej połowie XX w. Po drugie, funkcjonowanie miast coraz bardziej uzależniało się od skomplikowanych sieci infrastrukturalnych: wodociągów, kanalizacji, sieci elektrycznej, gazowej, a w końcu sieci transportowych, które wpływają na ich organizację przestrzenną3. Procesy te doprowadziły do wniosku, że kontrola nowej zabudowy na poziomie oceny propozycji nowego sposobu wykorzystania pojedynczej parceli jest niewystarczająca. Decyzje dotyczące konkretnych lokalizacji muszą zapadać w odniesieniu do całego systemu przestrzennego, jakim jest współczesne miasto. Decyzja, dotycząca pozornie jedynie danej działki, może bowiem w istocie wyznaczyć kierunek rozwoju szerszej całości, jeżeli dotyczy np. inwestycji o charakterze centrotwórczym (handel wielkopowierzchniowy, usługi).

funkcje systemu planowania przestrzennego

Stąd, stopniowo znaczenia nabierał plan. Stanowi on narzędzie w systematyczny sposób integrujące rozmaite punkty widzenia i wyprzedzające występowanie realnych konfliktów dotyczących planów zmiany sposobu użytkowania danego terenu. Obecnie systemy planowania przestrzennego pełnią trzy zasadnicze funkcje: • określają rozwój przestrzenny konkretnych obszarów oraz koordynują przestrzenne działania – zwłaszcza inwestycyjne – władz publicznych; • kontrolują zagospodarowanie terenu, zwłaszcza jego zabudowę; • wyważają rozbieżne interesy prywatne i publiczne pod kątem zapewnienia ładu przestrzennego i warunków rozwoju przestrzennego. Pierwsza z wyróżnionych funkcji wykonywana jest przez władze publiczne wszystkich szczebli – zależnie od ich kompetencji i zasięgu władztwa terytorialnego. Decyzje przestrzenne władz publicznych na najniższym szczeblu podziału terytorialnego są uzależnione od aktywności władz wyższego szczebla dwojako: poprzez konkretne ustalenia lokalizacyjne inwestycji publicznych o ponadlokalnym charakterze, i poprzez ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, zawarte czy to w przepisach prawa materialnego, czy to w strategiach krajowych bądź regionalnych, a dotyczących np. ochrony przyrody, ochrony dziedzictwa kulturowego, mieszkalnictwa itp. Druga z wyróżnionych funkcji jest w szczególny sposób wypełniana przez lokalne władze samorządowe. Jest ona uzależniona materialnie od ustaleń sformułowanych w wyniku spełniania funkcji pierwszej. Pozostaje jednak relatywnie autonomiczną kompetencją władz lokalnych, poddaną jedynie kontroli nadzorczej lub sądowej. Trzecia funkcja ma dwa odrębne aspekty – wyważania interesów „abstrakcyjnych”, zapośredniczonych przez władze publiczne i wyrażonych w postaci rozmaitych polityk bądź strategii krajowych, regionalnych i lokalnych – ale też wyważania interesów dotyczących projektów użytkowania konkretnych

WPROWADZENIE

parceli. Ten ostatni aspekt wyważania interesów jest znów domeną działania lokalnych władz samorządowych. Proces rozwoju przestrzennego miasta nie jest i nie może być w pełni sterowany samodzielnie przez władze publiczne, nawet za pomocą wyrafinowanych narzędzi planistycznych i kontrolnych. Wyznaczanie realnego procesu zagospodarowania przestrzennego ma w istocie charakter sieciowy. Głębsza analiza tego procesu musi brać pod uwagę nie tylko intencje władz publicznych, ale także inwestorów – dużych (deweloperów, sieci handlowych, wielkich przedsiębiorców) i małych (w tym właścicieli pojedynczych działek). Na proces zagospodarowania przestrzennego próbują wpływać także niezależne organizacje o charakterze sąsiedzkim lub broniące szczególnych wartości – np. ochrony środowiska lub dziedzictwa kulturowego.

sieciowy charakter rozwoju przestrzennego

Podstawowymi wymiarami skuteczności systemu planowania i kontroli zagospodarowania przestrzennego są: zapobieganie chaosowi przestrzennemu oraz rozwiązywanie konfliktów wokół alternatywnych możliwości zagospodarowania przestrzeni. Przywołanie reguł demokratycznego państwa prawnego wydawało nam się w tym kontekście niezbędne, aby zwrócić uwagę na fakt, że formalna skuteczność systemu nie może być wyłącznym kryterium jego oceny. Niezbędne są też: 1) jasne reguły dotyczące ograniczeń praw obywateli (przede wszystkim właścicieli nieruchomości), jeżeli takie ograniczenia są niezbędne; 2) maksymalizacja realizacji celów społeczeństwa (wyrażonych jako interes publiczny), celów węższych społeczności wyrażanych poprzez np. stowarzyszenia czy organizacje pozarządowe oraz celów prywatnych – właścicieli nieruchomości, potencjalnych inwestorów itp., oraz 3) wbudowanie w system mechanizmów ochrony praw właścicieli nieruchomości, jak też innych obywateli, na jakość życia których wpłynąć może dana inwestycja.

wyznaczniki skuteczności systemu

3. Opis badań: cele, zakres, metody Przy tak określonym problemie badawczym i przedmiocie badania, cel badania zdefiniowaliśmy następująco: na ile stanowienie i stosowanie prawa na szczeblu lokalnym w zakresie planowania przestrzennego w Polsce spełnia standardy demokratycznego państwa prawnego oraz wskazanie na pożądane kierunki zmian.

cel badań

Takie sformułowanie ukierunkowało nasze zainteresowania badawcze na aktywność władz lokalnych. Kompetencje terytorialnych władz wyższego szczebla, w tym władz krajowych nie stanowiły odrębnego przedmiotu badania i były brane pod uwagę jedynie jako układ odniesienia, warunkujący działania władz lokalnych.

9

WPROWADZENIE

standardy demokratycznego państwa prawnego

Układem odniesienia są standardy demokratycznego państwa prawnego. Tak więc, pierwszym krokiem badawczym było dążenie do ustalenia takich zasad. Do celu tego posłużyła analiza dwóch systemów planowania zagospodarowania przestrzennego: w Niemczech i Anglii. Próba ustalenia standardów w niniejszej pracy nie ma charakteru badania istoty każdego możliwego prawa regulującego tę sferę działań władz publicznych. Analiza wychodzi z oglądu dwóch realnie istniejących systemów planowania. Wybór przedmiotu analizy ma charakter nieprzypadkowy. Są to bardzo odmienne systemy regulacji zagospodarowania przestrzennego, wskazywane często jako bieguny wymiaru: elastyczność (Anglia) versus pewność (Niemcy) systemu planowania zagospodarowania przestrzennego. Wyszliśmy z założenia, iż systemowa odmienność regulacji ułatwi dostrzeżenie, poza specyfiką przyjmowanych szczegółowych rozwiązań, istoty skutecznego i zachowującego wszelkie rygory demokratycznego państwa prawnego określenia w przepisach prawnych możliwości planowania i kontrolowania zagospodarowania przestrzennego. Porównania systemu polskiego oraz – z drugiej strony – angielskiego i niemieckiego opierają się nie tyle na porównaniu konkretnych instrumentów prawnych czy organizacyjnych, co na próbie ustalenia momentów fundujących oba systemy porównywane z systemem polskim. Ich zasadniczą cechą jest działanie w warunkach demokratycznego państwa prawnego – i właśnie w tym kontekście dążyliśmy do ustalenia, jakie cechy powinien mieć polski system planowania i kontroli zagospodarowania przestrzennego.

ocena praktyki stanowienia i stosowania prawa na poziomie lokalnym

Druga część prac objętych raportem polegała na ocenie praktyki stanowienia prawa oraz jego stosowania na poziomie lokalnym w Polsce – w odniesieniu do zidentyfikowanych standardów prawa zagospodarowania przestrzennego. Ocenie podległy przede wszystkim same rozwiązania prawne. Ponadto korzystaliśmy z danych empirycznych dotyczących procesu zagospodarowania przestrzennego w wielkich miastach polskich, niemieckich i angielskich. Jako przedmiot badania wybrano dwanaście dużych polskich miast, zrzeszonych w Unii Metropolii Polskich (UMP)4. Jako odpowiedniki niemieckie wybrano centralne miasta spośród 11 niemieckich regionów metropolitalnych (Metropolregionen)5, a w przypadku Anglii – Londyn, stanowiący odrębny region, oraz miasta centralne sześciu hrabstw metropolitalnych6. W przypadku miast polskich analizowaliśmy studia uwarunkowań oraz wybrane plany miejscowe. Korzystaliśmy także z danych UMP pozyskanych z miast – dotyczących stanu zaplanowania powierzchni miast, liczby wydawanych decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwoleń na budowę (lata 2004–2005).

WPROWADZENIE

W przypadku miast niemieckich i angielskich analizowaliśmy wybrane niemieckie plany przeznaczenia oraz zabudowy, a także angielskie lokalne plany zagospodarowania przestrzennego. Korzystaliśmy też z dostępnych danych administracyjnych dotyczących sposobu użytkowania terenów na obszarze wielkich miast, liczby wydawanych pozwoleń planistycznych oraz odwołań od decyzji planistycznych (Anglia).

wykorzystane dane

4. Zawartość raportu Rozdział I System niemiecki oceniany jest jako maksymalizujący pewność, system angielski – jako maksymalizujący elastyczność. Jednocześnie oba systemy oceniane są jako skuteczne i dojrzałe. Chronią też one te same wartości.

standardy prawa zagospodarowania przestrzennego

Identyfikujemy pięć zasadniczych standardów demokratycznego państwa prawnego w dziedzinie planowania zagospodarowania przestrzennego: 1) W obu krajach ochronie podlega jedynie istniejące zagospodarowanie terenu; w zasadzie każde nowe zagospodarowanie wymaga zgody władz publicznych. 2) Władztwo planistyczne, oznaczające prawo do określania struktury urbanistycznej miejscowości, oraz kierowania na jej terenie procesami budowlanymi, należy do właściwości samorządu terytorialnego najniższego stopnia. 3) Istnieje ścisły związek pomiędzy możliwością rozwoju przestrzennego (intensyfikacją sposobu użytkowania terenu) a stanem infrastruktury. Uzbrojenie terenu jest obowiązkiem publicznym – choć może być on przerzucony na prywatnego inwestora. Infrastruktura publiczna musi być wybudowana do czasu udzielenia zgody na użytkowanie budynków. 4) Uznaniowość gminy/dystryktu w planowaniu przestrzennym nie jest absolutna: służy wyważeniu interesów publicznych i prywatnych oraz ograniczona jest realną partycypacją społeczną w planowaniu i poddana kontroli nadzorczej i sądowej. 5) Istotą kontroli zagospodarowania przestrzennego jest szczegółowe określenie warunków zabudowy terenu, istnieją jednak w szczególnych sytuacjach prawne możliwości odstępstwa od warunków zabudowy określonych w planach – a także inwestowanie na terenach bez planu.

Rozdział II Powierzchowny ogląd polskich rozwiązań prawnych zdaje się świadczyć, że nie odbiegają one znacząco od rozwiązań przyjętych w dojrzałych systemach przestrzennych, próbując godzić pewność systemu niemieckiego i elastyczność systemu angielskiego. Bliższa analiza tekstów prawnych i praktyki wskazuje jednak na liczne niedostatki polskiego systemu:

11

WPROWADZENIE

ocena polskiego systemu

1) Mimo analogicznego jak w Niemczech i Anglii rozumienia prawa własności na gruncie prawa konstytucyjnego, wykładnia obowiązujących przepisów ustawowych sugeruje istnienie prawa do zabudowy przez właściciela każdej działki, a w konsekwencji roszczenia o określenie warunków zabudowy. 2) Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie w pełni determinują realną politykę przestrzenną gmin, ich treść wykazuje znaczące odstępstwa od standardów przyjętych w niemieckich planach użytkowania terenów czy w angielskich planach lokalnych, w szczególności brak jest bilansowania potrzeb i nakładów infrastrukturalnych oraz zmian w sposobie zagospodarowania terenów. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej określane jako „decyzje WZ”.) mają być substytutem planu miejscowego. Jest to instytucja dezintegrująca zagospodarowanie przestrzeni, która nie ma odpowiednika w systemach niemieckim i angielskim. Porównanie zaplanowanych obszarów w miastach z wydawanymi decyzjami WZ oraz zabudową mieszkaniową zdaje się potwierdzać przypuszczenie, iż zagospodarowaniem polskich miast w większym stopniu rządzą przypadkowe decyzje wymuszające powstanie planów miejscowych lub wydanie decyzji WZ niż planowa działalność władz publicznych. 3) Większość gmin, zamiast podawać koszty realizacji uzbrojenia terenów oraz uchwalać plany z gwarancją środków finansowych na realizację określonej w nich infrastruktury, określa tylko sposób realizacji uzbrojenia terenu oraz zasady jego finansowania, co powoduje, iż tereny nie są przygotowane technicznie pod dopuszczalne w planach inwestycje. 4) Partycypacja społeczna w trakcie procesu planowania przestrzennego ma w Polsce charakter formalny, chroni jedynie interesy prawne (a nie faktyczne) mieszkańców i właścicieli, nie prowadzi też do wariantowania proponowanych przez gminę rozwiązań przestrzennych. Rolę koordynatora działań w systemie polskim pełnią uzgodnienia, natomiast w systemie angielskim i niemieckim – akty prawne i dokumenty planistyczne. Nadzór nad sporządzaniem planów odbywa się po ich uchwaleniu i ma charakter formalny, nie wchodząc w merytoryczne rozstrzygnięcia planu. 5) Brak jest w polskim prawie rozwiniętych materialnych przepisów w zakresie dopuszczalności przeznaczenia użytkowania terenów. Główną wadą rysunków miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych w miastach jest brak ustaleń w zakresie użytkowania terenów oraz w zakresie dopuszczalnej zabudowy na konkretnych parcelach. Brak jest formalnego wymogu sporządzania i dołączania do planu miejscowego uzasadnienia szeroko wyjaśniającego przyjęte w planie rozwiązania.

Rozdział III Zasadnicze wady polskiego systemu planowania i kontroli zagospodarowania przestrzennego polegają na odmiennym niż w dojrzałych systemach ulokowaniu zakresu władztwa planistycznego gmin z jednej strony, a ochrony praw

WPROWADZENIE

właścicieli i mieszkańców – z drugiej oraz słabej integracji systemu i braku przepisów prawa wymuszających skuteczne formy planowania. Najważniejsze proponowane zmiany prawne obejmują: • Dostosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do konstytucyjnego rozumienia ochrony prawa własności; • Zastąpienie instytucji uzgodnień instytucją opiniowania; • Określenie możliwości zagospodarowania terenu bez konieczności sporządzania planu miejscowego; • Wzmocnienie instytucji partycypacji społecznej; • Wzmocnienie i lepsze ukierunkowanie nadzoru administracyjnego nad sporządzaniem planu; • Wyeliminowanie instytucji decyzji WZ; • Wzmocnienie roli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; • Wprowadzenie zasad obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzennym na poziomie lokalnym; • Zintegrowanie planowania miejscowego z planowaniem inwestycyjnym; • Eliminację ogólnikowości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

postulaty zmian w prawie

13

ROZDZIAŁ I Standardy prawa zagospodarowania przestrzennego I.1. Niemiecki i angielski system planowania zagospodarowania przestrzennego Systemy planowania zagospodarowania przestrzennego w Anglii i w Niemczech są odmienne w zakresie źródeł prawa oraz struktury organizacyjnej, jednakże w obydwóch krajach osiągane są zbieżne cele i chronione analogiczne wartości.

I.1.1. Niemiecki system planowania zagospodarowania przestrzennego Źródła prawa planowania zagospodarowania przestrzennego niemcy: źródła prawa zagospodarowania przestrzennego

Niemieckie prawo w zakresie planowania zagospodarowania przestrzennego dzieli się na prawo porządku przestrzennego i planowania krajowego (Raumordnungs- und Landesplanungsrecht) oraz prawo budowlane (Baurecht). Prawo porządku przestrzennego i planowania krajowego nadaje ramy planowaniu makroregionalnemu – krajowemu i regionalnemu, za które odpowiedzialne są kraje członkowskie (Länder) i federacja (Bund). Prawo budowlane określa natomiast zasady użytkowania i ochrony terenów oraz realizacji inwestycji, w tym zwłaszcza zabudowy mieszkaniowej oraz przemysłowej i usługowej, za co odpowiedzialne są gminy (Gemeinde). Prawo porządku przestrzennego i planowania krajowego tworzy ustawa o porządku przestrzennym (Raumordnungsgesetz – ROG)7, uchwalona w 1965 r., oraz ustawy krajów związkowych o planowaniu krajowym (Landesplanungsgesetze). Prawo budowlane składa się z federalnej ustawy – Kodeks budowlany (Baugesetzbuch – BauGB)8, przyjętej w 1960 r., oraz ustaw krajów związkowych normujących kwestie wydawania pozwoleń na budowę i wymogów technicznych budowli (Landesbauordnungen).

Organizacja planowania zagospodarowania przestrzennego niemcy: organizacja planowania

Za planowanie zagospodarowania przestrzennego w RFN odpowiedzialne są kraje związkowe oraz gminy. Do zadań krajów związkowych należy planowanie infrastrukturalnych powiązań pomiędzy głównymi jednostkami osiedleńczymi – aglomeracjami miejskimi (Verdichtungsraum, Ballungsraum), stanowiącymi centra życia społecznego i gospodarczego (zentrale Orte), planowanie struktury osiedleńczej i infrastruktury publicznej tych centrów, oraz

ROZDZIAŁ I. STANDARDY PRAWA ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO

ochrona terenów otwartych. Rządy krajów związkowych uprawnione są do sporządzania: • planów porządku przestrzennego (Raumordnungspläne) dla obszarów całych krajów, określających m.in. strukturę osadnictwa kraju związkowego, chronione tereny otwarte, obszary rolne, infrastrukturę krajową, zwłaszcza transportową i drogową oraz energetyczną; plany te opracowywane są przez rządy krajów związkowych; • planów regionalnych (Regionalpläne), dla obszarów mniejszych niż kraj związkowy, będących uszczegółowieniem planów porządku przestrzennego, opracowywanych najczęściej za pośrednictwem zrzeszeń (Zusammenschlüßen) gmin i powiatów, a na obszarach metropolitalnych Stuttgartu i Hanoweru przez bezpośrednio wybrane rady regionalne – organy samorządu regionalnego9; mocy obowiązującej plany regionalne nabierają po zatwierdzeniu (Genehmigung) przez ministrów krajów związkowych właściwych w sprawach zagospodarowania przestrzennego.

zadania rządów krajów związkowych rfn

Do zadań samorządu gmin należy planowanie zabudowy, w tym także ochrona terenów oraz kierowanie procesami budowlanymi (Bauleitplanung). Rady gmin uprawnione są do uchwalania: • planów użytkowania terenów (Flächennutzungspläne), stanowiących tzw. przygotowawcze plany budowlane (vorbereitende Bauleitpläne), określających przeznaczenie terenów w kategoriach ogólnych, np. tereny pod zabudowę mieszkaniową, drogi, szpitale, etc.; • planów zabudowy (Bebauungspläne), stanowiących tzw. wiążące plany budowlane (verbindliche Bauleitpläne) – przepisy obowiązujące władze publiczne i obywateli w zagospodarowaniu przestrzeni, określające z dokładnością do parceli (Parzellenscharf) obowiązki władz publicznych, m.in. uzbrojenia terenów oraz prawa podmiotów prywatnych do zabudowy.

zadania gmin

Plany porządku przestrzennego, plany regionalne oraz plany budowlane określane są jako plany całościowe (Gesamtpläne) – nadrzędne i integrujące (übergeordnete und zusammenfassende). Ich rolą jest koordynacja i synteza wszystkich działań planistycznych organów władzy publicznej, w tym także planów sektorowych (Fachpläne) – sporządzanych przez ministerstwa i centralne urzędy krajów związkowych na odrębnych podstawach ustawowych, planujących przedsięwzięcia publiczne w zakresie m.in. transportu publicznego (jak drogi, kanały, lotniska), zaopatrzenia w energię i usuwania odpadów, telekomunikacji, obiektów obronnych oraz ochrony przyrody i krajobrazu, wód.

rodzaje planów w rfn

W planowaniu zagospodarowania przestrzennego władze federacji (Bund) mają kompetencje koordynacyjne. Przy ministrze federalnym ds. porządku przestrzennego działa Rada ds. Porządku Przestrzennego (Beirat für Raumordnung), składająca się z fachowców i przedstawicieli organizacji jednostek samorządu terytorialnego (Spitzenverbände) oraz stała Konferencja Ministrów ds. Porządku Przestrzennego (Ministerkonferenz für Raumordnung)

rola rządu federalnego

15


– organ współpracy z ministrami krajowymi właściwymi w sprawach planowania krajowego. Ministrowi podporządkowany jest także federalny Urząd ds. Budownictwa i Porządku Przestrzennego (Bundesanstalt für Bauwesen und Raumordnung), opracowujący periodycznie raport dotyczący stanu zagospodarowania przestrzennego RFN (Raumordnungsbericht). Władze powiatów (Landkreise) – jednostek samorządu lokalnego nie mają żadnych kompetencji w zakresie planowania zagospodarowania przestrzennego. Jedynie starostowie (Landräte) oraz prezydenci miast na prawach powiatu, działający jako organy administracji rządowej, wydają pozwolenia na budowę.

niemcy: przepisy materialne

Przepisy materialne w zakresie planowania zagospodarowania przestrzennego Do zasadniczych przepisów o charakterze materialnym, porządkujących organizację i procedury planowania zagospodarowania przestrzennego należą zasady porządku przestrzennego (Grundsätze der Raumordnung), określone w § 2 ROG, oraz określone w § 1 i 1a BauGB zasady planowania budowlanego (Grundsätze der Bauleitplanung). Spośród 15 zasad porządku przestrzennego – przepisów wiążących organy publiczne krajów związkowych oraz gmin w treści sporządzanych przez nie planów przestrzennych – do najważniejszych należy zawarta w § 2 ust. 2 pkt 2 ROG zasada nakazująca przeciwdziałać rozpraszaniu osadnictwa i zabudowy. Nakazuje ona koncentrację osadnictwa w ośrodkach centralnych oraz wprowadza obowiązek rewitalizacji i uzupełniania istniejącej zabudowy przed zabudową terenów otwartych. Z kolei § 1 ust. 5 pkt 2 i 4 BauGB nakazuje utrzymywać, odnawiać i rozwijać istniejące kompleksy zabudowy (Ortsteile) na obszarze gminy, przy zapewnieniu zróżnicowanej społecznie struktury tych miejscowości i tworzeniu warunków dla rozwoju taniego, masowego budownictwa jednorodzinnego. Jednocześnie § 1 ust. 5 BauGB zabrania generalnie wykorzystywania terenów użytkowanych rolniczo, lasów i terenów mieszkalnych pod inne funkcje, dopuszczając zmianę w ich wykorzystaniu w niezbędnej części, co wymaga szczegółowego uzasadnienia społecznego i ekonomicznego.

I.1.2. Angielski system zagospodarowania przestrzennego

anglia: źródła prawa zagospodarowania przestrzennego

Źródła prawa zagospodarowania przestrzennego Podstawową regulacją jest Town and Country Planning Act z 1990 r. (TCPA), określający zadania i kompetencje samorządu (dystrykty i hrabstwa) w dziedzinie sporządzania planów oraz zasady kontroli planów i interwencji ministra w proces planistyczny. System angielski znajduje się w okresie przejściowym: TCPA został gruntownie zmodyfikowany przez Planning and Compulsory Purchase Act z 2004 r. (PCPA), z trzyletnią vacatio legis. Najważniejsze akty wykonawcze to: The Town and Country Planning (Local Development) (England) Regulations 2004, S.I. 2004 No. 2204, dookreślający


zasady sporządzania planów; Town and Country Planning (Use Classes) Order S.I. 704, 1987 (z późn.zm.), określający klasy użytkowania terenów, oraz Town and Country Planning (General Permitted Development) Order, 1997, S.I. no 418 (z późn. zm.), regulujący zakres kontroli nowych sposobów użytkowania terenów.

Organizacja planowania zagospodarowania przestrzennego W literaturze10 określa się system angielski jako planowanie sposobu użytkowania terenu (land use planning), termin planowanie przestrzenne (spatial planning) rezerwując dla przestrzennej lokalizacji i koordynacji polityk władz publicznych, zwłaszcza inwestycyjnych.

anglia: organizacja planowania

Charakterystyczną cechą systemu angielskiego jest specyficzna instytucja pozwolenia planistycznego (planning permission). Wymagane jest ono dla zabudowy terenu oraz zmiany sposobu jego użytkowania. Pozwolenia wydawane są przez władze samorządowe najniższego szczebla: dystrykty (districts) oraz tzw. unitary authorities, jednostki samorządowe wykonujące zadania zarówno dystryktów, jak i jednostek wyższego szczebla – hrabstw (counties).

pozwolenia planistyczne

Akty prawa o charakterze wykonawczym definiują zagospodarowanie przestrzenne wymagające pozwolenia planistycznego. Nie są nim objęte np. przeróbki bądź remonty nie zmieniające zewnętrznego wyglądu budynku, choć mogą one wymagać pozwolenia budowlanego. Także akt wykonawczy ustala kilkanaście klas sposobów użytkowania terenów i reguluje, zmiany których klas wymagają pozwolenia planistycznego. Wnioski o pozwolenia planistyczne są każdorazowo rozpatrywane w pełni merytorycznie, gdyż plan nie ma charakteru w pełni wiążącego. Decyzję niezgodną z planem uzasadnia się „innymi merytorycznymi względami” (other material considerations). W literaturze określa się, że system nie jest „oparty na planie”, a jedynie prowadzony przez plan (plan led). Obecnie obowiązujące plany oparte są na ustawie z 1990 r. i zachowują ważność do roku 2007. Wyróżnia się dwa poziomy planów. Hrabstwa sporządzają plany struktury (structure plans), określające zasadnicze strategie przestrzenne dla obszaru hrabstwa. Dystrykty sporządzają lokalne plany zagospodarowania (local development plans). Unitary authorities sporządzają jednolite plany odpowiadające zakresem zarówno planom struktury, jak i planom zagospodarowania.

rodzaje planów w anglii

Na wyższych szczeblach terytorialnych, TCPA nie przewidywał tworzenia dokumentów stricte przestrzennych, a jedynie krajowych i regionalnych wytycznych planistycznych. Poza Londynem, w związku z nieistnieniem samorządowych władz regionalnych, także wytyczne regionalne są, formalnie rzecz biorąc, dokumentem rządowym.

inne dokumenty przestrzenne w anglii

17


reforma angielskiego systemu

Reforma 2004 r. zmienia układ dokumentów planistycznych: wprowadza regionalne strategie przestrzenne, znosi plany struktury (hrabstwa sporządzają jedynie plany kopalin i odpadów) oraz zastępuje jednolity lokalny plan zagospodarowania zestawem dokumentów planistycznych, tzw. lokalnymi ramami zagospodarowania przestrzennego (local development framework). Zmiany te jednak nie dotykają zasadniczych kompetencji i obowiązków władz lokalnych najniższego szczebla.

zadania dystryktów

Obowiązkiem dystryktu jest sporządzenie planu zagospodarowania dla całego obszaru jednostki samorządowej. Plan obejmuje ogólną strategię i polityki rozwoju przestrzennego, oraz konkretne propozycje rozwoju przestrzennego – dla wyróżnionych aspektów zagospodarowania całości obszaru (np. sieć centrów handlowych) lub dla wyróżnionych obszarów przewidywanego rozwoju przestrzennego (lub regeneracji), a także ustalenie obszarów chronionych – przyrodniczo, tzw. green belts, gdzie tylko wyjątkowo dopuszcza się nową zabudowę, ale też urbanistycznie – tzw. conservation areas. W przepisach PCPA wyróżnia się lokalne władze planistyczne (a więc podmioty sporządzające plany oraz sprawujące kontrolę nad procesem zagospodarowania przestrzennego) oraz regionalne ciała planistyczne, a więc ciała nie mające charakteru władz publicznych, sporządzające dokumenty planistyczne o charakterze strategicznym (regionalną strategię przestrzenną), formalnie przyjmowane przez ministra właściwego w sprawach zagospodarowania przestrzennego.

rola ministra w systemie angielskim

Władzą planistyczną w systemie angielskim jest także minister. Wydaje on dokumenty planistyczne o charakterze krajowym (krajowe wytyczne planistyczne) i regionalnym (wytyczne na podstawie ustawy z 1990 r., strategie na podstawie ustawy z 2004 r.). Ponadto ma prawo ingerencji w planowanie zagospodarowania przestrzennego oraz kontroli zagospodarowania na poziomie lokalnym – zarówno w trybie nadzorczym, jak władczym, poprzez możliwość wydawania pozwoleń planistycznych oraz aktów równoważnych z nimi, skutkujących tzw. domniemanym pozwoleniem (deemed permission).

Krajowe wytyczne planistyczne anglia: krajowe wytyczne planistyczne

System angielski wyposażony jest w specyficzny instrument regulacyjny, jakim są wytyczne planistyczne. Krajowe wytyczne planistyczne, w formie not w sprawie wytycznych polityki planistycznej (planning policy guidance notes) wydanych na podstawie ustawy z 1990 r. są zastępowane deklaracjami polityki planistycznej (planning policy statements), wydawanymi na podstawie ustawy z 2004 r. Obowiązuje obecnie 11 deklaracji, przyjętych od 2004 r. oraz 14 not, przyjętych wcześniej. Wytyczne planistyczne mają charakter wiążący dla lokalnych władz planistycznych. Dookreślają one zasady tworzenia i zawartość lokalnych doku-


mentów planistycznych (PPS 12) oraz regionalnych strategii przestrzennych (PPS 11), ale też określają politykę rządu w wielu dziedzinach, np. w sprawie mieszkalnictwa (PPS 3), planowania centrów miejskich (PPS 6), tzw. Green Belts (PPG 2), zabezpieczenia przed powodzią (PPS 25) itp.

I.1.3. Porównanie systemu niemieckiego i angielskiego Z punktu widzenia użytkownika czy „klienta” systemu – a więc potencjalnego inwestora – najbardziej zasadniczą różnicą pomiędzy działaniem systemu niemieckiego i angielskiego jest fakt, że ten pierwszy maksymalizuje pewność, a ten drugi – elastyczność. Oznacza to, że w Niemczech potencjalny inwestor może z dużym stopniem pewności stwierdzić na podstawie planu co i gdzie może zostać zbudowane. W Anglii potencjalny inwestor ma znaczny stopień pewności, że jego zamiar zostanie w pełni oceniony merytorycznie, nie tylko w relacji do wcześniejszych intencji władzy publicznej, zapisanych w postaci planu, ale także według własnych zalet (i wad) propozycji.

maksymalizacja pewności lub elastyczności

Na taką maksymalizację przeciwstawnych celów zwracają uwagę autorzy przygotowanego na zlecenie Komisji Europejskiej przeglądu 15 europejskich systemów planistycznych11. Oba systemy ocenione są jako dojrzałe i skuteczne. Najbardziej podstawowym wymiarem skuteczności jest to, że system planistyczny rzeczywiście wpływa na proces zagospodarowania terenów. Autorzy przeglądu wskazują, że niektóre systemy południowoeuropejskie (zwłaszcza włoski) wykazują elementy fasadowości, tj. zdarza się, że plan nie ukierunkowuje procesu zagospodarowania, a jedynie wtórnie „legalizuje” zabudowę powstałą bez planu o charakterze publicznym.

dojrzałość i skuteczność obu systemów

Oba systemy opierają się na ugruntowanym historycznie władztwie planistycznym samorządu terytorialnego najniższego szczebla (gmin i dystryktów). W przypadku Niemiec jest to władztwo silnie umocowane doktrynalnie; w przypadku Anglii ma charakter bardziej praktyki niż rozwiązania ustrojowego. Władztwo to wyraża się w bezpośrednim kontrolowaniu procesu zagospodarowania terenów.

władztwo planistyczne gmin/dystryktów

W obu krajach – mimo bardzo szerokiego zakresu uznaniowości przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego najniższego szczebla – ich działania w zakresie planowania przestrzennego są uzależnione od rozstrzygnięć władz publicznych wyższych szczebli. Prawo (tak dotyczące bezpośrednio planowania przestrzennego, jak i prawo materialne, dotyczące np. budownictwa, mieszkalnictwa, ochrony środowiska) określa nie tylko formalne wymogi planowania przestrzennego, ale także niektóre materialne aspekty planów przestrzennych. Charakterystyczną specyfiką systemu angielskiego jest w tym zakresie ogromna rola dokumentów nie mających charakteru aktów prawnych, a formalnego ustanowienia polityki państwa.

ograniczenia uznaniowości

19


W obu systemach istnieje hierarchia dokumentów planistycznych. Dokumenty sporządzane na wyższych szczeblach władztwa terytorialnego – i dla szerszych obszarów – są wiążące dla planów sporządzanych na poziomie podstawowym.

I.2. Prawo własności a prawo do zabudowy Zarówno w Anglii, jak i w RFN z faktu bycia właścicielem gruntu nie wynika prawo do jego zabudowy.

I.2.1. Prawo własności a prawo zabudowy w RFN konstytucyjne ograniczenia prawa do zabudowy w rfn

Ustawa Zasadnicza RFN (Grundgesetz – GG)12 wprowadza w art. 14 gwarancje prawa własności, stanowiąc w ust. 1: „Gwarantuje się prawo własności i prawo dziedziczenia. Ich treść i granice określają ustawy (Gesetz)”, a w ust. 2: „Własność zobowiązuje. Używanie własności powinno zarazem służyć dobru ogólnemu”. Własność gruntu (Grundeigentum), ze względu na swoje społeczne znaczenie, podlega szczególnej regulacji. Zgodnie z orzeczeniem Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (FTK) „nie dającej się pomnożyć i niezbędnej ziemi nie wolno pozostawić grze wolnych sił i uznaniu jednostek (...) interesy ogółu (w ochronie prawa własności) muszą być w daleko silniejszym stopniu uwzględniane, niż przy innych dobrach majątkowych”13. Wolność budowlana na gruncie obowiązującego prawa oznacza tylko ograniczone prawem administracyjnym prawo do zabudowy – określane często jako potencjalne prawo do zabudowy14, które nie jest chronione prawnie. Prawo do zabudowy jest chronione w jego stanie faktycznym (Bestandsschutz), a właścicielowi przysługuje jedynie prawo do roszczenia o zachowanie tego stanu i jego ochronę (subjektiv-rechtlicher Abwehranspruch) przed pozaprawnym działaniem władz publicznych15.

ograniczenia roszczeń właścicieli

Właścicielom gruntów nie przysługują roszczenia sądowe skierowane przeciwko organom publicznym o określenie warunków zagospodarowania terenu, a w konsekwencji o uchwalenie planu zabudowy (§ 2 ust. 3 zdanie 1 BauGB). Roszczenia o sporządzenie planu zabudowy nie mają także podstaw w przyrzeczeniu (Zusage) lub w umowie (Vertrag) – (§ 2 ust. 3 zdanie 2 BauGB) – a realizowane na ich podstawie plany podlegają ogólnej procedurze, nie mając gwarancji efektu określonego w przyrzeczeniu lub umowie. Tym samym całe ryzyko sporządzenia planu przez gminę, w związku z zawartą umową, ponosi kontrahent16. Właścicielom gruntów nie przysługuje także roszczenie o uzbrojenie terenów, tzn. o wybudowanie lub modernizację (poprawę parametrów technicznych) dróg, kanalizacji czy wodociągów (§ 123 ust. 3 BauGB), bądź roszczenie o wydanie pozwolenia na budowę, o ile nie zachodzą przesłanki prawne określone w §§ 30,


34 i 35 BauGB, dopuszczające zabudowę na różnych kategoriach terenów (zob. pkt I.3).

środki prawne ograniczenia prawa do zabudowy w rfn

Używane w Ustawie Zasadniczej, także w art. 14 GG wprowadzającym ochronę prawa własności, pojęcie Gesetz ma dwa zasadnicze znaczenia: (1) formalne – oznacza ustawę – akt prawny uchwalony przez parlament (das formelle Gesetz) oraz (2) materialne – oznacza akt prawny zawierający przepisy, których adresatem są obywatele, a więc ustawę, rozporządzenie, inne akty podustawowe (das materielle Gesetz), będąc w tym znaczeniu także synonimem normy prawnej (Rechtsnorm, Rechtsatz)17. Zgodnie z wykładnią Ustawy Zasadniczej, prawo do zabudowy ograniczone jest nie tylko ustawą parlamentarną, ale także innymi przepisami powszechnie obowiązującymi, w tym przede wszystkim planami zabudowy (Bebauungspläne) uchwalanymi w formie statutów (Satzungen) – w terminologii Konstytucji RP aktami prawa miejscowego, a w RFN aktami prawa stanowionymi przez korporacje prawa publicznego w zakresie ustawowej autonomii.

I.2.2. Prawo własności a prawo zabudowy w Anglii „nacjonalizacja” prawa do zabudowy w anglii

Jak piszą Cullingworth i Nadin, „Brytyjski system planowania opiera się na nadzwyczajnym wyczynie nacjonalizacyjnym, który przeszedł bez rewolucji, jakiej można by się spodziewać w wielu innych krajach”18. Town and Country Planning Act z 1947 r. „znacjonalizował” prawo do zagospodarowania niezabudowanych terenów i związany z nim wzrost wartości terenu. „Nacjonalizacja” prawa do zagospodarowania ma następujące zasadnicze skutki: 1) w zasadzie każde zagospodarowanie terenu wymaga zgody władzy publicznej; 2) wydanie zgody wiąże się z opłatą pokrywającą teoretycznie koszty związane z jej wydaniem; 3) odmowa zgody nie wiąże się z prawem do rekompensaty (poza prawem do żądania wykupu terenu, w przypadku, kiedy w wyniku decyzji planistycznych teren ten nie może być „wykorzystany z pożytkiem w żaden sensowny sposób”); 4) władze publiczne mogą uzależnić zgodę na dany sposób zagospodarowania od spełnienia pewnych warunków (planning conditions oraz planning obligations), dotyczących np. budowy infrastruktury, zapewnienia tanich mieszkań, otwartej przestrzeni, a nawet budynków szkolnych.

I.2.3. Prawo własności a prawo do zabudowy w RFN a w Anglii Zarówno niemiecki, jak angielski system kontroli zagospodarowania przestrzennego opierają się na fundamencie możliwości władczego ograniczenia prawa do zabudowy gruntu przez władzę publiczną. Jakkolwiek ograniczenia te mają podstawy ustawowe, w odniesieniu do konkretnego terenu dokonywane są aktem lokalnego samorządu terytorialnego. W przypadku Niemiec

ograniczenie prawa do zabudowy

21


jest to akt prawa miejscowego (plan), uchwalany przez radę gminy. W Anglii jest to decyzja planistyczna podejmowana w odniesieniu do planu, przez lokalną władzę planistyczną, a więc radę jednostki samorządowej. Z samej odmowy – zgodnej z prawem – zgody na zabudowę nie wynikają roszczenia do odszkodowania.

ochrona istniejącego sposobu użytkowania terenu

W obu systemach ochronie prawnej (nieabsolutnej) podlega jedynie istniejący sposób użytkowania terenu (w tym zabudowy). Prawo własności chronione jest tylko w jego aktualnym stanie, zaś ochronie nie podlegają możliwości zmiany tego stanu na korzystniejszy dla właściciela – poprzez np. wzrost wartości wynikający z dopuszczenia przez plan zabudowy. Uzasadnieniem takiego ograniczenia swobody dysponowania przez właściciela własnością jest wzgląd na interes publiczny oraz ochronę interesów innych obywateli. Jest ono także warunkiem skuteczności systemu planowania. Jeżeli władza publiczna ma – w interesie obywateli – wyważać złożone interesy publiczne i prywatne, indywidualne i zbiorowe, może tego dokonywać jedynie realnie kontrolując wszelkie zmiany w istniejącym sposobie użytkowania terenów na obszarze swojego władztwa. W przeglądzie systemów planowania przestrzennego krajów UE19 zwraca się uwagę, że w jedynych państwach „15” UE, w których zapisy konstytucyjne chronią prawo właściciela gruntu do jego zabudowy, system planowania zagospodarowania znacząco się komplikuje (Finlandia) lub staje się nieskuteczny poprzez brak rzeczywistej kontroli nad zabudową terenów (Portugalia).

I.3. Władztwo planistyczne Władztwo planistyczne, oznaczające prawo do określania struktury urbanistycznej miejscowości, oraz kierowania na jej terenie procesami budowlanymi, należy do właściwości samorządu terytorialnego najniższego stopnia.

I.3.1. Władztwo planistyczne gmin w Niemczech władztwo planistyczne gmin w rfn

W RFN władztwo planistyczne (Planungshoheit) przysługuje gminom. Jest to kompetencja, w ramach przyznanej gminie ustawowo autonomii, stanowienia planistycznych aktów prawnych, których celem jest przygotowanie terenów pod zabudowę lub inne zagospodarowanie i kierowanie procesami zabudowy (zagospodarowania terenu)20. Zgodnie z § 1 ust. 3 BauGB gminy sporządzają plany użytkowania terenów i plany budowlane, „o ile jest to konieczne dla urbanistycznego rozwoju i porządku”. W gminach o dużym porządku urbanistycznym, których władze nie przewidują działań rozwojowych, nie istnieje konieczność sporządzania planów budowlanych – w możliwości rezygnacji ze sporządzania planów także przejawia się władztwo planistyczne.


Władztwo planistyczne, będąc częścią władzy państwowej (Staatsgewalt) jest, zgodnie z art. 28 GG, wykonywane w ramach ustaw. Oznacza to, iż parlamenty i rządy federalne i krajowe mają prawo określania nie tylko kompetencji organów gmin w zakresie planowania zagospodarowania przestrzennego, ale rodzaju (Art) i sposobu (Weise) wykonywania tych kompetencji. Przejawem określenia sposobu i rodzaju wykonywania władztwa planistycznego są nie tylko przepisy materialne i proceduralne zawarte w ustawie – Kodeks budowlany. W ramach swoich kompetencji rząd federalny także określił w rozporządzeniu o oznaczeniach planistycznych (Planzeichenverordnung)21 z 1990 r. oznaczenia graficzne obowiązujące jednolicie na obszarze całej RFN w planach użytkowania terenów oraz w planach zabudowy, oraz w rozporządzeniu o budowlanym wykorzystaniu terenów (Baunutzungsverordnung)22 z 1990 r. – kategorie zagospodarowania przestrzennego terenów i rodzaju dopuszczalnej na nich zabudowy. Gminy realizują planowanie zagospodarowania przestrzennego w ramach przepisów art. 28 GG na własną odpowiedzialność, podlegając nadzorowi prawnemu (Rechtsaufsicht), wykonywanemu przez administrację rządową krajów związkowych. Zgodnie z orzecznictwem FTK, władztwo planistyczne gmin nie może być ograniczone w taki sposób, by powodowało to odebranie istotnych kompetencji w zakresie kształtowania przestrzeni oraz kierowania procesami budowlanymi, np. nie jest możliwe ustawowe odebranie gminom prawa uchwalania planów zabudowy i przeniesienie tego uprawnienia na powiat (Landkreis)23. Szereg ustaw oddaje pojedyncze decyzje w zakresie zagospodarowania przestrzeni, np. w zakresie ustalania przebiegu dróg krajowych, rządom krajowym. Ograniczenie władztwa planistycznego gminy, przez planowanie ogólne i specjalistyczne, jest kompensowane przez partycypację przedstawicieli gmin w planowaniu krajowym – poprzez uczestnictwo przedstawicieli gmin w komisjach doradczych (Planungsbeiräte), działających przy ministrach rządów krajowych, właściwych w sprawach zagospodarowania przestrzennego. Na poziomie regionalnym kompensacja ta następuje poprzez zrzeszenia planistyczne gmin i powiatów sporządzające plany regionalne. O ile gminy, w ramach ingerencji w ich władztwo planistyczne, są zobowiązane do dopasowania planów budowlanych do zasad i celów porządku przestrzennego, to niemożliwe jest wiązanie rozstrzygnięciami planistycznymi w planach krajowych i regionalnych gmin z dokładnością co do parceli24.

ograniczenie władztwa planistycznego gmin w rfn

I.3.2. Władztwo planistyczne dystryktów i UNITARY AUTHORITIES w Anglii Planning and Compulsory Purchase Act z 2004 r., nowelizując Town and Country Planning Act z 1990 r. wprowadził – przepisem section 37(4) – nowe pojęcie

23


lokalne władze planistyczne w anglii

– lokalnych władz planistycznych (local planning authorities), przesądzając, że są nimi: (1) rady dystryktów, (2) rady londyńskich boroughs, (3) rady dystryktów metropolitalnych, (4) rady hrabstw dla tych obszarów Anglii, na których nie istnieją dystrykty oraz (5) Zarząd Broads (chroniony obszar we wschodniej Anglii). Osobny przepis section 37(5) ustala, że lokalną władzą planistyczną jest także władza parku narodowego. Rady hrabstw od 2004 r. przestały pełnić rolę władz planistycznych; mają kompetencje głównie o charakterze konsultacyjnym, a ich władztwo planistyczne zostało ograniczone do uchwalania planów kopalin i odpadów (minerals and waste plans).

ograniczenia władztwa planistycznego

Administracja rządowa ma możliwość znaczących ingerencji w wykonywanie kompetencji planistycznych przez samorząd terytorialny. Po pierwsze – w sam proces planowania przestrzennego i kontroli zagospodarowania przestrzennego: minister (sekretarz stanu) właściwy w sprawach planowania przestrzennego może w każdej chwili „przywołać” (call in) daną kwestię lub decyzję planistyczną. Po drugie – plany przygotowywane przez dystrykty/unitary authorities, jak też wydawane przez nie pozwolenia planistyczne podlegają merytorycznej kontroli (co do treści planu lub materialnych aspektów decyzji) rządu, wykonywanej przez inspekcję planistyczną (Planning Inspectorate). Każdy plan podlega kontroli przed uchwaleniem, zaś pozwolenia/odmowy pozwoleń planistycznych – na skutek odwołania wnioskodawcy. Opinia inspekcji ma charakter wiążący dla samorządu terytorialnego. Ponadto, władztwo planistyczne dystryktów/unitary authorities ograniczone jest nie tylko przepisami prawa (np. w zakresie ochrony środowiska, ochrony zabytków itp. itd.), ale także formalnymi ustaleniami polityki rządowej, wyrażonymi w krajowych wytycznych planistycznych (strategią regionalną).

I.3.3. Znaczenie i funkcja władztwa planistycznego samorządu lokalnego Przegląd systemów i polityk planowania przestrzennego The EU compendium of spatial planning systems and policies (1997) wskazuje, że wśród 15 krajów UE przygotowanie szczegółowych planów przestrzennych jest – poza wyjątkami przewidzianymi przez prawo, najczęściej dużymi projektami infrastrukturalnymi – kompetencją władz lokalnych. Wyjątkiem jest tutaj Grecja, gdzie plany przygotowywane są przez służby rządowe.

podział kompetencji planistycznych

Przy wszelkich odmiennościach systemów prawnych i administracyjnych poszczególnych krajów, współczesne systemy planowania przestrzennego w Europie – w tym niemiecki i angielski – zachowują zasadniczy podział kompetencji planistycznych w układzie terytorialnym; władze terytorialne wyższych szczebli (w tym rząd) odpowiadają za ustalenie polityki przestrzennej (oraz przestrzennych aspektów rozmaitych szczegółowych polityk), zaś


władze najniższego szczebla (samorząd lokalny) odpowiadają bezpośrednio za kontrolę procesu zagospodarowania przestrzennego, której najważniejszym instrumentem są plany o charakterze lokalnym i szczegółowym (tj. zawierające przesądzenia dotyczące konkretnych działek). Władztwo planistyczne samorządu lokalnego nie ma charakteru absolutnego (w pełni autonomicznego). Decyzje planistyczne są uzależnione od przepisów prawa – dotyczących zarówno samego planowania, jak i prawa materialnego. Ponadto, jak wskazuje analiza systemów niemieckiego i angielskiego, planowanie krajowe i regionalne ingeruje we władztwo planistyczne gminy/ dystryktu w celu zapewnienia realizacji polityk krajowych.

nieabsolutny charakter władztwa planistycznego

I.4. Integracja planowania zagospodarowania przestrzennego z inwestycyjnym Istnieje ścisły związek pomiędzy możliwością rozwoju przestrzennego (intensyfikacją sposobu użytkowania terenu) a stanem infrastruktury. Infrastruktura publiczna musi być wybudowana do czasu udzielenia zgody na użytkowanie budynków.

I.4.1. Integracja planowania zagospodarowania przestrzennego z planowaniem inwestycyjnym w Niemczech Zgodnie z § 123 ust. 1 BauGB na gminie spoczywa obowiązek uzbrojenia terenu (Erschließungslast), a § 127 ust. 2, 3 i 4 BauGB do uzbrojenia terenu zalicza m.in. ulice, place i drogi, chodniki, drogi zbiorcze w obszarze zabudowy, obszary parkowe, tereny zielone, wodociągi, kanalizację, budowle ochronne przed hałasem czy emisjami szkodliwych substancji do środowiska.

niemcy: uzbrojenie terenu obowiązkiem gmin

Zgodnie z § 124 BauGB wykonanie uzbrojenia, w całości lub w części, w drodze kontraktu może być przekazane inwestorowi do wykonania na jego koszt poprzez umowę publiczno-prywatną (Erschließungsvertrag). Uzbrojenie musi być wykonane i oddane do użytkowania najpóźniej do dnia oddania do użytkowania budynków (§ 123 ust. 2 BauGB). Gmina sama decyduje o czasie rozpoczęcia uzbrajania terenu i okresie jego wykonania, ale o ile zostały wydane pozwolenia na budowę, a uzbrojenie nie zostało wykonane do czasu oddania budynków do użytkowania, to rodzi się po stronie właścicieli (użytkowników) roszczenie o wykonanie uzbrojenia, które może prowadzić, w sytuacji gdy gmina będzie się ociągać z jego wykonaniem, do podjęcia przez administrację rządową środków nadzorczych, włącznie z ustanowieniem komisarza25. W celu budowy uzbrojenia, rada gminy może wprowadzić opłatę adiacencką (Erschließungsbeitrag), z której może być pokryte nawet do 90% kosztów budowy infrastruktury. Te rozwiązania ustawowe wymuszają integrację planowania inwestycyjnego oraz finansowego i przestrzennego w gminie.

25


I.4.2. Instrumenty sprzyjające integracji planowania zagospodarowania przestrzennego z planowaniem inwestycyjnym w systemie angielskim Angielskie plany lokalne sporządza się w konkretnej perspektywie czasowej, na ogół dziesięcioletniej. Obejmują one m.in. propozycje inwestycji o charakterze publicznym (infrastrukturalnym), które lokalna władza planistyczna zamierza wykonać w trakcie obowiązywania planu.

anglia: plan obszaru działania

Szczególnym instrumentem integrowania planowania inwestycyjnego i przestrzennego jest plan obszaru działania (action area plan). Jest to opcjonalny plan szczegółowy, sporządzany dla obszarów, które stanowić będą przedmiot szczególnego wysiłku inwestycyjnego – ze strony władzy publicznej lub prywatnych inwestorów Obejmuje m.in. priorytetyzację celów zagospodarowania przestrzennego, etapowanie zagospodarowania, koordynację niezbędnej nowej infrastruktury i usług komunalnych. Koordynację planowania zagospodarowania przestrzennego z planowaniem inwestycyjnym wymuszają także inne regulacje. Transport Act z 2000 r. wprowadził obowiązek sporządzania przez dystrykty pięcioletnich planów transportowych. Deklaracja Polityki Planistycznej Nr 3 – Mieszkalnictwo nakłada na regionalne ciała planistyczne i lokalne władze planistyczne obowiązek planowania zabudowy mieszkaniowej w oparciu o prognozy potrzeb oraz monitoring terenów nadających się pod zabudowę, zwłaszcza już użytkowanych, nadających się do regeneracji.

anglia: warunki i zobowiązania planistyczne

Dodatkowe narzędzia koordynowania stanu infrastruktury oraz inwestycji infrastrukturalnych i zagospodarowania terenu wiążą się z pozwoleniami planistycznymi. Negatywnym instrumentem jest możliwość odmowy pozwolenia planistycznego z powodu braku wystarczającej infrastruktury (np. przekroczenie wydolności istniejącego systemu wodno-ściekowego, brak infrastruktury transportowej). Instrumentem pozytywnym jest możliwość nałożenia na wnioskodawcę warunków planistycznych lub obowiązków planistycznych. Lokalna władza planistyczna ma prawo udzielania pozwolenia planistycznego zaopatrzonego w warunki, „jakie uzna za stosowne” (TPCA, section 70(1)(a)). Większość pozwoleń planistycznych ma taki warunkowy charakter. Przeprowadzona w Planning and Compensation Act z 1991 r. nowelizacja TPCA wprowadziła (section 106) instytucję zobowiązań planistycznych (planning obligations). Jest to zobowiązanie wnioskodawcy (w wyniku umowy z władzą planistyczną lub jednostronnie) do związania wnioskowanego zagospodarowania z wykonaniem lub sfinansowaniem dodatkowych inwestycji, przede


wszystkim infrastrukturalnych, ale także np. urządzeń rekreacyjnych, parku, budynku szkolnego. W przypadku budowy osiedli mieszkaniowych często zobowiązanie obejmuje wybudowanie określonej liczby mieszkań o umiarkowanych cenach (affordable housing). W roku budżetowym 2003/4 zobowiązania planistyczne obciążały 6,9% pozwoleń planistycznych dotyczących nowej zabudowy26.

I.4.3. Infrastruktura miejska warunkiem rozwoju przestrzennego i intensyfikacji sposobu użytkowania terenu Powiązanie planowania zagospodarowania przestrzennego z istniejącymi warunkami infrastrukturalnymi – i realistycznie projektowaną ich zmianą – jest podstawą skuteczności działania systemu planowania przestrzennego, jako narzędzia rzeczywistej kontroli rozwoju przestrzennego obszaru podlegającego danej władzy planistycznej. Rozwiązania niemieckie kładą nacisk na bezpośrednie uwzględnianie w planie zagospodarowana przestrzennego także planów inwestycyjnych w zakresie infrastruktury oraz ich kosztów. Rozwiązania angielskie nakładają na lokalne władze planistyczne obowiązek stałego monitorowania wyposażenia infrastrukturalnego oraz potrzeb w tym zakresie, z kwestii infrastrukturalnych czyniąc jedno z najważniejszych uwarunkowań treści planu27.

warunki infrastrukturalne wyznacznikiem rozwoju

Niezależnie od przyjmowanych rozwiązań prawnych, w obu systemach widoczne jest założenie, że dopuszczenie intensyfikacji sposobu używania danego terenu (poprzez np. zabudowę mieszkaniową, budowę centrum handlowego itp.) możliwe jest jedynie odpowiednio do istniejącej infrastruktury. Rozwój przestrzenny danej miejscowości – np. poprzez budowę nowego osiedla – jest możliwy tylko albo w ramach wydolności istniejących sieci infrastrukturalnych, albo pod warunkiem ich odpowiedniej rozbudowy. Oba systemy – jakkolwiek opierające się na zasadzie odpowiedzialności władz publicznych za niezbędną infrastrukturę – zawierają mechanizmy pozwalające na uzależnienie zgody na intensyfikację sposobu użytkowania terenu od wkładu (wykonawczego lub finansowego) inwestora w zapewnienie niezbędnej infrastruktury.

wkład inwestora w zapewnienie infrastruktury

I.5. Uznaniowość samorządu w planowaniu a partycypacja społeczna oraz kontrola administracyjna i sądowa Uznaniowość gminy/dystryktu w planowaniu przestrzennym nie ma charakteru absolutnego: służy wyważeniu interesów publicznych i prywatnych oraz ograniczona jest realną partycypacją społeczną w planowaniu i poddana kontroli nadzorczej i sądowej.

27


I.5.1. Uznanie planistyczne a partycypacja społeczna oraz kontrola sądowa decyzji planistycznych w systemie niemieckim niemcy: ochrona interesów prawnych i faktycznych

Decyzja planistyczna nosi wszelkie cechy uznania administracyjnego, zwanego na gruncie prawa zagospodarowania przestrzennego uznaniem planistycznym (Planungsermessen). W procesie planowania, zgodnie z przepisami § 1 ust. 4 BuaGB, wszystkie prywatne i publiczne interesy (Belange) muszą być wzajemnie wyważone. Wymóg ten jest wyrazem realizacji zasady państwa prawnego, a tym samym wymogiem konstytucyjnym. W procesie wyważania interesów uwzględnia się nie tylko interesy chronione prawnie – a zwłaszcza interesy o charakterze budowlanym, ale także interesy nie objęte ochroną prawną, tzw. interesy faktyczne, związane z zagospodarowaniem przestrzennym danego fragmentu gminy – stanowią one podstawę oceny nadzorczej i sądowej uchwalonych planów zabudowy oraz planów użytkowania terenów.

niemcy: etapy procesu partycypacji

Podmiotowo, prawo do wyważenia interesów chroni nie tylko interesy właścicieli czy użytkowników nieruchomości, ale także innych osób korzystających z przestrzeni objętych projektowanym planem, np. pracowników zatrudnionych na tym obszarze. Procedura uchwalania planu użytkowania powierzchni i planu zabudowy jest analogiczna – ma dwa zasadnicze etapy, obejmując: • proces wysłuchania (Anhörungsverfahren) – po przyjęciu przez radę gminy uchwały o sporządzaniu planu zabudowy, ogłaszając ją publiczne, burmistrz informuje o zamierzeniach planistycznych na obszarze objętym planem oraz zbiera informacje o zamierzeniach i oczekiwaniach mieszkańców; postępowanie w tej fazie regulowane jest przez gminę – uwzględnia możliwość składania przez mieszkańców propozycji (interesów) zagospodarowania terenów; • proces wyłożenia (Auslegungsverfahren) – po sporządzeniu projektu planu, w którym mieszkańcy mają prawo pisemnego zgłaszania uwag.

niemcy: zasada wyważania interesów

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż proces wyważenia interesów publicznych i prywatnych, musi uwzględniać: • nakaz zapobiegania konfliktom (Gebot der Konfliktbeseitiegung) – planowanie powinno przewidywać i prewencyjnie rozwiązać przyszłe konflikty; • nakaz uwzględniania (Gebot der Rücksichtnahme) interesów indywidualnych – zobowiązujący gminę do ochrony interesów indywidualnych ze względu na fakt, iż określone zagospodarowania działki oddziałuje na sąsiednie działki i może naruszać interesy prawne i faktyczne innych właścicieli nieruchomości. Ochrona wyważania interesów rozciąga się na sam przebieg wyważania (Abwägungsvorrang) oraz na jego efekt (Abwägungsergebniß), a błędy w wyważeniu interesów, mogące w konsekwencji być przyczyną uchylenia obowiązywania


planów – zarówno w drodze nadzorczej, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym – obejmują: • (A) w ogóle niezastosowanie wyważenia interesów jako instrumentu prawnego (Abwägungsunfall), albo • (B) o ile zostało ono zastosowane: (1) nieuwzględnienie ważnych interesów (Abwägungsdefizit), (2) posługiwanie się niewłaściwymi zasadami (Grundsätze) planowania (Abwägungsüberschreitung), (3) złe oszacowanie wagi poszczególnych interesów (Abwägungsfehleinschätzung), czy też (4) złe oszacowanie wyważania pomiędzy spornymi interesami (Abwägungsdisproportionalität). Nadzór nie bierze pod uwagę zgłaszanych przez mieszkańców uwag i rozwiązań, o ile nie zostały one zgłoszone w trakcie postępowania na piśmie lub nie są powszechnie znane (lub powinny z mocy prawa być znane organom gminy). Tym samym zachodzi obowiązek wyartykułowania interesów prywatnych w trakcie postępowania wyważającego. W przypadku nieuwzględnienia przez gminę uwag zgłaszanych przez mieszkańców, gmina ma obowiązek przedstawienia ich rządowemu organowi nadzorczemu, rozpatrującemu w trybie nadzorczym przedłożone mu projekty planów budowlanych.

niemcy: nadzór nad działaniami planistycznymi

W postępowaniu nadzorczym organy administracji rządowej mają szczególne kompetencje, mianowicie: • plan użytkowania terenów, aby stać się przepisem prawie obowiązującym, wymaga zatwierdzenia (Genehmigung) organu nadzorczego (höhere Verwaltungsbehörde); • plan zabudowy wymaga zatwierdzenia, o ile nie jest rozwinięciem planu wykorzystania terenów i powstaje na terenie gdzie nie ma takiego planu. Instytucja zatwierdzenia planów przez organ nadzorczy służy badaniu ich zgodności z przepisami prawnymi, ale przede wszystkim badaniu poprawności przeprowadzenia przez organy gminy procedury wyważania interesów prywatnych i publicznych.

I.5.2. Angielski systemem kontroli zagospodarowania terenów jako system wyważania interesów publicznych i prywatnych Podstawowym zadaniem władzy publicznej jest kontrola zagospodarowania terenów i, w rezultacie, wyważanie rozmaitych interesów prywatnych i publicznych przy wydawaniu decyzji dotyczących konkretnych działek. Jest to czynność o charakterze wybitnie uznaniowym, dla której nie da się zbudować algorytmów (poza formalnymi) nawet w rozbudowanym systemie wytycznych planistycznych. Równocześnie rząd ma prawo ingerencji w każdym niemal momencie procesu planowania i kontroli zagospodarowania przestrzennego, jeżeli uzna, iż rada dystryktu wykorzystuje swą „warunkową” samodzielność w nieodpowiedni sposób.

anglia: wyważanie interesów publicznych i prywatnych

29


Prawo (sections 29, 40 TCPA, section 18 PCPA; section 17 rozporządzenia wykonawczego do PCPA) oraz krajowe wytyczne planistyczne (§ 3.1–3.13 Deklaracji PPS 12) nakładają na władze planistyczne obowiązki w zakresie partycypacji społecznej w procesie planowania oraz zachęcają do wychodzenia ponad czynności obowiązkowe. Wymagany zestaw dokumentów planistycznych, wprowadzony ustawą z 2004 r., obejmuje „Oświadczenie o zaangażowaniu społeczności” (Statement of community involvement; section 18), określające zobowiązujące sposoby i techniki zapewniania udziału mieszkańców w procesie planistycznym.

anglia: etapy procesu partycypacji

W trakcie sporządzania planów przewiduje się trzykrotnie możliwość zgłaszania uwag przez opinię publiczną: 1) w sposób niesformalizowany na etapie wstępnym, formułowania problemów przestrzennych i możliwych opcji ich rozwiązania; 2) w postaci formalnych uwag, wymagających formalnego ustosunkowania się, kierowanych do lokalnej władzy planistycznej po opublikowaniu wstępnego projektu planu (tzw. preferowanych opcji) oraz 3) w postaci uwag do gotowego projektu planu przedkładanego Inspekcji Planistycznej. Te ostatnie uwagi są przedmiotem formalnego badania ze strony inspekcji.

anglia: badanie projektu planu przez inspekcję

Badanie planu przez inspektora ma postać quasi-rozprawy administracyjnej: na podstawie dokumentów (uwag do planu oraz odpowiedzi władzy planistycznej), publicznego wysłuchania (hearing) lub badania ze sformalizowaną procedurą dowodową (inquiry). Efektem jest wiążący dla władzy planistycznej raport. Badanie obejmuje zgodność projektu planu z obowiązującym prawem oraz krajowymi i regionalnymi wytycznymi planistycznymi (od 2004 r. – regionalną strategią przestrzenną). Po uchwaleniu planu przez radę dystryktu istnieje możliwość wniesienia w ciągu 3 miesięcy do sądu zarzutów formalnych (o naruszenie prawa) w stosunku do planu.

anglia: partycypacja społeczna a pozwolenia planistyczne

W przypadku pozwoleń planistycznych wymogi dotyczące partycypacji społecznej są słabsze. PCPA wymaga, aby oświadczenie o zaangażowaniu społeczności obejmowało także określenie polityki w tym zakresie. Uwagi w sprawie wniosku o pozwolenie planistyczne może zgłaszać każdy zainteresowany. Są one rozstrzygane dyskrecjonalnie przez władzę planistyczną. Do jej decyzji pozostawiono możliwość rozpatrywania wniosków i uwag do nich na podstawie dokumentów lub z możliwością przedstawienia stanowiska przed radą lub jej komisją. Prawo nakłada na władzę planistyczną obowiązek publikowania wszystkich wniosków o pozwolenie planistyczne w publicznie dostępnym rejestrze. Wła-


dze planistyczne decydują, jakie środki powiadamiania są stosowne (duże inwestycje muszą być ogłaszane albo poprzez notyfikację sąsiadów albo na danym terenie oraz poprzez ogłoszenie prasowe). Z badań na terenie Londynu wynika, że najbardziej skuteczne jest listowne notyfikowanie sąsiadów28. Istnieje możliwość bardzo ścisłego nadzoru administracyjnego nad wydawaniem pozwoleń planistycznych. Minister ma prawo „przywołać” (call in) każdą sprawę o udzielenie pozwolenia. W praktyce instrument ten jest wykorzystywany rzadko – w stu kilkudziesięciu przypadkach rocznie, przy ok. 600 tys. wniosków o pozwolenie planistyczne w ciągu roku. Władza planistyczna ma obowiązek informować ministra o rozpatrywaniu wniosku w sprawie dużych inwestycji, o ponadlokalnym znaczeniu, a także o zamiarze udzielenia pozwolenia planistycznego w znaczącym odstępstwie od planu. W tej sytuacji minister podejmuje decyzję o zarezerwowaniu rozstrzygnięcia dla siebie lub rezygnacji z ingerencji.

anglia: nadzór nad działaniami planistycznymi

Od decyzji w sprawie wydania pozwolenia planistycznego wnioskodawca może odwołać się do ministra. Odwołania dotyczą nie tylko samej odmowy udzielenia pozwolenia, ale także warunków, jakie władza planistyczne związała z wydanym pozwoleniem. Inspekcja rozpatruje odwołania merytorycznie, jej rozstrzygnięcia mają charakter wiążący. Zaskarżenie decyzji planistycznej do sądu ma mniejsze znaczenie praktyczne. Powodem może być złamanie prawa przez władzę planistyczną, najczęściej tzw. błąd ultra vires, a więc przekroczenie kompetencji, lub błędne zakwalifikowanie danego stanu rzeczy jako „względów merytorycznych”, będących podstawą do decyzji w sprawie wniosku.

I.5.3. Uznaniowość decyzji planistycznych jako narzędzie wyważania interesów publicznych i prywatnych Założeniem obu analizowanych systemów – angielskiego i niemieckiego – jest przekonanie, iż warunkiem skuteczności wyważania interesów jest wyposażenie samorządu lokalnego w znaczącą swobodę decyzyjną. Zakres uznaniowości jest jednak ograniczony poprzez obowiązek uwzględniania rozstrzygnięć przestrzennych zapadających na wyższych szczeblach władztwa terytorialnego (por. punkt I.3), konieczne konsultacje z innymi instytucjami publicznymi oraz obowiązek zapewniania partycypacji społeczności w procesie planowania.

zakres uznaniowości w działaniach planistycznych

Oba analizowane systemy, w procesie planowania starają się zapewnić uwzględnianie wszystkich usprawiedliwionych interesów grup i jednostek. Po pierwsze, interesów „zapośredniczonych”, wyrażanych w prawie, strategiach i politykach publicznych, obowiązujących samorząd lokalny jako władzę planistyczną. Po wtóre, interesów wyrażanych bezpośrednio, czego narzędziem jest obowiązek publikacji projektu planu i instytucja uwag do

31


planu (ze strony mieszkańców i ich organizacji, potencjalnych inwestorów, grup interesów oraz instytucji trzeciego sektora). Podstawowym narzędziem kontroli, w jakiej mierze władza publiczna wywiązuje się z tego obowiązku jest możliwość odwołania się od decyzji planistycznych (rozumianych także jako rozstrzygnięć dokonywanych w planie) oraz rozpatrywanie odwołań nie tylko w aspekcie formalnym (czy władza lokalna przygotowała rozstrzygnięcia z należytym staraniem), ale także w aspekcie materialnym – co do ich merytorycznej wartości.

I.6. Szczegółowość planowania i możliwość odstępstwa od planu Istotą kontroli zagospodarowania przestrzennego jest szczegółowe określenie warunków zabudowy działki, istnieją jednak w szczególnych sytuacjach prawne możliwości odstępstwa od warunków zabudowy określonych w planach – a także inwestowanie na terenach bez obowiązującego planu.

I.6.1. Zakres niemieckich planów zabudowy; możliwości odstępstwa od planu oraz zabudowy terenu nieobjętego planem niemcy: prawne określenie zakresu planu

Przepisy ustawy – Kodeks Budowlany oraz przepisy rozporządzenia o oznaczeniach planistycznych oraz rozporządzenia o budowlanym wykorzystaniu terenów – w kategoriach i na zasadach tam określonych – wymagają, pod rygorem unieważnienia planu w drodze postępowania nadzorczego bądź sądowego, aby sposób zagospodarowania – budowlany bądź ochronny – był określony w tekście i na rysunku planu zabudowy (Bebauungsplan), z dokładnością do parceli. Sposób zagospodarowania działki (parceli) w planie zabudowy, musi być rozwinięciem postanowień planu użytkowania terenów – a jeśli w gminie takie planu nie ma, to plan zabudowy musi być zatwierdzony (Genehmigung) przez organ nadzorczy. Rozporządzenie dotyczące budowlanego wykorzystania terenów wprowadza: • 4 kategorie budowlanego użytkowania terenów oraz 10 kategorii zabudowy wyszczególnionych ze względu na rodzaj zabudowy; każdy z tych terenów ma w rozporządzeniu określony dopuszczalny sposób zabudowy, np. na obszarach zabudowy kameralnej (Kleinsiedlungsgebiete) – domy jednorodzinne, sklepy, restauracje oraz rodzaj zabudowy dopuszczalny w wyjątkowo uzasadnionych sytuacjach, np. budowle przeznaczone dla celów religijnych, socjalnych czy stacje benzynowe; • wskaźniki określające dopuszczalny stopień wykorzystania budowlanego dla każdej z powyższych kategorii – gęstość zabudowy, wysokość obiektów budowlanych, udział zabudowy w całkowitej powierzchni terenów, a także


regulacje w zakresie liczby kondygnacji, miejsc postojowych i garażów oraz linii czy głębokości zabudowy. Wszystkie powyższe ustalenia mają odpowiedniki graficzne określone w rozporządzeniu o oznaczeniach planistycznych – 15 oznaczeń wykorzystania terenów i zabudowy, ograniczenia liczby mieszkań w budynkach, 20 oznaczeń dotyczących stopnia wykorzystania budowlanego terenów, 6 oznaczeń sposobu zabudowy domami (jednorodzinne, bliźniaki, etc.), 2 oznaczenia dotyczące linii i granic zabudowy; ponadto stosowne oznaczenia dla infrastruktury publicznej, terenów publicznych, wód, terenów zielonych, obszarów chronionych czy przeznaczonych do sanacji (łącznie ponad 100 znaków i symboli graficznych).

niemcy: graficzne oznaczenia planów

Ustawa – Kodeks Budowlany przewiduje, w § 31 II BauGB możliwość lokowania inwestycji w pewnej niezgodności z ustaleniami planu zabudowy (odstępstwo) o ile nie naruszają one istoty postanowień planu. Z kolei: • § 34 BauGB – na obszarach wewnętrznych miast (Innenbereich), zwanych obszarami ścisłej zabudowy (im Zussamenhang bebauten Ortsteile), dopuszcza lokowanie inwestycji, o ile uzbrojenie terenu jest wystarczające; rady gmin mają prawo wydawania uchwał określających obszar ścisłej zabudowy (Abgrenzungssatzung) – mających charakter tylko wyjaśniający (Klarstellung) – obejmujących teren odpowiadający wymogom ustawy lub uchwał określających obszar związany z terenem ścisłej zabudowy (Abrundungssatzung) – poszerzający obszar zabudowany o sąsiednie działki – przyległe bezpośrednio do działek zabudowanych; na obszarach objętych takimi uchwałami można wydawać pozwolenia na budowę bez obowiązującego planu zabudowy; • § 35 IV BauGB – na obszarach zewnętrznych miast (Außenbereich) także bez planów mogą być lokowane przedsięwzięcia – z tym, że są one wymienione w ustawie – dotyczą albo ważnych inwestycji publicznych, albo uzupełnienia istniejącej zabudowy wiejskiej.

niemcy: możliwość odstępstw od planu

W sprawach określonych w §§ 31 oraz 34, 35 BauGB składa się wniosek o pozwolenie na budowę – starosta ma obowiązek przesłać go gminie – bowiem tylko za zgodą gminy takie decyzje mogą być podejmowane – a w imieniu gminy wypowiada się rada (komisja rady). Brak zgody rady powoduje, iż starosta nie może wydać decyzji.

I.6.2. Miejsce szczegółowych regulacji w angielskim systemie lokalnych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących obszar całej jednostki samorządu terytorialnego. Szczególne instrumenty regulacji zagospodarowania przestrzennego Plan lokalny obejmując cały obszar dystryktu, zawiera szczegółowe rozstrzygnięcia dotyczące lokalizacji podstawowych inwestycji. Ponadto obejmuje:

33


anglia: plany obszarów działania

(1) plany obszarów działania (action area plans), zaopatrzone w szczegółową mapę uwzględniającą poszczególne działki, (2) obszary ochrony (conservation areas), służące ochronie układu urbanistycznego, ze względu na wartość historyczną, urbanistyczną lub dla tradycji miasta/dystryktu. Na obszarze ochrony obowiązuje szczególny reżim kontroli zagospodarowania; niezbędne jest dodatkowe pozwolenie ochronne. Plany lokalne mogą być zaopatrzone w dokumenty uzupełniające, ustalające pożądane szczegóły sposobu zabudowy, zagospodarowania niezabudowanych części działek itp. Nie są one formalnie częścią planu, są jednak uwzględniane przy wydawaniu pozwoleń planistycznych – mając status „innych merytorycznych względów”.

anglia: pozwolenia planistyczne

Także pozwolenie planistyczne pełni funkcję narzędzia szczegółowej kontroli sposobu zagospodarowania. Wniosek w sprawie nowej zabudowy musi przedstawiać zwłaszcza: 1) umiejscowienie budynku (budynków) – także w stosunku do ulicy, innych budynków itp.; 2) projekt budynku; 3) wygląd zewnętrzny budynku; 4) sposób dostępu do działki oraz 5) zagospodarowanie niezabudowanej części działki (landscaping). Szczegóły te są oceniane w relacji do ustaleń planu oraz – jeżeli istnieją – dokumentów uzupełniających. W systemie angielskim dopuszczone przez prawo odstępstwa od regularnych procedur często polegają na eliminacji pozwolenia planistycznego. Obecnie istnieją trzy formy uproszczonej kontroli zagospodarowania.

anglia: strefy przedsiębiorczości

Strefy przedsiębiorczości (Enterprise zones), wprowadzone przez Local Government Planning and Land Act z 1980 r. Projekt przygotowywany jest przez lokalną władzę planistyczną, a strefa ustanawiana przez rząd (ministra właściwego w sprawach planowania). Inwestor proponujący zagospodarowanie działki zgodne z projektem strefy nie musi starać się o pozwolenie planistyczne, jakkolwiek władze planistyczne mogą zastrzec wyrażenie zgody w niektórych kwestiach, np. ukształtowania zieleni. Podstawą prawną tworzenia stref są sections 88 i 89 ustawy z 1990 r.

anglia: strefy uproszczonego planowania

Strefy uproszczonego planowania (Simplified planning zones), wprowadzone Housing and Planning Act z 1986 r., ustanawiane są przez władze lokalne, które określają sposoby użytkowania terenów dopuszczalne w strefie oraz wszelkie warunki, ograniczenia i wyjątki jakim podlegać będą inwestycje w strefie. Analogicznie jak w strefach przedsiębiorczości, nie jest niezbędne uzyskanie


pełnego pozwolenia planistycznego. Ustawa z roku 2004 uzależniła utworzenie strefy od lokalizacji w regionalnej strategii przestrzennej. Podstawą prawną tworzenia stref są sections 82–86 TCPA, znowelizowane section 45 PCPA. Korporacje rozwoju miejskiego (Urban development corporations), wprowadzone przez Local Government Planning and Land Act z 1980 r. stanowią instrument regeneracji obszarów miejskich o znaczeniu krajowym. Tworzone są rozporządzeniem ministra, wymagającym zgody obu izb parlamentu. Pierwsze korporacje utworzono dla regeneracji nabrzeży Mersey (Liverpool) oraz Londyńskich Doków. Ogółem utworzono 12 korporacji, z których dwie jeszcze działają.

anglia: korporacje rozwoju miejskiego

Korporacja jest ciałem wykonującym zadania publiczne, tzw. quango (Quasi-autonomous National Government Organisation), a więc w polskiej siatce pojęciowej – agencją rządową. Z chwilą jej powołania, obszar jej działania jest wyjęty w wielu dziedzinach spod kontroli jednostki samorządowej, co dotyczy także kontroli planistycznej i budowlanej. Głównym narzędziem korporacji jest polityka gruntowa. Minister może rozporządzeniem (za zgodą obu izb Parlamentu) przekazać jej do dysponowania wszelkie grunty publiczne na obszarze kontrolowanym przez nią. Korporacja może ponadto nabywać grunty, a także przekazywać inwestorom pod dowolnie określanymi warunkami, tak aby wymusić działania na rzecz regeneracji danego obszaru. Dla obszaru korporacji nie sporządza się jednolitego planu zagospodarowania, opierając się na prywatnych propozycjach planów dla poszczególnych części obszaru (flagship sites), wymagających akceptacji ministra. Korporacje powoływane są do konkretnego zadania i działają stosunkowo krótko. Po wypełnieniu zadania pozostające przy korporacji kompetencje oraz własność zostają przekazane władzom lokalnym, na których terenie znajduje się dany obszar. Z normalnego reżimu pozwoleń planistycznych wyjęte są także wielkie projekty infrastrukturalne. Minister właściwy w sprawach planowania przestrzennego wydaje w sprawie takiego projektu zarządzenie o podjęciu prac (works order), równoważne z domyślnym pozwoleniem planistycznym (deemed permission). W przypadku projektów o krajowym znaczeniu muszą być one zaaprobowane przez Parlament. Rozporządzenia tego typu podlegają publikacji oraz procedurze zgłaszania i rozpatrywania uwag, w tym publicznego badania. Kwestie te są uregulowane w sections 76A i 76B TCPA, wprowadzonych section 44 PCPA.

anglia: wielkie projekty infrastrukturalne

35


I.6.3. Szczegółowość planu narzędziem warunkującym skuteczność kontroli zagospodarowania przestrzennego oraz wyjątki od powszechności kontroli niezbędna szczegółowość planów

Dokument planistyczny może być skutecznym narzędziem kontroli zagospodarowania przestrzennego/zabudowy terenu, jeżeli ma charakter precyzyjny i szczegółowy. Po pierwsze, musi opierać się bądź odwoływać do wystarczająco precyzyjnej mapy, uwzględniającej istnienie działek. Po drugie, powinien zawierać wystarczająco szczegółowe zalecenia co do sposobu zagospodarowania, tak aby umożliwiać ocenę propozycji nowej inwestycji (w systemie angielskim ustalenia planu są uszczegółowiane w dokumentach uzupełniających, nie stanowiących formalnie części planu). Tak szczegółowe plany nie są na ogół sporządzane dla całego terytorium jednostki samorządu terytorialnego, a jedynie dla ich części – w których władza lokalna przewiduje, dopuszcza lub chce wywołać rozwój przestrzenny lub intensyfikację sposobu użytkowania terenów. W systemie niemieckim są to odrębne dokumenty – plany zabudowy, w systemie angielskim – mają one status wyodrębnionych części samego planu dotyczących fragmentów terytorium dystryktu. Szczegółowa kontrola zagospodarowania może też mieć charakter negatywny, tj. chronić pewne obszary przed zabudową lub przed zmianą charakteru środowiska naturalnego lub miejskiego. Rozwiązania takie dopuszczają oba analizowane systemy. Oba badane systemy dopuszczają złagodzenie reżimu kontroli na terenach już zabudowanych, na uzupełnienie zabudowy. W przypadku Niemiec chodzić tu będzie o pozwolenie na budowę bez planu. W przypadku Anglii istnieje ogólne pozwolenie prawne na podjęcie pewnych prac budowlanych – np. remont czy modernizację nie zmieniającą zasadniczo wyglądu fasady (prace takie mogą wymagać pozwolenia budowlanego odrębnego w Anglii od pozwolenia planistycznego); ich zakres może zostać poszerzony decyzją władz lokalnych.

ROZDZIAŁ II Stanowienie i stosowanie prawa zagospodarowania przestrzennego w Polsce na poziomie lokalnym II.1. Prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego Polski system prawa zagospodarowania przestrzennego pozornie stara się połączyć elastyczność systemu angielskiego oraz pewność systemu niemieckiego. Na wzór angielski pozwala mieszkańcom wnioskować o określenie warunków zabudowy terenu, a także zobowiązuje władze publiczne do sporządzania dokumentów planistycznych, kierujących procesami zagospodarowania przestrzennego. Na wzór niemiecki, daje gminom prawo władczego określania zagospodarowania przestrzennego terenów w planach miejscowych, będących aktami prawnymi o charakterze powszechnie obowiązującym.

pozorna dojrzałość polskiego prawa

II.1.1. System źródeł prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego Podstawowym aktem regulującym planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, zarówno na poziomie centralnym, regionalnym, jak i lokalnym, jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym29 oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Warunki techniczne, jakim muszą odpowiadać budowle oraz związane z nimi urządzenia, a także procedury dopuszczające do wzniesienia budowli na określonym gruncie, reguluje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane30. Z kolei ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami31 reguluje zasady nakładania i pobierania opłat związanych z budową przez organy publiczne infrastruktury miejskiej oraz kwestie podziałów nieruchomości.

II.1.2. Organizacja planowania i zagospodarowania przestrzennego Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. dzieli zadania i kompetencje w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego pomiędzy centralną administrację rządową oraz samorządy województw i gminy. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego jest odpowiedzialny za sporządzanie koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju określa-

37

ROZDZIAŁ II. STANOWIENIE I STOSOWANIE PRAWA ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO W POLSCE NA POZIOMIE LOKALNYM

kompetencje ministra

jącej uwarunkowania, kierunki i cele zrównoważonego rozwoju kraju oraz działania niezbędne do jego osiągnięcia (art. 47 ust. 2 Uopizp). W koncepcji określa się m.in. podstawowe elementy sieci osadniczej, z wyodrębnieniem obszarów metropolitalnych (art. 47 ust. 2 pkt 1 Uopizp). Koncepcja ma w przeważającej części charakter informacyjny. W części stanowi także podstawę sporządzania programów służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, i w tym zakresie wiąże organy administracji publicznej (art. 47 ust. 3 Uopizp).

kompetencje samorządu województwa

Do zadań samorządu województwa należy sporządzanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, którego część stanowi plan zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego (art. 39 ust. 1 i 6 Uopizp). W celu określenia polityki przestrzennej rady gmin mają obowiązek uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (studium uwarunkowań) dla obszaru całej gminy (art. 9 ust. 2 i 3, art. 12 Uopizp), którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 Uopizp). Studium uwarunkowań nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 Uopizp), lecz aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Nieuchwalenie studium uwarunkowań w gminie jest nie tylko złamaniem obowiązku wynikającego z art. 87 ust. 4 Uopizp, ale skutkuje tym, iż nie można na terenie gminy uchwalać miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (planów miejscowych)32.

plany miejscowe

Plany miejscowe sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym pod inwestycje celu publicznego, oraz w celu określenia sposobów zagospodarowania terenów i zabudowy (art. 14 ust. 1 Uopizp). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 Uopizp) i wiąże zarówno organy władzy, jak i osoby prywatne, realizujące zamierzenia przestrzenne na obszarze objętym planem. Zgodnie z art. 20 ust. 1 Uopizp, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego

W przypadku braku planu miejscowego, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 Uopizp). Decyzje wydaje się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 Uopizp). Nie można odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 Uopizp). Art. 2 pkt 5 Uopizp definiuje inwestycje celu publicznego jako działania o znaczeniu lokal-


nym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli działania zmierzające do budowy infrastruktury publicznej szeroko rozumianej – zarówno technicznej (wodociągi, kanalizacja, drogi publiczne, ale także urządzenia kontroli ruchu lotniczego, etc.), jak i społecznej (szkoły, domy pomocy społecznej, szpitale, etc.), jak i infrastruktury służącej ochronie przed szkodliwymi emisjami do środowiska. W przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji WZ (art. 59 ust. 1 Uopizp), przy czym art. 61 ust. 1 Uopizp określa warunki, które muszą być spełnione, aby taką decyzję można było wydać: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

Art. 61 ust. 5 Uopizp wprowadza zasadę, iż, określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 warunek, istniejącego lub projektowanego uzbrojenia uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż 50 metrów. Decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje WZ wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), a na terenach zamkniętych wojewoda (art. 51 ust. 1 i art. 60 ust. 1 Uopizp). Ustalenia zawarte w planie miejscowym albo w decyzji WZ wiążą starostę wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.

39


II.1.3. Zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., w przeciwieństwie do niemieckich: ustawy o porządku przestrzennym czy ustawy – Kodeks budowlany, nie formułuje zasad zagospodarowania przestrzennego, obligujących władze publiczne do określonych działań przestrzennych. Przepisy art. 1 ust. 2 Uopizp nakazują uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szereg wymagań, walorów i potrzeb (np. interesu publicznego, obronności, ochrony zdrowia). Toczy się spór co do charakteru prawnego tych przepisów – czy stanowią one samoistne przepisy materialne, zawierające pojęcia niedookreślone, czy też mają charakter przepisów odsyłających. Coraz częściej przyjmuje się, iż mają one charakter bezpośrednio obowiązujący organy w kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego. Zawierają wprawdzie pojęcia niedookreślone, ale w konsekwencji sąd administracyjny ma możliwość kontroli ich interpretacji przez organ administracji na tle danego stanu faktycznego i zastąpienia takiej oceny własną oceną. Przepisy te nie stanowią jednak podstawy prawnej dla ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego/decyzji WZ oraz nie mogą być podstawą odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego33.

instytucja uzgodnień

Ważną rolę w polskim prawie zagospodarowania przestrzennego pełnią uzgodnienia, stając się faktycznym narzędziem realizacji polityki administracji rządowej oraz samorządu województwa na obszarze gminy. Zgodnie z art. 11 pkt 6 i 7 Uopizp, odpowiedzialny za przygotowanie projektu studium wójt ma obowiązek uzgodnienia projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz z wojewodą w zakresie zgodności z programami rządowymi powstałymi w oparciu o ustalenia koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju. Katalog organów, z którymi należy uzgodnić projekt planu miejscowego, jest już znacznie szerszy, obejmując dodatkowo m.in. wojewódzkiego konserwatora zabytków, zarząd dróg, organy wojskowe, etc. Ustawa nie wskazuje na konkretne zasady, walory, warunki czy wymagania, jakie mają być osiągnięte bądź chronione w trakcie uzgodnień z odpowiednią administracją, jedynie dość ogólnie stanowi, iż uzgodnienia odbywają się w zakresie właściwości rzeczowej tych organów, w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego stosowanym odpowiednio.

II.2. Prawo własności a zagospodarowanie przestrzenne Ustawowy zakres ochrony prawa własności oraz kształt zadań i kompetencji władz publicznych w zagospodarowaniu przestrzennym, a także wykładnia


przepisów konstytucyjnych dokonywana przez sądownictwo administracyjne oraz Trybunał Konstytucyjny, nie odbiegają zasadniczo od praktyki niemieckiej czy angielskiej. O ile jednak w Anglii i w RFN przepisy prawa administracyjnego w zakresie zagospodarowania przestrzennego zostały ukształtowane zgodnie z doktrynalnymi poglądami dotyczącymi ochrony prawa własności, o tyle uregulowania zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są w tej kwestii niespójne.

II.2.1. Ochrona prawa własności w Polsce Polskie przepisy konstytucyjne expressis verbis dopuszczają możliwość ograniczenia prawa własności w celu realizacji ważnych społecznie celów34. Prawo własności jest przedmiotem ogólnego unormowania trzech artykułów Konstytucji RP, a mianowicie art. 20 konstytuującego własność prywatną jako podstawę społecznej gospodarki rynkowej, art. 21 chroniącego własność, dopuszczającego wywłaszczenie tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, oraz art. 64 wprowadzającego możliwość ograniczania własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

przepisy konstytucyjne dotyczące prawa własności

Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji głosi: „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. Artykuł ten zawiera przesłanki mogące być przyczyną ustawowego ograniczenia prawa własności i w tym kontekście trzeba mówić o ścisłym związku pomiędzy art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3. Dał temu wyraz Trybunał Konstytucyjny, m.in. w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r.: „odrębne unormowanie problematyki ograniczania własności, poprzez wskazanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji przesłanek dopuszczających tego rodzaju działania, nie oznacza wyłączenia zastosowania w odniesieniu do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji [...] w przypadku prawa własności to właśnie art. 31 ust. 3 powinien spełniać rolę podstawową, natomiast art. 64 ust. 3 traktować należy wyłącznie jako konstytucyjne potwierdzenie dopuszczalności wprowadzania ograniczeń tego prawa”35. Przepisy Konstytucji nie definiują prawa własności. Wskazują jedynie, iż własność, będącą kategorią praw majątkowych, należy rozpatrywać w kontekście społecznej gospodarki rynkowej. Jest to kategoria przeniesiona wprost z doktryny niemieckiej (soziale Marktwirtschaft), nawiązująca w szczególności do art. 14 ust. 2 Ustawy Zasadniczej RFN. Stworzone w Konstytucji oraz w ustawach możliwości władczego wkroczenia organów państwa i ograniczania sposobu korzystania z rzeczy mają doktrynalne uzasadnienie także w spo-

prawo własności w społecznej gospodarce rynkowej

41


łecznym nauczaniu Kościoła. Jego podstawą jest rozróżnianie w odniesieniu do własności prywatnej – prawa o charakterze naturalnym – z jednej strony władzy zarządzania rzeczą i dysponowania nią (potestas procurandi et disponendi), z drugiej strony prawa do używania rzeczy (ius utendi). O ile w pierwszym zakresie własność może być wykonywana indywidualnie, z wyłączeniem osób trzecich, o tyle w drugim zakresie – korzystania z niej – własność stanowi funkcję społeczną i traci przez to charakter indywidualistyczny. Właściciel ma obowiązek dbania o powszechną użyteczność swojej własności (usus communis), a ustawodawca, kierując się względami użyteczności powszechnej, ma prawo określać „ze względu na prawdziwą potrzebę dobra ogólnego [...] co posiadającym w używaniu dóbr dozwolono, a czego nie dozwolono” (Encyklika Quadragesimo anno).

prawo własności a społeczna nauka kościoła

Społeczna nauka Kościoła znalazła odbicie w niemieckich uregulowaniach prawnych, zarówno w art. 14 Ustawy Zasadniczej, jak i w przepisach ustawowych, w tym także w konstrukcji ustawy – Kodeks Budowlany. Stanowisko takie znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. stwierdził, iż „wielokrotnie podkreślał, że pojmowanie własności jako prawa absolutnego prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów. Własność nie stanowi ‘prawa nieskończonego’ (ius infinitum), tzn. wartości absolutnej nie podlegającej żadnym ograniczeniom [...] Przepisy ustawowe określające ograniczenia własności, będąc koniecznym składnikiem porządku prawnego, powinny we właściwy sposób równoważyć interesy właścicieli i interes publiczny”36.

II.2.2. Prawo do zabudowy a prawo własności konstytucyjne podstawy ograniczenia prawa własności

Podobnie jak w niemieckim czy angielskim systemie prawnym, uznając prawo do zabudowy za element prawa własności37, postrzega się w nim przejaw uprawnienia do korzystania z rzeczy w granicach określonych ustawą i zasadami współżycia społecznego, które może być w ramach przepisów konstytucyjnych ograniczane. Mimo pozornie kategorycznego sformułowania art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 co do prawnej formy ograniczania prawa własności („w ustawie”, „w drodze ustawy” – co nie musi mieć dokładnie takiego samego znaczenia), nie ma wątpliwości, że takie ograniczenie, jakie może wprowadzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (i w ogóle przepisy prawa miejscowego), jest konstytucyjnie w pełni dopuszczalne. Pewne znaczenie ma tu, podkreślane w doktrynie, ogólne zjawisko pewnego przewartościowania zasady wyłączności ustawy. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że „nowa Konstytucja odeszła od dotychczasowego pojmowania zasady wyłączności ustawy, rozumianej jako obowiązek zachowania ustawowej formy normowania określonych zagadnień”, bowiem od


1997 r. w systemie prawa powszechnie obowiązującego nie może pojawić się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie, i która nie służy jej wykonaniu stosownie do art. 92 Konstytucji. Pozostał, w rezultacie, tylko problem, jaka ma być szczegółowość (głębokość) regulacji ustawowej, a jakie materie można pozostawić przepisom wykonawczym38. Prawo miejscowe ma charakter szczególnych przepisów wykonawczych. Zauważa się, co uczynił np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 1999 r., że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do szczególnej kategorii aktów normatywnych – aktów zawierających normy planowe. Normy planowe określają cele, które powinny być osiągnięte, nie przesądzając środków, które mogą być zastosowane dla osiągnięcia danego celu39. W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 1999 r. NSA, odnosząc się do tych cech planu miejscowego, stwierdza wprost, iż plan „nie rozstrzyga o sprawach własności terenu, lecz jedynie swymi uregulowaniami wpływa na treść wykonywania prawa własności”40.

prawny status planu miejscowego

Podobnie jak w RFN oraz w Anglii, obowiązujący w Polsce system prawny chroni właścicieli i ich prawo do zabudowy w aktualnym stanie zabudowy terenu. Zamiary właściciela nie podlegają ochronie prawnej, np. w razie ewentualnego „odrolnienia” terenu. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA, który w wyroku z dnia 6 grudnia 1999 r., stwierdził, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu, należącego do prywatnego właściciela, jako rezerwy na cele oświatowe jest w pełni dopuszczalne, nawet jeżeli nie zmienia ono aktualnego przeznaczenia wykorzystania terenu, lecz jedynie wskazuje kierunek jego wykorzystania w przyszłości; właściciel nie może przy tym narzucić rozwiązania, iż nieruchomość musi mieć charakter ogólnobudowlany41.

ochrona aktualnego stanu zabudowy

Zarówno w prawie niemieckim, jak i prawie angielskim regulującym kwestie zagospodarowania przestrzennego, z ograniczeniem prawa własności w zakresie zabudowy terenów wiąże się ograniczenie publicznych praw podmiotowych polegających na możliwości roszczenia określenia zasad zagospodarowania terenu. Tymczasem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., powielając przepisy art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., wprowadza domniemanie tego typu publicznych praw podmiotowych (art. 6 ust. 2 Uopizp). Stosowanie tego przepisu w praktyce prowadzi do sprzeczności z zarysowaną powyżej linią orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego dotyczącą wykładni Uopizp. Rodzi on przekonanie, że „jak nie ma planu, to wydaje się decyzję” określającą warunki zagospodarowania. W stosunku do stanu prawnego z 1994 r. niektórzy autorzy wprost podkreślali, iż sformułowanie użyte w art. 3, co do istoty takie samo, jak w art. 6 Uopizp, oznacza zniesienie publicznego panowania nad nieruchomościami42.

domniemanie ochrony potencjalnej zabudowy

43


W literaturze spotyka się pogląd, iż art. 6 ust. 2 Uopizp nie jest źródłem normy tworzącej nowe prawo podmiotowe43. Jednak równocześnie podkreśla się, iż uprawnienie do zagospodarowania terenu przysługuje, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich, a z kolei określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich jest obligatoryjnym składnikiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie stanowisko, biorące swój początek w poglądzie, iż nie należy interpretować przepisów art. 6 ust. 2 Uopizp „w kierunku przyjęcia, iż prowadzi ono do pozytywnego zdefiniowania sposobu wykonywania prawa własności, gdyż sprzeczne byłoby to zarówno z istotą tego prawa, jak i omówionym powyżej konstytucyjnym porządkiem prawnym”44, rodzi domniemanie prawa do zabudowy. Z drugiej strony, prowadzi do bardzo luźnej i szerokiej interpretacji zasad wydawania decyzji o warunkach zabudowy, stwarzającej złudzenie prawa do otrzymania warunków zabudowy zgodnie z warunkami określonymi we wniosku, w sytuacji braku zakazów zawartych w ustawach.

II.3. Władztwo planistyczne gminy a zagospodarowanie przestrzeni władztwo planistyczne gmin

Władztwo planistyczne rozumiane jest jako prawo samodzielnego stanowienia przez gminy o sposobie zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze45. Tak doktrynalnie określone władztwo planistyczne ma ustawowe umocowanie w zakresie zadań i kompetencji gminy. Gmina ma prawo do uchwalania aktów prawnych i dokumentów planistycznych, dających możliwość realizacji zadań służących rozwojowi gminy, wkraczających władczo w wykonywanie prawa własności nieruchomości. Gmina ma jednocześnie ustawowo wskazane liczne obowiązki, a do najważniejszych należy uzbrojenie terenu, czyli budowa infrastruktury miejskiej pod zaplanowane zagospodarowanie terenów. W procesie planistycznym chronione są także publiczne prawa podmiotowe mieszkańców gminy, w szczególności ochronie podlegają ich interesy prawne, zwłaszcza prawa partycypacji w procesie planistycznym. Także administracja rządowa oraz jednostki samorządu lokalnego i regionalnego mają zagwarantowane ustawowo prawo realizacji zadań publicznych na obszarze gminy.

ograniczenia władztwa planistycznego gmin

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. wprowadziła jednak istotne ograniczenia w zakresie władztwa planistycznego, rozumianego jako swoboda operowania dokumentami planistycznymi (studium) oraz aktami prawnymi (miejscowe plany). Studium jest sporządzane obligatoryjnie (plan użytkowania terenów w RFN nie), istnieją także ustawowo wskazane tereny, dla których istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego (sporządzanie planów zabudowy nie jest ustawowo nakazane w RFN)46,


tak samo jak prawo angielskie nie określa ustawowo kategorii terenów, dla których należy wydawać pozwolenia planistyczne. Krytyka systemu planowania zagospodarowania przestrzennego w Polsce skupia się wokół władztwa planistycznego gminy i potrzeby jego ograniczenia. Potrzeba zwiększenia podaży terenów zaplanowanych w gminach była oficjalnie podawana jako główna przesłanka wprowadzenia obowiązującej Uopizp, a także opracowania projektu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gmin z 2004 r., który nie wszedł w życie, ze względu m.in. na silne protesty ze strony samorządów gmin. W toczących się w Ministerstwie Budownictwa pracach nad nowelizacją obowiązującej ustawy, także wysuwa się kwestię braku dostatecznej liczby planów miejscowych, jako głównej bariery w rozwoju gmin, w tym zwłaszcza w rozwoju budownictwa mieszkaniowego47.

krytyka systemu

II.3.1. Studia uwarunkowań jako podstawa rozwojowych działań gmin Obowiązek sporządzania studium wprowadziła ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. rozszerzyła katalog kierunków (działań), jakie muszą być brane pod uwagę przy sporządzaniu studium. Wydane na podstawie art. 10 ust. 4 Uopizp rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy48, ustanowiło jednolite w kraju wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowania oznaczeń, nazewnictwa i standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych, obowiązujące przy sporządzaniu studium. Zmiany te, pomimo iż art. 87 ust 2 Uopizp zachował w mocy studia uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy, spowodowały konieczność ich uzupełnienia.

podstawy prawne studiów uwarunkowań

Analiza treści obowiązujących studiów w zakresie przewidywanej w nich polityki przestrzennej gmin, w tym zwłaszcza w zakresie budownictwa mieszkaniowego, wykazuje znaczące odstępstwa od standardów przyjętych w niemieckich planach użytkowania terenów czy w angielskich planach lokalnych. Rozwiązania niemieckie i angielskie narzucają na samorządy lokalne obowiązki bilansowania terenów dostępnych pod zabudowę mieszkaniową oraz koniecznych wysiłków inwestycyjnych związanych z ich uruchomieniem.

treść studiów a zawartość planów lokalnych

W Polsce nie istnieje żaden centralny dokument czy akt prawny o charakterze operacyjnym, porządkujący wsparcie rządu w polityce osiedleńczej gmin, będący jednocześnie jasną wytyczną dla prowadzenia polityki w zakresie przygotowywania terenów pod inwestycje mieszkaniowe, a w konsekwencji wpływający na ustalenia studium uwarunkowań gmin.

45


Uchwalone na podstawie przepisów ustawy z 1994 r., jak i ustawy z 2003 r., studia nie zawierają bilansu terenów, których zmiana użytkowania jest przewidziana w studium, a w szczególności zmian w zakresie zabudowy terenów, planowanych przez gminę. Ponadto, brak jest w studiach wskazania etapów, a tym samym terenów, na których w pierwszej kolejności zostaną dokonane niezbędne inwestycje infrastrukturalne. Brak jest także przedstawienia i uzasadnienia niezbędnych kosztów związanych z planowanymi zmianami użytkowania terenów, wskazania źródeł finansowania tych zmian wraz z wiarygodnymi prognozami w zakresie horyzontów czasowych realizacji inwestycji.

etapowanie zmian w zagospodarowaniu

Etapowanie zmian w zagospodarowaniu terenów na obszarze gminy, w zależności od możliwości finansowych sektora publicznego oraz prywatnego, jest standardowo stosowanym rozwiązaniem w sporządzanych w RFN planach użytkowania terenów49, było także trwałym elementem angielskich planów struktury50, a obecnie planów lokalnych, zwłaszcza ich operacyjnych części – planów obszarów działania.

studium uwarunkowań wrocławia

Rady miast, uchwalając studium uwarunkowań, z dużą swobodą dokonują decyzji w sprawach zmian przeznaczenia terenów, niezbyt licząc się z wywiązaniem się z obietnic. Przykładowo, Studium uwarunkowań Wrocławia przewiduje, iż „wszystkie tereny w mieście mogą stopniowo zostać przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne”, co prawda „przy zachowaniu na nich dotychczasowego zadrzewienia i innych form zieleni”, i dalej „dla obszarów obejmujących wszystkie grunty rolne i leśne w granicach miasta zamierza się sporządzić plany miejscowe, w wyniku których może nastąpić zmiana przeznaczenia tych gruntów”51. W studium nie są jednak podane konsekwencje ekonomiczne i finansowe wynikające z przyjętego zobowiązania, przynajmniej dotyczące niezbędnych wydatków gminy na przygotowanie tych terenów pod zabudowę oraz projektowanej liczby nowych budynków jedno- lub wielorodzinnych, które powstałyby na tych gruntach. Nie ma także decyzji, które z tych terenów zostaną w pierwszej kolejności przygotowane na cele budowlane i uzbrojone.

tereny osiedleńcze i rolne w miastach

Ciekawych wniosków w zakresie polityki przestrzennej dostarczają porównania sposobu użytkowania terenów – rolniczych oraz osiedleńczych (zabudowa mieszkaniowa, towarzyszące jej tereny zielone, a także tereny przeznaczone pod funkcje transportowe) – w polskich, niemieckich i angielskich miastach metropolitalnych. Miasta wszystkich trzech krajów mają zbliżoną gęstość zaludnienia, choć z pewnymi wyjątkami: tzw. Wewnętrznego Londynu, o gęstości zaludnienia, do której nie zbliża się żadne inne miasto angielskie, niemieckie czy polskie, oraz kilku miast o wyjątkowo niskiej gęstości zaludnienia – z powodu objęcia granicami miast np. znaczących akwenów lub terenów leśnych (Brema, Leeds, Sheffield i Szczecin).


TABELA 1. TERENY OSIEDLEŃCZE A ROLNICZE W WYBRANYCH MIASTACH RFN Liczba Powierzchnia Mieszkańców Miasto mieszkańców miasta w km2 na km2 w tys.

Berlin

3.387,8

891,8

3 799

Brema

545,9

404,3

1 350

Frankfurt/M

646,9

248,3

2 605

Hamburg

1.734,8

755,2

2 297

Hanower

515,8

204,0

2 528

Kolonia

969,7

405,2

2 393

Stuttgart

590,7

207,4

2 848

Tereny Tereny osiedleńcze rolnicze i transportowe w km2 w km2 (% powierzchni (% powierzchni miasta) miasta) 619,2 43,9 (69,4%) (4,9%) 228,3 115,6 (56,5%) (28,6%) 138,0 63,7 (55,6%) (25,7%) 442,2 191,9 (58,6%) (25,4%) 136,6 29,5 (69%) (14,5%) 245,0 74,9 (60,5%) (18,5%) 104,1 49,8 (50,2%) (24%)

Na podstawie danych z urzędów statystycznych miast. Uwaga: do powierzchni osiedleńczej zaliczono powierzchnie zabudowane oraz sportowe, parkowe i rekreacyjne (2006 r.).

Analogiczne dane dla miast angielskich nie są w pełni porównywalne, ze względu na ujmowanie w podstawowej statystyce administracyjnej52 sposobu użytkowania terenów rolnych wraz z innymi terenami zielonymi.

TABELA 2. UŻYTKOWANIE TERENÓW W MIASTACH METROPOLITALNYCH ANGLII W 2005 R. W PROCENTACH CAŁKOWITEJ POWIERZCHNI OBSZARU JST, WG POWIERZCHNI PARCELI

Miasto

Liczba ludności 2006 r.

Powierzchnia Mieszkańców na km2 w km2

Birmingham 1 001 200

267,9

3 737

Inner London 2 985 700

328,5

9 088

Leeds

723 100

552,3

1 309

Liverpool

447 500

161,6

2 769

Manchester

441 200

115,6

3 816

Newcastle

276 400

115,2

2 400

Sheffield

520 700

371,3

1 403

Tereny osiedleńcze Tereny i transportowe zielone w km2 (% powierzchni (% powierzchni miasta) miasta) 153,4 91,7 (57,3%) (34,2%) 207,9 71,0 (63,3%) (21,6%) 131,5 392,8 (22,8%) (71,1%) 62,4 37,1 (38,8%) (23,0%) 59,7 40,6 (51,6%) (35,1%) 39,6 67,1 (34,3%) (58,3%) 82,1 283,7 (24,1%) (71,0%)

Dane za: Generalised Land Use Database Statistics for England 2005, Department for Communities and Local Government, London 2007

47


W polskich miastach dane dotyczące użytkowania terenów sporządzane są najczęściej w oparciu o stan z ewidencji gruntów, a nie faktyczne użytkowanie terenów, co ogranicza ich porównywalność z danymi niemieckimi i angielskimi.

TABELA 3. POWIERZCHNIE OSIEDLEŃCZE W WYBRANYCH MIASTACH POLSKI Tereny osiedleńcze Tereny i transportowe rolnicze w km2 (% powierzchni (% powierzchni miasta) miasta)

Miasto

Liczba ludności 2006 r.

Powierzchnia w km2

Mieszkańców na km2

Białystok

291 823

94

3 105

–

–

Bydgoszcz

366 074

174

2 104

–

–

Gdańsk

458 053

262

1 748

88,4 (34%)

97,8 (37%)

Katowice

317 220

164

1 934

(33%)

(55%53)

Kraków

756 629

327

2 314

119,4 (36,5%)

174,9 (53,5%)

Lublin

354 967

148

2 398

–

–

Łódź

767 629

294

2 611

–

–

Poznań

567 882

261

2 176

Rzeszów54

158 539

54

2 936

Szczecin

411 119

301

1 366

Warszawa

1 697 596

517

3 284

Wrocław

635 932

293

2 170

105,9 (40,1%) 22,355 41,5% 88,5 29,28% 263,7 (51%) 113,6 (38,8%)

68,8 (26,2%) 6,2 ha 12% 68,05 km 22,51% 51,7 (10%) 132,0 (45%)

Na podstawie danych z miast (2005–2006 r.)

Zebrane dane wskazują, iż udział obszarów rolnych w całości terytorium miast polskich jest wyższy niż w miastach niemieckich, gdzie – poza Berlinem – wynosi on ok. 25%. W Polsce – znów za wyjątkiem stolicy – analogiczny wskaźnik wynosi od 22,5% w Rzeszowie do 53,5% w Krakowie i jest porównywalny do procentowego udziału obszarów zielonych w miastach angielskich (od 21,6% w Londynie do 71,1% w Leeds).

niski procent terenów osiedleńczych w miastach polskich

Z kolei porównanie danych dotyczących terenów osiedleńczych pokazuje, iż miasta polskie mają dużo mniejsze powierzchnie użytkowane dla celów osiedleńczych niż miasta niemieckie. Stanowią one od 34% (Gdańsk) do 51% (Warszawa) powierzchni miasta, podczas gdy w miastach RFN od 50,2% (Stuttgart) do 69,2% (Berlin). Dane dotyczące miast angielskich są w tym zakresie ogromnie zróżnicowane i nie poddają się prostemu porównaniu: od 22,8% w Leeds do 63,3% w Londynie Wewnętrznym.


Dane te mogłoby świadczyć o tym, że gęstość zabudowy w miastach polskich jest większa niż w miastach niemieckich czy angielskich. Jednak taki wniosek jest całkowicie sprzeczny z potocznym doświadczeniem. Udział terenów rolnych w powierzchni miast polskich nie odbiega zasadniczo od występującego w miastach angielskich i niemieckich, gdzie tereny te stanowią trwały element krajobrazu, będąc jednocześnie rezerwą dla rozwoju osadnictwa miejskiego. Jednak zarówno w Niemczech, jak i w Anglii, tereny te znajdują się pod ochroną prawną, a ich zabudowa jest możliwa tylko po przedstawieniu dokładnych analiz ekonomicznych, uzasadniających ich zajęcie pod funkcje osiedleńcze. W tym kontekście dziwić musi przedstawiona przez ministra budownictwa propozycja nowelizacji Uopizp (wersja z 31 stycznia 2007 r.), przewidująca „odrolnienie” gruntów rolnych leżących na terenie miast. Konsekwencją takiego działania będzie dalsze rozpraszane zabudowy, bez odpowiedniego uzbrojenia terenów, oraz rozpraszanie wydatków inwestycyjnych gmin i spółek komunalnych.

zagrożenie „odrolnienia” terenów rolnych

Polska statystyka w zakresie wykorzystania terenów daleko odbiega od statystyki niemieckiej czy angielskiej. Różnica ta przejawia się nie tylko w zakresie metodologii zbierania danych, pozwalających w skali całego kraju badać stopień zagospodarowania terenów na takich samych warunkach, ale także utylitarności jej tworzenia. Ma ona bowiem służyć władzom publicznym informacją w procesie podejmowania decyzji o zabudowywaniu (ochronie) terenów już nie tylko na poziomie gminy, ale przede wszystkim na poziomie regionalnym i krajowym. Władze polskie takimi danymi nie dysponują.

słabość polskiej statystyki

Obserwację o niedostatkach polskiej statystyki potwierdzają liczne dokumenty miejskie. Jak podaje Studium uwarunkowań miasta Krakowa, dane o stanie zagospodarowania terenów według ewidencji gruntów i podawane tam wielkości te „nie odzwierciedlają faktycznego zainwestowania”. Z kolei Raport o stanie miasta Gdańska z 2005 r. podaje, iż „wielkość terenów zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę wzrosła w 2005 roku w stosunku do roku poprzedniego o 61%”56, co oznaczałoby, iż – w kategoriach stosowanych w RFN – uzbrojono i przygotowano pod zabudowę w ciągu roku teren o powierzchni 12,6 km2. Warto również zwrócić uwagę na problem przyrostu terenów osiedleńczych. Badania przeprowadzone w latach dziewięćdziesiątych XX wieku w wielkich miastach RFN wskazują, iż przyrost powierzchni osiedleńczej w latach 1989–1997 wynosił przeciętnie 3,6%, i wiązał się z podobnym wzrostem zaludnienia – 3,1%57.

przyrost terenów osiedleńczych

Podobnie w Anglii tempo zagospodarowywania nowych terenów pod cele miejskie nie jest wysokie. Przeprowadzone w 2003 r. przez Ministerstwo Środowiska projekcje szacujące przyrost terenów zurbanizowanych w Anglii w dwu-

49


dziestopięcioleciu 1991–201558 wskazują na stosunkowo niewielkie przyrosty miejskiego użytkowania terenów: od 1,3 do 3,6% całej powierzchni oraz od 2,6 do 9,9% powierzchni terenów zurbanizowanych miast metropolitalnych. W kontekście tych danych trzeba także zaznaczyć, iż w przeciwieństwie do wielkich miast niemieckich, które w latach dziewięćdziesiątych XX wieku zanotowały nieznaczny – 3% – wzrost mieszkańców, większość badanych miast w Polsce notuje od 1990 roku spadek, a w starych miastach przemysłowych (Katowice i Łódź) nawet znaczny spadek liczby mieszkańców. Nieznaczny wzrost mieszkańców zanotowały Lublin, Kraków i Rzeszów, a dość znaczny wzrost Białystok i Warszawa. Prognozy demograficzne GUS wskazują, iż do roku 2030 ludność polskich miast będzie znacząco spadać.

TABELA 4. LICZBA LUDNOŚCI 1989–2006 I PROGNOZA NA 2030 ROK Miasto

1989

2006

1989–2006

2030

2006–2030

Białystok Bydgoszcz Gdańsk Katowice Kraków Lublin Łódź Poznań Rzeszów Szczecin Warszawa Wrocław

268 085 380 385 464 649 367 041 748 356 349 672 851 690 588 718 150 754 412 058 1 655 063 642 334

291 823 366 074 458 053 317 220 756 629 354 967 767 628 567 882 158 539 411 119 1 697 596 639 150

+23 738 –14 311 –6 596 –49 821 +8 273 +5 295 –84 062 –20 836 + 7 785 –939 + 42 533 –3 184

264 617 289 716 362 385 229 298 651 188 297 061 605 104 485 109 134 365 335 590 1 532 735 547 268

–27 206 –76 358 –95 668 –87 922 –105 441 –57 906 –162 524 –82 773 –24 174 –75 529 –164 861 –91 882

II.3.2. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego a rozwój gmin liczba planów miejscowych w polskich miastach

Jednym z podstawowych zarzutów stawianych publicznie władzom polskich miast jest brak aktualnych planów miejscowych, uniemożliwiający m.in. rozwój budownictwa mieszkaniowego, co ma mieć także bezpośredni wpływ na podaż, a tym samym i na ceny mieszkań w wielkich miastach. Brak planów miejscowych jest według prasy59 głównym czynnikiem hamującym rozwój budownictwa w Polsce. Administracja rządowa również negatywnie ocenia stopień zaplanowania największych miast Polski60. Z informacji uzyskanych z miast wynika, iż na koniec 2006 roku pokrycie planami miejscowymi waha się od 6,2% w Rzeszowie do 53,7% w Gdańsku. Zgodnie z podjętymi przez miasta uchwałami, sporządza się plany miejscowe dla dalszych terenów stanowiących od 10% (Gdańsk) do 56,2% (Lublin) powierzchni miast. Planuje się, iż po uchwaleniu tych planów, tereny miejskie będą pokryte planami miejscowymi w wielkości od 25,7% (Łódź) do 71,9% (Szczecin). Dość szczególnym, a zarazem dyskusyjnym przypadkiem


jest Lublin, w którym władze miasta postanowiły pokryć całe miasto planami miejscowymi, co zgodnie ze standardami angielskimi i niemieckimi byłoby równoznaczne z zobowiązaniem się miasta do odpowiedniego uzbrojenia terenu całego miasta, czego koszt niewątpliwie przekracza zdolność finansową budżetu miasta.

pokrycie powierzchni miast planami miejscowymi

TABELA 5. POKRYCIE POWIERZCHNI MIAST PLANAMI MIEJSCOWYMI – LISTOPAD 2006

Miasto

% powierzchni miasta objęty planami obowiązującymi

% powierzchni miasta objęty planami projektowanymi

% powierzchni miasta objęty planami obowiązującymi oraz projektowanymi

Białystok Bydgoszcz Gdańsk Katowice Kraków Lublin Łódź Poznań Rzeszów Szczecin Warszawa Wrocław RAZEM

16,2 18,0 53,7 11,7 10,7 43,8 15,2 13,3 6,2 16,9 15,9 28,8 20,9

30,9 12,2 10,0 24,4 18,7 56,2 10,5 30,7 27,1 55,0 27,6 23,8 27,2

47,1 30,2 63,7 36,1 29,4 100,0 25,7 44,0 33,3 71,9 43,4 52,6 48,1

Źródło: Unia Metropolii Polskich 2006 r.

Brak jest korelacji pomiędzy liczbą planów a obszarem miasta, jaki pokrywają. W Rzeszowie, gdzie jest najmniejsze pokrycie planami powierzchni miasta – tylko 3,3 km2 – obowiązywały w 2006 r. 53 plany, a we Wrocławiu, gdzie obszar miasta jest pokryty w 28,8%, co stanowi 84,3 km2, obowiązywało w 2006 r. 126 planów miejscowych. Średnio obszar planu w Rzeszowie wynosi 0,06 km2, a we Wrocławiu jest dziesięć razy większy i wynosi 0,6 km2. Czy rzeczywiście stopień pokrycia powierzchni miast planami miejscowymi jest główną barierą rozwojową w tych miastach, a w szczególności hamulcem rozwoju budownictwa mieszkaniowego? Dostępna statystyka, choć mało wyczerpująca i niezbyt dokładna, przeczy takim twierdzeniom. Porównując aktualne i projektowane pokrycie planami miejscowymi powierzchni miast z terenami osiedleńczymi oraz z terenami rolnymi, łatwo zauważyć, iż w takich miastach jak Wrocław, Warszawa, Poznań i Gdańsk wielkość terenów zaplanowanych będzie taka sama albo wręcz większa niż wielkość deklarowanych terenów wykazywanych jako osiedleńcze. Czy świadczy to o tym, iż miasta przygotowały (zamierzają przygotować) tereny pod zabudowę mieszkaniową w wielkości odpowiadającej zapotrzebowaniom społecznym oraz możliwościom realizacji przez zainteresowany kapitał?

51


brak bilansu potrzeb i możliwości

Odpowiedź na to pytanie jest bardzo trudna wobec braku podstawowych danych. Nie istnieją, nawet teoretyczne, szacunki wielkości terenów przeznaczanych w studiach oraz w planach pod zabudowę wielo- i jednorodzinną, zbilansowane z możliwością realizacji niezbędnej infrastruktury społecznej i technicznej przez sektor publiczny w określonym czasie. Nie ma także żadnych szacunków dotyczących skali kapitału zainteresowanego inwestycjami w budownictwo jedno- i wielorodzinne oraz popytu na te inwestycje na obszarze największych miast Polski. Trudno jest ocenić, czy np. przeznaczenie w uchwalonych w Warszawie planach miejscowych 41% terenów nimi objętych na cele budownictwa jedno- i wielorodzinnego61 jest dla potrzeb i możliwości rynkowych wystarczające, czy też stanowi za mało (za dużo) terenów, tym bardziej, iż rynek nieruchomości warszawskich jest dużo szerszy niż samo miasto Warszawa – obejmuje bowiem cały obszar metropolitalny. Jednak dane dotyczące podaży i popytu terenów przygotowanych pod inwestycje jedno- i wielorodzinne dla polskich obszarów metropolitalnych nie istnieją.

II.3.3. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów a rozwój gmin Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znacznie ograniczają władztwo planistyczne gminy, realizowane przez studia uwarunkowań i kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz przez plany miejscowe. Decyzje traktuje się jak substytut planu miejscowego62.

Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a władztwo planistyczne gminy decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów

Decyzja WZ w treści określającej sposób użytkowania działki lub warunki zabudowy, z mocy ustawy, nie musi być zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Decyzja wydawana jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a w praktyce wielkich miast przez upoważnionego urzędnika zatrudnionego w urzędzie miasta, po dokonaniu odpowiednich uzgodnień z organami wskazanymi w ustawie. Merytorycznych treści decyzji nie kontroluje rada miasta ani organ nadzoru. Gdy nie nastąpi od niej odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, decyzja staje się prawomocna i stanowi swoistą regulację wiążącą w procesie wydawania pozwolenia na budowę. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów sporządza się dla małych obszarów, w tym także dla obszarów wymagających scaleń lub podziałów; nie jest ona dużo bardziej precyzyjna w swym rysunku niż miejscowe plany – rysunek także jest sporządzany na mapie o skali 1:1000. Zakres używanych na rysunku decyzji oznaczeń w zakresie przeznaczenia terenów


oraz wskaźników zabudowy czy ochrony stanu przyrodniczego jest tak samo ubogi jak w planach miejscowych. Ponieważ rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, przy wydaniu decyzji WZ, określa minimalny obszar analizy terenu objętego analizą, mającą m.in. stwierdzić sąsiedztwo zabudowanej działki, dostęp do drogi publicznej oraz istnienie uzbrojenia, decyzja może być w praktyce wydana także w przypadku działki, która nie przylega do żadnej zabudowanej działki, nie ma doprowadzonego uzbrojenia i nie ma dostępu do drogi publicznej. Takie postępowanie sankcjonuje obowiązująca w Polsce doktrynalna wykładnia przepisów Uopizp63.

instytucja „sąsiedztwa”

Przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ustawa wprowadza szereg odstępstw od ogólnej procedury wydawania decyzji administracyjnych, w celu „uproszczenia uzyskania decyzji i utrzymania jej w mocy, co stanowi wyraz preferencji proceduralnych dla kwalifikowanego interesu publicznego, jaki reprezentuje inwestycja celu publicznego”64. Nie istnieje m.in. obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania organizacji społecznej zainteresowanej tym postępowaniem ze względu na jej cele statutowe bądź interes społeczny w sprawie ustalenia inwestycji celu publicznego (art. 53 ust. 2 Uopizp).

decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego

Decyzja o warunkach zabudowy na tle rozwiązań prawnych w RFN i w Anglii W systemach niemieckim i angielskim nie istnieje instytucja decyzji planistycznej, która: 1) byłaby wydawana bez kontroli rady lub organu administracji rządowej, 2) nie musiałaby być zgodna z aktem prawnym określającym użytkowanie terenów, 3) podlegałaby szczególnie uproszczonym procedurom w zakresie lokalizacji inwestycji publicznej, 4) ograniczałaby partycypację społeczną, 5) wprowadzałaby możliwość rozpraszania zabudowy. Nawet jeśli poszukiwać by analogii w procedurach dotyczących zagospodarowania w RFN terenów o ścisłej zabudowie (im Zussamenhang bebauten Ortsteile), różnice w instrumentach i procedurach prawnych temu służących są bardzo wyraźne: • na terenach ścisłej zabudowy wydaje się pozwolenie na budowę, które wymaga zgody rady gminy i jest dodatkowo kontrolowane przez organ administracji wyższej instancji; • uchwały w sprawie włączenia działek do terenów ścisłej zabudowy (Abrundungssatzung) mają na celu zabudowę działki przyległej – a nie sąsiedniej w rozumieniu polskim – podejmowane są przez radę gminy, wymagają zatwierdzenia organu nadzorczego, zabudowa musi odpowiadać wymogom rozporządzenia w sprawie budowlanego wykorzystania terenów;

decyzja o warunkach zabudowy a zagospodarowanie terenów

53


• dla obszarów o rozproszonej zabudowie istnieje możliwość podejmowania przez radę miasta tzw. uchwał rozwojowych (Entwicklungssatzungen) przewidzianych w § 34 ust. 4 pkt 3 BauGB, jednak tryb podejmowania takiej uchwały i jej zakres materialnoprawny, w istocie jest taki sam jak planu zabudowy65. Z wyjątkową ostrością skontrastował konsekwencje rozwiązań polskich i niemieckich Andrzej Jędraszko: „Zapobieganie rozproszeniu zabudowy jest jednym z głównych zadań Kodeksu (budowlanego). Służy temu zakaz budowy na terenach bez uzbrojenia oraz wspomniane wyżej instrumenty wyznaczania obszarów pod zabudowę – wszystkie trzy dopuszczają zamierzenia tylko na zwartych obszarach zabudowy. W tej sytuacji nie jest ważne, czy wszędzie są plany zabudowy, czy nie. W praktyce, jak wynika z opinii osób biegłych w tej sprawie, występują znaczne różnice między obszarami miast (zwłaszcza większych), a obszarami wsi i miasteczek. W tych pierwszych, posiadających rozbudowane i sprawne aparaty planistyczne, około 80% zezwoleń wydawanych jest na podstawie planów zabudowy (w Stuttgarcie nawet więcej), w tych drugich – około 80% na terenach wyznaczonych jako spójnie zabudowane (zgodnie z instrumentem drugim i trzecim). W ten sposób realizowane jest główne zadanie ustawy – zapobieganie rozproszeniu, czego pozytywne skutki można w Niemczech zauważyć gołym okiem”66.

decyzja o warunkach zabudowy a pozwolenie planistyczne

Angielski system kontroli zagospodarowania przestrzennego oparty jest na instytucji pozwolenia planistycznego, który formalnie przypomina polską decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów. Pozwolenie planistyczne, podobnie jak decyzja WZ, wydawane jest na wniosek zainteresowanego (niekoniecznie właściciela działki) na nowy sposób użytkowania działki (działek), w tym na jej zabudowę. Analogią do rozwiązania polskiego jest to, że decyzje w sprawie pozwoleń planistycznych wydawane są z reguły przez urzędników samorządowych, z tym, iż w Anglii z upoważnienia rady dystryktu (w roku budżetowym 2005/6 – średnio 89% wszystkich decyzji), natomiast w Polsce są wydawane bez kontroli rady gminy. Systemową różnicą jest fakt, że pozwolenie planistyczne nie jest wydawane zamiast planu, lecz w jego uzupełnieniu. Angielskie plany lokalne obejmujące cały obszar terytorium jednostki samorządu terytorialnego, chociaż nie są uważane za obowiązujący akt prawny, mają jednak w systemie planowania zagospodarowania przestrzennego znacznie silniejszą pozycję niż polskie gminne studium uwarunkowań. Wnioski o pozwolenie planistyczne są rozpatrywane w odniesieniu do ustaleń planu. Lokalna władza planistyczna może podjąć decyzję niezgodną z planem – kierując się „innymi względami merytorycznymi”. Takie odejście od planu musi być jednak merytorycznie uzasadnione, co podlega kontroli administracyjnej.


Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów a rozwój gmin W ciągu roku w badanych miastach składa się od 707 (Katowice) do 6 950 (Warszawa) wniosków o wydanie decyzji WZ. Wydawanych jest od 174 (Katowice) do 6 173 (Warszawa) decyzji. Badany w 2004 r. czas oczekiwania na wydanie decyzji WZ wynosił od 2 miesięcy (Warszawa) do 7 miesięcy (Warszawa, Kraków). W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego Bydgoszcz deklarowała wydawanie decyzji w 35 dni.

liczba decyzji o warunkach zabudowy w polskich miastach

TABELA 6. WNIOSKI I DECYZJE O WARUNKACH ZABUDOWY I ZAGOSPODAROWANIA TERENÓW W LATACH 2004–2005

Miasto

Rok

Białystok

2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005

Bydgoszcz Gdańsk Katowice Kraków Lublin Łódź Poznań Rzeszów Szczecin Warszawa Wrocław

Wnioski Wydane o warunki warunki zabudowy zabudowy i zagospodarowania i zagospodarowania terenu terenu 1 385 1 819 1 278 1 480 1 588 1 074 1 433 1 006 1 361 1 182 1 266 1 104 707 174 973 665 3 392 2 694 3 620 3 510 1 048 648 959 773 2 631 1 990 3 060 2 860 3 032 1 922 2 741 2 103 1 582 1 376 1 696 960 2 509 2 026 2 205 1 760 5 823 4 539 6 905 6 173 2 313 1 072 2 005 1 487

Wydane warunki zabudowy na 1000 mieszkańców 6,2 5,1 2,9 2,7 2,5 2,4 0,5 2,1 3,6 4,6 1,8 2,2 2,6 3,7 3,4 3,7 8,7 6,0 4,9 4,3 2,7 3,6 1,7 2,3

Wydane warunki zabudowy na km2 miasta 19,3 15,7 6,2 5,8 4,5 4,2 1,1 4,0 8,2 10,7 4,4 5,2 6,8 9,7 7,4 8,1 25,5 17,7 6,7 5,8 8,8 11,9 3,7 5,1

Źródło: Unia Metropolii Polskich 2006

Bardzo trudno było zebrać informacje o proporcjach pomiędzy decyzjami lokalizacji inwestycji celu publicznego a decyzjami WZ. Niektóre miasta zgłaszały brak prowadzenia w tym względzie statystyk. Informacja statystyczna Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa podaje, że od dnia wejścia w życie ustawy do końca 2004 r. wydano w Polsce 41 000 decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym tylko 400 odmownych (bez Warszawy) oraz 202 400 decyzji WZ, z czego 6 200 odmownych (bez Warszawy).

55


decyzje o warunkach zabudowy a stan zaplanowania miasta

Badając korelację wydawanych decyzji WZ z liczbą mieszkańców oraz stopniem zaplanowania obszaru miasta, trzeba zauważyć, iż Rzeszów, w którym plany miejscowe pokrywają tylko 6,2% powierzchni a sporządzane są kolejne miejscowe plany dla 27,1% powierzchni, ma największą ilość wydawanych decyzji na 1 tys. mieszkańców (8,7 w 2004 i 6,0 w 2005). Z kolei przykład Gdańska, gdzie pokrycie planami sięga 53,7% powierzchni miasta czy też Lublina (43,8% oraz przystąpienie do sporządzania planów dla pozostałego obszaru miasta) oraz Warszawy, gdzie pokrycie planami jest ponad trzykrotnie mniejsze (15,9%), pokazuje, iż liczby wydanych decyzji WZ na jednego mieszkańca – Gdańsk 2,5 (2005) i 2,4 (2006), Lublin – 1,8 (2005) i 2,2 (2006), a Warszawa 2,7 (2005) i 3,7 (2006) – są porównywalne. Liczba wydawanych decyzji w Warszawie czy Gdańsku lub Lublinie jest porównywalna z Wrocławiem (28,8% pokrycia planami) – 1,7 (2005) i 2,3 (2006), Katowicami (10,7% pokrycia planami) – 0,5 (2005) i 2,8 (2006). Trudno więc jest przyjąć, iż różnica w liczbie wydawanych decyzji jest pochodną stanu zaplanowania miasta. Wydaje się, że ilość wydawanych decyzji jest tym większa, im większe jest zainteresowanie rynku budownictwem w mieście, a decyzje o zamiarach budowlanych w tych miastach podejmowane przez prywatnych właścicieli (deweloperów) odnoszą się do innych gruntów niż polityka gmin w zakresie planowania miejscowego. Decyzja o warunkach zabudowy spełnia bowiem wiele funkcji. Może dotyczyć zmiany użytkowania terenów, np. wprowadzenia nowej zabudowy, ale także zmiany zasad użytkowania już zabudowanego terenu. Decyzja może spełniać funkcje informujące o dopuszczalnej możliwości zagospodarowania terenu. Wreszcie decyzje mogą lokować inwestycje celu publicznego, w tym infrastrukturę osiedleńczą bądź inne budowle.

decyzje o warunkach zabudowy a pozwolenia na budowę

Porównanie zaplanowanych obszarów w miastach z wydawanymi decyzjami WZ oraz zabudową mieszkaniową może potwierdzać przypuszczenie, iż zagospodarowaniem polskich miast w większym stopniu rządzą przypadkowe decyzje wymuszające powstanie planów miejscowych lub wydanie decyzji WZ niż planowa działalność władz publicznych. W Rzeszowie, gdzie powierzchnia miasta jest pokryta w dość małym stopniu miejscowymi planami, a statystycznie na mieszkańca przypada stosunkowo dużo wniosków o wydanie decyzji WZ, nie wydaje się wcale dużo więcej, w przeliczeniu na mieszkańca, decyzji o pozwoleniu na budowę niż w miastach posiadających większy stopień zaplanowania (w Rzeszowie 4,9–5,2 decyzji na mieszkańca, a w pozostałych miastach od 3,3 Kraków w 2004 r. do 6,0 w Gdańsku i Poznaniu). W Rzeszowie liczba decyzji o pozwoleniu na budowę jest zresztą mniejsza niż decyzji WZ.


TABELA 7. WNIOSKI I DECYZJE O POZWOLENIU NA BUDOWĘ 2004–2005 Miasto

Rok

Wnioski o pozwolenia na budowę

Białystok

2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005 2004 2005

1 808 1 804 2 285 2 906 2 905 2 914 1 628 1 771 2 481 3 121 2 055 1 645 3 869 3 781 3 778 3 950 928 830 2 646 2 607 8 628 8 751 3 577 3 456

Bydgoszcz Gdańsk Katowice Kraków Lublin Łódź Poznań Rzeszów Szczecin Warszawa Wrocław

Wydane decyzje o pozwoleniu na budowę 1 464 1 354 1 813 1 865 2 765 2 775 1 413 1 476 2 462 2 626 1 666 1 609 3 706 3 607 3 423 3 317 786 736 2 347 2 233 8 190 8 525 3 105 2 896

Pozwolenia na budowę na 1000 mieszkańców 5,0 4,6 4,9 5,1 6,0 6,0 4,4 4,6 3,3 3,5 4,7 4,5 5,0 4,9 6,0 5,8 4,9 5,2 5,7 5,4 4,9 5,0 4,9 4,6

Pozwolenia na budowę na km2 miasta 15,6 14,4 10,4 10,7 10,6 10,6 8,6 9,0 7,5 8,0 11,3 10,9 12,6 12,3 13,1 12,7 14,5 13,6 7,8 7,4 15,8 16,5 10,1 9,9

Źródło: Unia Metropolii Polskich 2006

Nieco inaczej należy ocenić sytuację w miastach takich jak Gdańsk, Poznań, Łódź, Katowice, Warszawa czy Wrocław, gdzie liczba wydawanych decyzji o pozwoleniu na budowę jest znacznie większa (1,5 lub nawet dwa razy) niż liczba wydawanych decyzji WZ. Dane te świadczą jednak tylko o tym, iż w tych miastach jest większy ruch budowlany niż np. w Białymstoku, czy Rzeszowie oraz że decyzje dotyczące obszarów, na których zostały uchwalane plany miejscowe, w pewnej mierze odpowiadają społecznemu zapotrzebowaniu.

uwarunkowania decyzji o warunkach zabudowy

Wniosek, iż decyzje WZ mają przede wszystkim walor informacyjny, a nawet spekulacyjny, bądź służą realizacji infrastruktury publicznej, a nie budownictwu mieszkaniowemu, potwierdzają dane dotyczące korelacji decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczące budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wielorodzinnych oraz niemieszkalnych. W miastach, w których obserwuje się stosunkowo dużą liczbę wydawanych decyzji WZ, istnieje najmniejszy procent wydawanych decyzji o pozwoleniu na budowę na budynki mieszkalne i niemieszkalne. W Warszawie tylko 17,4% wydawanych pozwoleń na budowę dotyczy budynków mieszkalnych, we Wrocławiu 10,7%, w Gdańsku 17,9%, w Łodzi 15,6%, natomiast w Krakowie 17,4%.

57


Szczecin

Warszawa

Wrocław

Budynki niemieszkalne

Budynki mieszkalne wielorodzinne

Powierzchnia użytkowa

Rzeszów

Ilość budynków

Poznań


Łódź

Ilość mieszkań jednorodzinnych

Lublin

Ilość budynków

Kraków


Katowice

Ilość mieszkań jednorodzinnych

Gdańsk

Ilość budynków

Bydgoszcz

Pozwolenia na budowę

Białystok

Rok

Miasto

Budynki mieszkalne jednorodzinne

TABELA 8. BUDYNKI MIESZKALNE I NIEMIESZKALNE WG WYDANYCH POZWOLEŃ NA BUDOWĘ 2004–2005

2004

1 464

239

292

47 082

32

1 278

67 086

106

41 166

2005

1 354

262

297

52 533

26

928

47 964

114

62 677

2004

1 813

123

123

15 743

24

672

41 664

636

20 847

2005

1 865

114

116

14 384

24

703

37 462

712

25 855

2004

2 765

372

372

66 210

101

1 726

108 093

51

70 807

2005

2 775

312

312

57 067

111

2 309

141 586

75

102 952

2004

1 413

224

236

30 620

17

476

27 237

44

26 669

2005

1 476

176

193

31 015

7

127

8 243

64

147 988

2004

2 462

211

211

37 412

104

3 710

252 218

188

101 883

2005

2 626

267

267

41 925

111

5 322

369 230

118

103 688

2004

1 666

234

234

37 539

26

637

35 505

74

59 192

2005

1 609

218

218

37 286

53

1 196

69 046

59

61 025

2004

3 706

407

422

83 597

47

881

60 692

91

54 877

2005

3 607

373

374

69 429

16

305

19 696

174

116 348

2004

3 423

191

205

37 500

58

2 127

124 595

113

124 835

2005

3 317

209

223

41 324

64

2 399

175 133

94

103 064

2004

786

98

98

16 352

15

332

18 250

99

88 807

2005

736

167

167

27 341

17

317

14 282

80

40 215

2004

2 347

327

338

57 799

78

1 571

87 042

187

72 313

2005

2 233

260

273

46 450

54

1 161

68 036

125

28 060

2004

8 190

942

945

118 733

256

2 885

219 814

261

154 139

2005

8 525

1 098

1 107

208 562

220

11 746

734 846

169

142 040

2004

3 105

299

299

51 012

34

1 548

78 082

53

36 701

2005

2 896

235

235

38 382

41

1 688

92 304

34

35 779

Źródło: Unia Metropolii Polskich


Z kolei w miastach, gdzie stosunkowo mało wydaje się decyzji WZ, odsetek decyzji o pozwoleniu na budowę na budynki jest znacznie wyższy. Na przykład w Rzeszowie wynosi on 29,6%, w Lublinie 20,5% a w Białymstoku 35,8%. Dane te pozwalają z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, iż decyzja WZ ma charakter w dużym stopniu spekulacyjny – najwięcej decyzji jest w miastach budzących duże zainteresowanie firm deweloperskich oraz wygrywających w rankingach atrakcyjności, natomiast stosunkowo do wydanych decyzji najmniej powstaje tam budownictwa mieszkaniowego.

budownictwo mieszkaniowe i niemieszkaniowe w polskich miastach

Dane polskie można porównać do liczbowych wskaźników instrumentu pozwolenia planistycznego. W Anglii – liczącej około 50 mln mieszkańców – w roku budżetowym 2005/6 lokalne władze planistyczne otrzymały łącznie 645 tys. wniosków o pozwolenie planistyczne; podjęły decyzje w sprawie 599 tys. wniosków, z czego w 82% przypadków udzieliły pozwolenia. Połowa wszystkich decyzji planistycznych dotyczyła tzw. householder developments, a więc rozbudowy, dobudowy, modernizacji pojedynczego budynku. Tylko 29,5% decyzji dotyczyło nowej zabudowy (177 tys. decyzji). Liczba wydawanych pozwoleń planistycznych jest w miastach angielskich na ogół znacznie wyższa niż liczba wydawanych w miastach polskich decyzji o warunkach zabudowy. Zbliżoną do miast angielskich (średnio 9,17 na 1000 mieszkańców) wartość wskaźników osiągają jedynie Białystok (6,2 na 1000 mieszkańców) i Rzeszów (8,7 na 1000 mieszkańców). Analogicznie dane na temat pozwoleń na budowę – choć nie w pełni porównywalne – wskazują, że w miastach polskich tempo powstawania nowych budynków jest niższe niż w miastach angielskich.

decyzje o warunkach zabudowy

II.4. Brak integracji planowania zagospodarowania przestrzennego i inwestycyjnego Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 11 określa, iż prognoza skutków planu miejscowego powinna zawierać prognozę wpływu ustaleń planu miejscowego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 Uopizp. Ponadto prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy. Powinna zawierać także wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych. W praktyce rady gmin dokonują rozstrzygnięć dotyczących zasad finansowania infrastruktury technicznej ustalonej w planie miejscowym w formie załączników do uchwały o przyjęciu planu miejscowego. Wykształciły się w tej kwestii dwa podejścia.

59


prognoza skutków finansowych planu – model gdańska

Większość gmin, wykonując obowiązek wynikający z rozporządzenia, zgodnie z którym do projektu planu ma być dołączona prognoza jego skutków finansowych, w załącznikach do uchwały określa tylko sposób realizacji uzbrojenia terenu oraz zasady jego finansowania. Poniżej ustalenia w tym zakresie przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Śródmieście – rejon Dolnego Miasta części mieszkaniowej w mieście Gdańsku. „karta terenu nr 032-KD81, teren ulicy lokalnej – ulica Łąkowa – Wróbla, przebudowa z ulicy o przekroju: dwie jezdnie po dwa pasy ruchu z chodnikami i pasem zieleni na ulicę o przekroju: jedna jezdnia, dwa pasy ruchu z ciągiem o równoprawnym ruchu pieszo – jezdno – rowerowym, chodnikami, miejscami postojowymi, pasem zieleni urządzonej z uzbrojeniem – długość ok. 620 m: • realizacja finansowana z budżetu gminy, • istnieją możliwości ubiegania się o dofinansowanie z funduszy strukturalnych UE (w zakresie budowy ulicy oraz uzbrojenia) i współfinansowania na podstawie umowy z zainteresowanym inwestorem, a w zakresie uzbrojenia wodociągowo-kanalizacyjnego i odwodnienia – ze środków NFOŚiGW i WFOŚiGW”

prognoza skutków finansowych planu – model warszawy

W planach miejscowych uchwalanych przez Radę M. St. Warszawy, oprócz podania sposobu realizacji uzbrojenia terenów objętych planem i zasad ich finansowania, podaje się także kwoty niezbędne na uzbrojenie terenu pod projektowane przez miasto zagospodarowanie terenów objętych planem miejscowym. Poniżej ustalenia w tym względzie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego otoczenia Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie. Finansowanie kosztów ponoszonych przy realizacji zadań odbywać się będzie przy pełnym lub częściowym udziale środków budżetowych Miasta. Projektowane w planie inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej oszacowano w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego na kwotę rzędu 160 mln złotych, z czego wydatki ponoszone przez warszawski samorząd ocenia się na kwotę rzędu 100 mln złotych, w tym: • budowa i przebudowa dróg 78,4 mln zł • sieć wodociągowa 1,1 mln zł (MPWiK) • sieć cieplna 6,9 mln zł (SPEC) • sieć kanalizacyjna 6,6 mln zł (MPWiK) Koszty realizacji sieci gazowej i elektroenergetycznej szacowane na około 65 mln zł mogą być poniesione przez odpowiednie firmy.


Przewidziane w planie inwestycje mogą być realizowane w różnych formach organizacyjno-prawnych np. poprzez powołanie jednostek organizacyjnych, działających na zasadach partnerstwa publiczno–prywatnego, zgodnie z Ustawą z dnia 28 lipca 2005 roku o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z dnia 6 września 2005 r. Nr 169, poz. 1420). Koszty przewidziane na realizację zadań, powinny być przewidziane w Wieloletnim Programie Inwestycyjnym m. st. Warszawy (WPI), a także w nowych uchwałach budżetowych Rady m.st. Warszawy. W obowiązującym WPI i projekcie na lata 2005–2009 zostały przewidziane środki finansowe w wysokości 12 mln złotych z przeznaczeniem na prace wstępne i przygotowawcze, dotyczące wszelkich zamierzeń inwestycyjnych i kompleksowej realizacji uchwalonego planu. Analizy zamieszczane w warszawskich planach miejscowych nie dotyczą tylko wysokości środków finansowych niezbędnych na realizację zadań publicznych, obejmują także wpływy jakie miasto może uzyskać ze zmiany przeznaczenia terenów wskutek poboru opłaty planistycznej i podatku od nieruchomości. Poniżej przykład przepisów dotyczących kosztów związanych z realizacją planu oraz spodziewanych wpływów do budżetu miasta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla Zacisze – Elsnerów:

skutki planu: koszty i wpływy do budżetu miasta

Realizacja planu spowoduje wpływy do budżetu Miasta przede wszystkim z dwóch źródeł: z tytułu opłaty planistycznej (pobieranej w okresie 5 lat od daty uchwalenia planu) oraz z tytułu wzrostu podatku od wartości nieruchomości (w związku ze zmianą sposobu zagospodarowania i z inną niż dotychczasowa funkcją). Prognozowany potencjalny zysk z tytułu pobrania opłaty planistycznej wyniesie około 1 mln 285 tys. zł. Oszacowany zysk z podatków wyniesie w sumie w ciągu dziesięciu laty około 1 mln 78 tys. zł. Projektowane w planie inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej oszacowano w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego na kwotę rzędu 127 milionów zł. Porównując ustawodawstwo polskie do standardów prawnych obowiązujących w RFN, trzeba przypomnieć, iż w Niemczech jednoznacznie wykluczone jest uchwalenie planu zabudowy, określającego obowiązki w zakresie uzbrojenia terenów, i niewywiązanie się gminy z obowiązku wybudowania urządzeń i dróg przewidzianych w planie. Ustawa rygorystycznie określa przy tym, iż uzbrojenie terenu powinno nastąpić najpóźniej do dnia oddania budynków do użytkowania. Niewywiązanie się z tego obowiązku może prowadzić do stosowania

obowiązki inwestycyjne gmin wynikające z planu – w rfn

61


wobec gminy środków nadzorczych, do ustanowienia zarządu komisarycznego włącznie. Ustawodawstwo polskie takich regulacji nie zawiera.

opłata adiacencka w niemczech

Gminy uchwalając plan zabudowy mogą w RFN nałożyć na mieszkańców obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej pokrywającej koszty uzbrojenia terenów w wysokości 90%. Także rozwiązania angielskie pozwalają – dzięki instytucji zobowiązań planistycznych – przenosić koszt, a nawet wykonanie niezbędnej dla nowej zabudowy infrastruktury na inwestora. Polskie regulacje prawne dają możliwość gminom pobierania opłaty adiacenckiej od właścicieli nieruchomości (użytkowników): 1) w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej, 2) w związku ze scaleniem i podziałem gruntów oraz z podziałem nieruchomości. Opłata ta, w przypadku budowy infrastruktury, jest naliczana od wzrostu wartości nieruchomości i może wynosić nie więcej niż 50% wzrostu wartości nieruchomości. Konstrukcja opłaty adiacenckiej, jako opłaty powiązanej ze wzrostem wartości nieruchomości, a nie z rzeczywistym kosztem budowy infrastruktury, powoduje iż jest to instrument stosowany sporadycznie przez polskie gminy w procesie przygotowywania terenów pod zabudowę67.

opłata adiacencka w polsce

W przeciwieństwie do niemieckich czy angielskich przepisów prawnych, Uopizp nakłada formalnie obowiązek podawania skutków finansowych, ale nie uzależnia możliwości przyjęcia planu miejscowego od możliwości realizacji przez gminę publicznych inwestycji infrastrukturalnych w nich przewidzianych, ani nie daje skutecznej ochrony prawnej obywatelom przeciw niewywiązywaniu się gminy z obowiązków uzbrojenia terenów określonych w planie.

II.5. Działania planistyczne gmin a partycypacja społeczna, kontrola i nadzór działań gmin oraz koordynacja działań planistycznych innych władz publicznych II.5.1. Partycypacja społeczna w procesie planowania. Wyważanie interesów publicznych i prywatnych konstytucyjne rozumienie wyważania interesów

Wykładnia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) podkreśla ogromną rolę wyważania interesów prywatnych i publicznych, jako podstawowego elementu decydującego o ewentualnej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności. „Obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego, w konsekwencji istnieje on również w planowaniu przestrzennym, niezależnie czy został wyrażony expressis verbis przez ustawodawcę68.


Po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań (planu miejscowego) ogłasza się w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących studium, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia (art. 11 pkt 1 i 2 oraz art. 17 pkt 1 i 2 Uopizp). Projekty studium i planów podlegają obowiązkowi wyłożenia i przeprowadza się w tym czasie dyskusję publiczną nad projektem. Uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Uwagi wnosi się na piśmie (art. 18 Uopizp).

proces partycypacyjny w polsce

O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie (art. 53 ust. 1 Uopizp). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzając obowiązek wyłożenia projektu studium uwarunkowań oraz planu miejscowego do publicznego wglądu, nie zobowiązuje organów gminy do wyłożenia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyłączenie decyzji z procesu partycypacji określonego w Uopizp, o ile może być zrozumiałe ze względów formalnych – decyzje administracyjne podlegają „partycypacji” na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, to ze względów merytorycznych – potrzeby warunków zagospodarowania przestrzeni, wydaje się błędne. W doktrynie i w orzecznictwie podkreśla się wagę partycypacji społecznej. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r.: „W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualnym podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie w publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez konstytucję RP prawa własności”69.

partycypacja społeczna w doktrynie i orzecznictwie

Od strony formalnej gwarancji udziału mieszkańców w procesie planowania zagospodarowania przestrzennego ustawodawstwo polskie stwarza warunki

63


ochrona interesu prawnego

porównywalne z ustawodawstwem niemieckim czy angielskim. Jednak w przeciwieństwie do rozwiązań prawnych przyjętych w RFN, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku zawęża partycypację społeczną, przypisując jej cechy procedury mającej w zasadzie chronić interes prawny mieszkańca70. Interes prawny jest kategorią obiektywną, o której można mówić jedynie wtedy, gdy można wskazać przepis prawa zawierający normę prawa materialnego, z której można wywieść prawa lub obowiązki dla podmiotu prawnego71.

sposób uzasadniania odrzuconych uwag do planu

Analiza uwag nieuwzględnionych wykazuje, iż miasta starają się szczegółowo uzasadnić ich odrzucenie, w oparciu o koncepcje przyjęte w planie oraz obowiązujące przepisy, odwołując się do ochrony interesów prawnych mieszkańców. Poniżej przykładowe uzasadnienie odrzuconej uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru „Morasko – Radojewo – Umultowo”, część Dolina Warty – B w Poznaniu72. 1. Zgłaszający uwagi: Henryk S.; treść uwag: 1) Wniosek o możliwość wybudowania domu; rozstrzygnięcie: nieuwzględniona; uzasadnienie: uwaga jest niezgodna z zapisem „Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania”. Działka znajduje się na terenie „wyłączonym z zabudowy”, określonym w „Studium...” symbolem III. tr – tereny żywicielskie, który oznacza tereny rolne do zachowania, znajdujące się poza terenami zabudowanymi i przeznaczonymi do zabudowy. Lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej niezwiązanej z działalnością rolniczą na terenach rolnych jest niezgodna ze „Studium”. W gospodarstwie rolnym budynki wraz ich częściami, urządzeniami i inwentarzem stanowią zorganizowaną całość gospodarczą, związaną przede wszystkim z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Celem gospodarstwa rolnego jest realizacja – prowadzenie działalności rolniczej, nie w głównym założeniu realizacja zabudowy mieszkaniowej. Ponadto „Studium...” za zagrożenie uznaje traktowanie zwartych terenów rolnych jako potencjalnych, łatwo dostępnych, relatywnie tanich terenów budowlanych, gdzie negatywnym przykładem może być tu np. nadinterpretacja zapisu (miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania) o możliwości realizowania na terenach rolnych „zabudowy zagrodowej”. W związku z powyższym pojęcie „tereny wyłączone z zabudowy” oznacza brak możliwości lokalizacji nowych obiektów kubaturowych, natomiast pozostawia się istniejące obiekty kubaturowe. Dopuszcza się wprowadzanie niezbędnych elementów infrastruktury technicznej sprzyjających ochronie środowiska przyrodniczego.


Trzeba także zwrócić uwagę, iż partycypacja społeczna w procesie planowania, a tym samym wyważanie interesów prywatnych pomiędzy sobą, a także wyważanie interesów prywatnych z publicznymi nie ma żadnych podstaw w prawie materialnym. W RFN podstawę taką pełnią zarówno zasady porządku przestrzennego określone w ustawie o porządku przestrzennym, a w zakresie partycypacji mieszkańców przede wszystkim zasady planowania budowlanego, określone w ustawie – Kodeks budowlany.

brak ukierunkowania partycypacji w prawie materialnym

Przepisy art. 1 ust. 2 Uopizp mając charakter bezpośrednio obowiązujący organy w kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego są na tyle ogólne, że nie mogą stanowić czytelnego odnośnika dla decyzji podejmowanych w ramach partycypacji i poprzez swoje niedookreślenie dają władzy publicznej bardzo duże pole uznaniowości w zakresie wpływu na wynik partycypacji, a jednocześnie powodują, iż kontrola nad decyzjami gminy o uwzględnieniu bądź nie wniosków zgłaszanych przez mieszkańców przez nadzór i sądownictwo jest bardzo ogólnikowa.

II.5.2. Koordynacja i kontrola w zagospodarowaniu przestrzennym na poziomie lokalnym Projekty studium uwarunkowań, planów miejscowych oraz decyzji WZ podlegają uzgodnieniom ze wskazanymi w ustawach organami administracji rządowej i samorządowej, przeprowadzanymi w oparciu o stosowane odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Studia uwarunkowań oraz plany miejscowe, stanowione przez gminę, podlegają kontroli nadzorczej wojewody – przedstawiciela rządu w województwie, co do zgodności z prawem tak ich ustaleń, jak i procedury, zgodnie z którą zostały uchwalone. Decyzje WZ nie podlegają weryfikacji. Możliwe jest odwołanie się od tych decyzji przez strony postępowania do samorządowego kolegium odwoławczego. Zarówno rozstrzygnięcia SKO, jak i rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody mogą być zaskarżane przez gminy przed sądami administracyjnymi. Mieszkańcy mogą zaskarżać decyzje samorządowego kolegium odwoławczego oraz akty prawne określające zagospodarowanie przestrzenne przed sądami administracyjnymi, w związku z naruszeniem ich interesów prawnych.

Koordynacja polityki rządu i samorządu na obszarze gminy Polski system prawa zagospodarowania przestrzennego różni się od systemu prawa angielskiego i niemieckiego zasadami koordynacji działań władz publicznych na obszarze gminy. Rolę koordynatora działań w systemie polskim pełnią uzgodnienia, natomiast w systemie angielskim i niemieckim – akty prawne i dokumenty planistyczne.

uzgodnienia jako mechanizm koordynacyjny

65


koordynacja zamierzeń przestrzennych

W RFN istnieje obowiązek uwzględnienia w planach użytkowania terenów ustaleń podejmowanych w planach regionalnych i w planach krajowych, z którymi muszą być także zgodne plany specjalistyczne. Podstawa do uchwalania planów specjalistycznych jest tworzona w ustawach regulujących zakres działania administracji branżowych, np. energetyki, drogownictwa czy ochrony przyrody. Plan użytkowania terenów pełni w RFN rolę koordynatora wszystkich działań administracji rządowej, zarówno ogólnej jak i specjalnej oraz administracji samorządowej na obszarze gminy. Ustalenia podejmowane przez tę administrację muszą być zgodne z ustaleniami tego planu. Podobnie w Anglii, dokumenty krajowe (wytyczne), regionalne (strategie) oraz hrabstw (plany kopalin i odpadów) muszą być uwzględniane przy sporządzaniu planów i podejmowaniu decyzji planistycznych. Szczególną rolę w systemie angielskim pełnią krajowe dokumenty o charakterze wytycznych (noty i deklaracje), stanowiące formalny zapis polityk krajowych w wielu dziedzinach, w tym tak decydujących dla planowania zagospodarowania przestrzennego, jak np. mieszkalnictwo czy ochrona przyrody.

Kontrola działań gmin w zagospodarowaniu przestrzennym nadzór wojewody

Kontrola wydawania aktów prawnych w zakresie zagospodarowania przestrzennego prowadzona przez wojewodę, jako organ nadzorczy, oraz samorządowe kolegium odwoławcze, jako instytucję drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym, a także przez sądy administracyjne, wskazuje na dwa zasadnicze obszary trudności. Pierwszy z nich związany jest z wydawanymi decyzjami WZ. Istnieją dwie zasadnicze wątpliwości zgłaszane wobec tych decyzji.

sądowa kontrola decyzji o warunkach

Po pierwsze, w oparciu o obowiązujące przepisy bardzo trudno jest rozdzielić sferę spraw, które powinny być rozstrzygane w decyzji WZ, a które w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawowe kryteria są tak niejasne, iż nie tylko powodują praktyczne trudności interpretacyjne na poziomie gminy, ale budzą zasadnicze kontrowersje sądów administracyjnych. Przyjęcie w polskim prawie, w przeciwieństwie do prawa angielskiego i niemieckiego, iż o tym, czy dana inwestycja ma charakter publiczny, decyduje jej przedmiot, a nie podmiot ją realizujący, powoduje, iż na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lokalizowane są obiekty służące zarobkowej działalności gospodarczej podmiotów prywatnych73. W Anglii i w RFN pojęcie inwestycji publicznej, o ile w ogóle używane jest w literaturze przedmiotu (nie w prawie), jest tożsame z wykonywaniem zadań publicznych przez posiadającą władztwo publiczne instytucje. Przyjęto w tych krajach podmiotowe kryterium rozróżniania inwestycji prywatnych i publicznych. Po drugie, wyraża się zastrzeżenie, iż w decyzjach WZ bardzo często, szczególnie w początkowym okresie obowiązywania ustawy, zbyt wąsko zakreśla-


no obszar analizy „sąsiedztwa”, czyli obszar na którym spełnione są warunki określone w art. 60 ust. 1 Uopizp. Zarówno orzecznictwo samorządowych kolegiów odwoławczych, jak i sądów administracyjnych wskazywało, iż do analizy powinny być przyjmowane obszary na tyle szerokie, aby istnienie takiego sąsiedztwa albo wykazać, albo jednoznacznie wykluczyć. W orzecznictwie, a w konsekwencji w literaturze, przyjęto, iż występujące w art. 60 ust. 1 pkt 1 Uopizp pojęcie działki sąsiedzkiej należy rozumieć szeroko, poszukując nawiązań do terenów leżących nie bezpośrednio obok, ale w jakiejś bliższej odległości.

problem definicji „sąsiedztwa”

Przyjęcie dość szerokiego obszaru analizy na potrzeby wydania decyzji WZ może być usprawiedliwione faktem, iż nie zawsze przylegająca działka stanowi dobry przykład zagospodarowania terenu, godny powielenia. Jednak trudno zaakceptować prezentowane w literaturze doktrynalne uzasadnienie tego stanu rzeczy: „Chodzi o wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, deklarowaną przez art. 6 ust. 2 pkt 1 Uopizp. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich” i dalej „należy zatem opowiedzieć się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej. Restrykcyjna interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 1 prowadziłaby do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności”74. W sporządzonym w roku 2004 w Ministerstwie Transportu i Budownictwa raporcie omawiającym wyniki badania statystycznego w zakresie zagospodarowania przestrzennego zauważa się w stosunku do decyzji WZ, iż: „zwraca uwagę niski odsetek decyzji odmownych, co budzi pytania, czy procedura inwestycyjna w tym przypadku nie jest jedynie kolejną formalnością, zamiast być narzędziem selekcji niewłaściwych pomysłów inwestycyjnych i instrumentem kształtowania ładu przestrzennego”75. Z kolei, w drugim obszarze związanym z koordynacją realizacji zamierzeń przestrzennych pomiędzy administracją rządową i samorządową, podważa się charakter prawny uzgodnień, podkreślając, iż nie mają one charakteru spraw indywidualnych, stanowiąc element procedury planistycznej. Stąd powstaje wątpliwość co do prawidłowości stosowania w uzgodnieniach procedury kodeksu postępowania administracyjnego, mimo wyraźnego przepisu ustawowego76. Dostępna statystyka dotycząca prowadzonych przez samorządowe kolegia odwoławcze i sądy administracyjne spraw w zakresie zagospodarowania przestrzennego jest bardzo ograniczona. W roku 2003 w ewidencji samorządowych kolegiów odwoławczych były 149 444 sprawy, w tym 15 069

odwołania do sko – statystyka

67


spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi łącznie 12,41% spraw (w tym sprawy toczące się w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.). Naczelny Sąd Administracyjny w roku 2003 rozpatrzył łącznie 69 648 spraw, z czego 3 954 stanowiły sprawy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei od dnia wejścia w życie Uopizp w 2003 r. do końca 2004 r. w skali kraju wydano ponad 243,4 tys. Decyzji WZ, z czego 6,6 tys. było odmownych.

odwołania od decyzji planistycznych w anglii

Dla porównania: w Anglii w roku budżetowym 2005/6 lokalne władze planistyczne podjęły ok. 599 tys. decyzji, z czego 18% – a więc ok. 126 tys. – stanowiły odmowy udzielenia pozwolenia. Złożono 21 493 odwołania, tj. w stosunku do 3,59% decyzji planistycznych. Pozytywnie rozpatrzono co trzecie odwołanie – 7 186 odwołań, co stanowi 1,2% wszystkich decyzji planistycznych77. Cullingworth i Nadin przytaczają ustalenia, przeprowadzonego w latach osiemdziesiątych, badania decyzji Inspektoratu Planistycznego. Okazało się, że inspekcja niemal nieodmiennie odrzuca odwołania dotyczące kwestii, w których lokalna władza planistyczna ma ustaloną politykę, zwłaszcza jako formalną część planu. Jak piszą, „kontrola zagospodarowania przestrzennego i decyzje w sprawie odwołań na ogół stosują się do polityki [przestrzennej] tam, gdzie ona istnieje”78.

odwołania: system polski a angielski

Rozwiązania regulujące kontrolę administracyjną decyzji planistycznych w Polsce i w Anglii różnią się kilkoma zasadniczymi momentami. Ustrojowo, główną różnicą jest wynikający z ustawowego określenia spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego jako zadania własnego gminy, umiejscowienie rozstrzygania odwołań w szczególnym quasi-samorządowym ciele, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze. W Anglii organem odwoławczym jest minister, w którego imieniu działa inspekcja planistyczna. Drugą podstawową różnicą jest fakt, że w polskim systemie odwołania rozpatrywane są przez ciała o charakterze ogólnym, co najwyżej mogące w trakcie rozpatrywania spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego powołać niezbędnych biegłych. Angielska Inspekcja Planistyczna jako inspektorów zatrudnia fachowców, z wykształceniem w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Inspekcja jest zresztą stosunkowo nieliczna – zatrudnia ok. 300 inspektorów etatowo i również ok. 150 jako konsultantów zewnętrznych). Najważniejszą jednak różnicą systemu nadzoru administracyjnego nad działaniami jednostek samorządu terytorialnego w Anglii jest obowiązek badania przez Inspekcję Planistyczną projektów planów lokalnych przed ich uchwaleniem – i to nie tylko pod względem formalnej zgodności z prawem, ale


także w zakresie ich treści. Zalecenia Inspekcji mają wiążący charakter dla lokalnej władzy planistycznej. Prosta adaptacja tego typu rozwiązań w zakresie nadzoru i kontroli nie jest w Polsce możliwa z powodów zasadniczych różnic prawno-ustrojowych. Tym niemniej, jako punkt odniesienia analizy funkcjonowania rozwiązań polskich, rozwiązania angielskie uwydatniają słabą skuteczność rozwiązań polskich.

II.6. Ogólnikowa treść miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Zgodnie z art. 16 ust. 1 Uopizp, co do zasady, powinno się sporządzać projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na urzędowych kopiach mapy zasadniczej, a w przypadku ich braku – na kopiach map katastralnych w skali 1:1000. z kolei § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Rzpm)79 dopuszcza możliwość sporządzania planów miejscowych dla inwestycji liniowych lub dla obszarów o znacznej powierzchni na mapach o skali 1:2000, natomiast w przypadku planu obejmującego obszar intensywnej zabudowy oraz dla obszarów przestrzeni publicznej dopuszcza stosowanie map skali 1:500. Projekt rysunku, zgodnie z § 8 Rzpm, powinien być sporządzony w czytelnej technice graficznej, pozwalającej m.in. na ogłoszenie w dzienniku urzędowym województwa. Rozporządzenie wprowadza oznaczenia terenów stosowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego: • dwie kategorie terenów zabudowy mieszkaniowej – jednorodzinnej i wielorodzinnej, • trzy kategorie terenów zabudowy usługowej – zabudowy usługowej, sportu i rekreacji oraz obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, • trzy kategorie terenów użytkowanych rolniczo – rolnicze, obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, rybackich i leśnych, oraz tereny zabudowy zagrodowej, • dwie kategorie terenów techniczno-produkcyjnych – obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz obszary i tereny górnicze, • ponadto osiem kategorii terenów zieleni i wód (w tym cmentarze, parki, lasy, obszary zagrożone powodzią, etc.), trzy kategorie terenów komunikacji oraz siedem kategorii terenów infrastruktury technicznej.

przepisy prawa wyznaczające zapisy planów miejscowych

Rozporządzenie wymienia także 13 wymogów, jakie muszą spełniać zapisy ustaleń tekstu planu miejscowego odnoszące się do terenów objętych planem, w tym m.in. ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności:

69


1) określenie linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, 3) gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu (§ 4 Rzpm).

funkcje planów miejscowych

Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pełnią dwie funkcję, jakie mają spełniać akty prawne w zakresie zagospodarowania przestrzennego na poziomie gminy, a mianowicie określają sposób użytkowania terenów oraz wskazują warunki zabudowy danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W systemie niemieckim, generalnie określa się sposób użytkowania terenów w planie użytkowania terenów, natomiast w planie zabudowy można tylko precyzować zasady użytkowania określone w planie użytkowania, ale przede wszystkim wprowadza się warunki dotyczące zabudowy. Brak jest w polskim prawie rozwiniętych materialnych przepisów w zakresie dopuszczalności przeznaczenia użytkowania terenów w studiach oraz w planach miejscowych. Rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium oraz planów miejscowych w swych regulacjach materialnych są dużo mniej rygorystyczne, kładąc akcent raczej na niezbędną dokumentację planistyczną i warunki techniczne planów, niż na stworzenie rygorów w zakresie możliwości zagospodarowania poszczególnych kategorii terenów oraz zabudowy działek położonych na ich obszarze.

II.6.1. Rysunek planu miejscowego Sporządzane w latach 1995–2003 plany miejscowe były dokładniejsze niż plany sporządzane obecnie, można było z nich m.in. odczytać „kompozycję urbanistyczną” terenu – pewien porządek zabudowy, jaki przewidywały. Działo się tak, ponieważ były one sporządzane dla mniejszych obszarów i pomimo że nie były często sporządzane w skali 1:1000 czy 1:500, a 1:2000, to poprzez skąpy obszar jaki obejmowały, oraz poprzez fakt obowiązywania planów ogólnych, były dużo precyzyjniejsze niż plany uchwalane po 2003 r.

skąpe instrumentarium planów miejscowych

W przeciwieństwie do rozwiązań stosowanych w RFN, rozporządzenie w sprawie projektu planu miejscowego wprowadziło znikomą ilość oznaczeń używanych na rysunkach planów, co powoduje, iż sporządzając plan gminy muszą stosować oznaczenia dodatkowe, wychodząc poza ustalenia rozporządzenia. Inaczej plany byłyby zupełnie nieczytelne. Braki rozporządzenia powodują, iż rysunki planów miejscowych jedynie z grubsza określają przeznaczenie terenów i nie da się z nich odczytać warunków zabudowy (zagospodarowania) działek objętych planem. Główną wadą rysunków miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych w miastach jest brak ustaleń w zakresie użytkowania


RYSUNEK 1. RYSUNEK MIEJSCOWEGO PLANU ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO ŚRÓDMIEŚCIA – REJONU DOLNEGO MIASTA CZĘŚCI MIESZKANIOWEJ W GDAŃSKU Z 2006 R. przykład polskiego planu miejscowego

RYSUNEK 2. PLAN ZABUDOWY (BEBAUUNGSPLAN) NR 840 KORNELIMÜNSTER-WEST, SCHLECKHEIMER STRASSE W AKWIZGRANIE przykład niemieckiego planu zabudowy

71


rysunki planów w polsce i niemczech

terenów oraz w zakresie dopuszczalnej zabudowy na konkretnych parcelach. O ile regułą w RFN jest, iż sporządza się plany zabudowy dla bardzo małych fragmentów miasta, liczących co najwyżej kilka hektarów, to w polskich miastach sporządza się plany dla obszarów liczących kilkanaście lub kilkadziesiąt hektarów. Ponadto, o ile regułą w Niemczech jest sporządzanie rysunków planów zabudowy w skali 1:500, to w Polsce regułą jest sporządzanie rysunków planów miejscowych w skali 1:1000. Prezentowany powyżej rysunek planu zabudowy dla obszaru miejskiego Akwizgranu o powierzchni ok. 3,36 ha jest w swym zakresie dużo bogatszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na rysunku planu widoczne są projektowane linie zabudowy budynków, które mogą być usytuowane na działkach, oraz określone są indywidualnie podstawowe parametry techniczne, jakim muszą odpowiadać stawiane na tych obszarach budynki, a także zawarte są informacje o projektowanym i chronionym zadrzewieniu. Sporządzane w polskich miastach rysunki miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wykazują większe podobieństwo formalne do angielskich rysunków planów obszarów działania (action area plans). Zbliża je m.in. znacznie większy przeciętnie niż w niemieckich planach zabudowy obszar objęty planem działania.

RYSUNEK 3. PROJEKT RYSUNKU PLANU OBSZARU DZIAŁANIA (ACTION AREA PLAN) NEWCASTLE DZIELNICE BENWELL I SCOTSWOOD przykład angielskiego planu obszaru działania


Istotą planu obszaru działania jest określenie rozwoju/regeneracji konkretnej dzielnicy miasta. Plan taki zawiera zarówno ustalenia o charakterze strategicznym oraz przestrzenne instrumenty ich realizacji, jak też konkretne – co do parceli – lokalizacje planowanych inwestycji publicznych oraz możliwych sposobów użytkowania terenu. W związku z tym, rysunki zawarte w planie obszaru działania muszą uwzględniać podział planowanego obszaru na parcele. W porównaniu z niemieckimi planami zabudowy, plany obszaru działania określają w większej mierze sposób użytkowania niż warunki zabudowy, tym niemniej ich ustalenia są znacznie bardziej konkretne niż decyzje planów użytkowania terenów: mogą dotyczyć nie tylko np. przeznaczenia konkretnych działek na cele zabudowy mieszkaniowej, ale także określać charakter tej zabudowy, jej gęstość itp. Bardziej szczegółowe zalecenia dotyczące chociażby wyglądu budynków bądź terenu wokół nich, w systemie angielskim zawarte są w dokumentach uzupełniających, nie będących formalnie częścią planu.

rysunki planów w anglii

Regulacje angielskie nie narzucają skali sporządzanego rysunku, wymagają jednak zapewnienia pełnej użyteczności rysunków stanowiących formalną część planu, a więc informujących o realnej możliwości danego sposobu zagospodarowania terenu. Mianowicie, rysunki powinny odpowiadać skalą celom dokumentu planistycznego (aby jasno wskazać wszystkie jego rozstrzygnięcia) oraz wszędzie tam, gdzie ilustrują postanowienia dotyczące konkretnych terenów lub lokalizacji konkretnej inwestycji, odwoływać się do istniejących granic działek. Bezpośrednim narzędziem kontroli zabudowy jest w Anglii pozwolenie planistyczne. Stąd też, szczegółowości informacji na temat możliwego sposobu zagospodarowania konkretnej działki, właściwej niemieckim planom zabudowy, w systemie angielskim odpowiadają raczej wymogi związane z dokumentacją – w tym rysunkową (na ogół w skali 1:1250) – wniosku o pozwolenie planistyczne, niż rozwiązania stosowane w planach.

II.6.2. Teksty planów miejscowych O ile rysunki miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i planów zabudowy wykazują znacznie różnice, o tyle sam tekst planu miejscowego i planu zabudowy wskazuje daleko idące podobieństwo co do zasad zagospodarowania terenów, z tym, że niemieckie plany zabudowy w swych zapisach odnoszą się do konkretnych działek wskazanych na rysunku planu i konkretnych gruntów przeznaczonych pod zabudowę w liniach wskazanych na rysunku, podczas gdy ustalenia planów miejscowych odnoszą się do terenów będących agregacją parceli.

tekst planu miejscowego

Teksty planów miejscowych określają wymogi co do zadrzewienia i kształtowania krajobrazu oraz warunków technicznych budynków. Jednak w tekstach

73


niemieckich planów zabudowy z reguły ściślej, niż w planach miejscowych, określa się gatunki drzew i roślin, jakie mają być sadzone i utrzymywane na obszarze objętym planem, oraz dokładnie określa się warunki techniczne budowli – kąty dachów, odległości pomiędzy granicą działki i budynkami, kierunki ustawienia budynków wobec stron świata, etc. a także wymagania budowlane dotyczące usytuowania i parametrów garaży, miejsc postojowych czy materiałów zewnętrznych z jakich powinny być wykonane budowle.

uzasadnienia rozwiązań przyjętych w planie

Kolejną różnicą pomiędzy miejscowymi planami a niemieckimi planami zabudowy są uzasadnienia. W Polsce brak jest formalnego wymogu sporządzania i dołączania do planu miejscowego uzasadnienia szeroko wyjaśniającego przyjęte w planie rozwiązania, zarówno z budowlanego, jak i ekologicznego punktu widzenia. Nawet jeśli takie uzasadnienia powstają na różnym etapie procesu opracowywania planu, to brak ustawowego obowiązku dołączania ich do planu, w praktyce uniemożliwia mieszkańcom i inwestorom zrozumienie przyjętych rozstrzygnięć planistycznych.

uzasadnienia w planach niemieckich

W RFN istnieje prawny obowiązek dołączania do planu zabudowy uzasadnienia (Begründung) – liczącego kilkadziesiąt, a w skomplikowanych przypadkach nawet sto i więcej stron opisu zawierającego: 1) ogólne uzasadnienie – obejmujące uzasadnienie wyboru takiego, a nie innego obszaru planu, jego dotychczasowe użytkowanie (użytkowanie terenów ościennych) oraz uzasadnienie konieczności zmiany tego użytkowania; informacje ważne z punktu widzenia procedury wyważania interesów (Abwägung); cele jakie chce się osiągnąć przez wprowadzenie planu; uwarunkowania rozwoju wynikające z innych planów na tym obszarze, zwłaszcza planu krajobrazowego; opisującego niezbędne inwestycje w zakresie uzbrojenia działek, partycypację w uzbrojeniu podmiotów prywatnych; niezbędną infrastrukturę socjalną, jaka ma powstać na obszarze planu i zagospodarowanie przestrzeni publicznych; uzasadnienie przyjętego w planie użytkowania terenu oraz wskaźników zabudowy – wraz ze wskazaniem przykładowym usytuowania budynków na działkach czy też elementów budowlanych przewidzianych w planie; bilans powierzchni oraz koszty wykonania uzbrojenia i zasady jego wykonania; 2) raport o środowisku – diagnozę stanu środowiska oraz opis rozwiązań przyjętych w planie w zakresie – ochrony ludzi przed emisją substancji szkodliwych, hałasem etc., ochronę zwierząt i roślinności, gruntu, wód, klimatu i powietrza oraz zasady monitorowania środowiska na terenie objętym planem.

uzasadnienia w planach angielskich

Również regulacje angielskie wymuszają obszerne uzasadnienie przyjmowanych rozwiązań. Plany angielskie obejmują – wewnątrz samych formalnych dokumentów – uzasadnienia wszelkich ustalonych polityk przestrzennych oraz przyjętych decyzji. Deklaracja Polityki Planistycznej Nr 12 zwraca uwagę na konieczność jasnego odróżnienia, w tym graficznego i typograficznego,


ustaleń planów i ich uzasadnień. Deklaracja wskazuje też na obowiązek rozłączności merytorycznej ustaleń oraz ich uzasadnień, tj. te ostatnie nie mogą w żaden sposób uszczegółowiać czy rozwijać tych pierwszych. Osobnym obowiązkiem, wprowadzonym przez ustawę z 2004 r. jest przeprowadzenie tzw. Sustainability Appraisal oraz – dla większych projektów – oceny wpływu na środowisko, której zasadniczym punktem odniesienia jest Dyrektywa 2001/42/WE. Ustalenia obu ocen włączane są do projektu dokumentu planistycznego.

75

ROZDZIAŁ III Ocena polskiego prawa zagospodarowania przestrzennego. Propozycje zmian III.1. Ocena w kontekście standardów demokratycznego państwa prawnego ograniczenia wolności zabudowy

III.1.1. W Polsce, tak jak w Anglii oraz w RFN, ustawodawstwo ogranicza wolność zabudowy rozumianą jako prawo do zabudowania (zagospodarowania) każdego gruntu zgodnie z wolą właściciela. Zabudowa (zagospodarowanie) wymaga określenia warunków przez administrację publiczną, przy czym mogą również te warunki prowadzić z jednej strony do wywłaszczenia, a z drugiej strony do zakazu zmiany sposobu zabudowania (zagospodarowania) danego terenu. Obowiązujące w Polsce prawo w zasadzie respektuje powyższe zasady, ale, wprowadzając zupełnie oryginalną instytucję decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów, wprowadza także domniemanie roszczenia o określenie zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku planu w drodze decyzji administracyjnej.

władztwo planistyczne gmin

III.1.2. Polska doktryna prawa samorządu terytorialnego oraz prawo zagospodarowania przestrzennego deklaruje zasadę władztwa planistycznego gminy, w tym sensie, iż gminom jest przyznane prawo do opracowania koncepcji zagospodarowania gminy, a także są one w tym celu wyposażone w odpowiednie narzędzia prawne – obowiązek sporządzania studium uwarunkowań oraz w prawo sporządzania planów miejscowych. Jednak władztwo to jest w poważnym stopniu ograniczone w sposób ustawowy i administracyjny, odbiegający od standardów demokratycznego państwa prawnego, poprzez: 1) obowiązek sporządzania planów miejscowych dla wskazanych w ustawie przestrzeni; 2) obowiązek uzgodnień z administracją rządową treści studium i planów; 3) obowiązek wydania decyzji dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ograniczenia władztwa planistycznego nie są rekompensowane partycypacją w decyzjach planistycznych podejmowanych przez samorząd regionalny i administrację rządową na szczeblach regionalnym i krajowym.

ROZDZIAŁ III. OCENA POLSKIEGO PRAWA ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO. PROPOZYCJE ZMIAN.

III.1.3. Planowanie przestrzenne nie jest zintegrowane z planowaniem inwesty-

integracja planowania przestrzennego i inwestycyjnego

cyjnym. Główne mankamenty to brak bilansowania potrzeb i oferty uzbrojonych terenów z potrzebami rynku oraz z możliwością uzbrojenia ich w odpowiednim czasie przez gminę, co powinno być podstawowym elementem studium. Przepisy pozwalają także na uchwalenie planu (decyzji o warunkach zabudowy) i wydawanie pozwoleń na budowę, w sytuacji fizycznego braku uzbrojenia terenów. Brak jest koordynacji działań władz publicznych w przestrzeni. Studia są wiążące tylko przy sporządzaniu planów miejscowych, ale już nie przy sporządzaniu decyzji WZ. Studia wiążą tylko organy gminy, ale już nie organy samorządu województwa i administracji rządowej, które mogą ręcznie sterować zagospodarowaniem przestrzennym przy pomocy instytucji uzgodnień.

III.1.4. Partycypacja społeczna ma w Polsce charakter w istocie formalny

partycypacja społeczna

(ochrona interesu prawnego), a nie służy wyważeniu rzeczywistych interesów prywatnych i publicznych na danym terytorium (realizacja interesu faktycznego). Stąd m.in. brak jest wariantowania zagospodarowania terenów w samym projektowaniu prowadzonym przez władze miejskie. Uczestnictwo podmiotów prywatnych ma formę krytyki projektu planu, a nie współprojektowania najkorzystniejszego zagospodarowania przestrzennego danego terenu. Głównym problemem w procesie kontroli administracyjnej i orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie prawa zagospodarowania przestrzennego są trudności w ocenie prawidłowości treści decyzji WZ. Brak jest głębszego wnikania sądów i samorządowych kolegiów odwoławczych oraz organów nadzorczych w prawidłowość podejmowanych w planach i w decyzjach rozstrzygnięć, w związku z procedurą wyważania interesów. Choć samo wyważanie interesów nie jest doktrynalnie kontestowane – wręcz przeciwnie, podkreśla się jego duże znaczenie dla ochrony prawnej obywateli – brak jest jasnych przepisów o charakterze materialnym, w sposób pozytywny ukierunkowujących w tym względzie działania władz publicznych.

kontrola administracyjna i sądowa

III.1.5. Szczegółowość planów miejscowych odbiega od standardów niemie-

szczegółowość planów miejscowch

ckich i angielskich, zarówno w części dotyczącej rysunku planu, jak i treści. Miejscowe plany nie są sporządzane z dokładnością do działek budowlanych, brak jest w nich możliwości regulacji podziałów i scaleń. Nie istnieje obowiązek publikacji uzasadnień (raportów wyjaśniających podjęte decyzje), zarówno do studium uwarunkowań, jak i planów miejscowych. W ujęciu najbardziej syntetycznym, zasadnicze wady polskiego systemu planowania i kontroli zagospodarowania przestrzennego polegają na:

77


wady polskiego systemu

1) odmiennym niż w dojrzałych systemach ulokowaniu zakresu władztwa planistycznego gmin z jednej strony, a ochrony praw właścicieli i mieszkańców – z drugiej. 2) słabej integracji systemu i braku przepisów prawa wymuszających skuteczne formy planowania;

III.2. Niezbędne zmiany w prawie zagospodarowania przestrzennego zasadnicze kierunki zmian

Postulaty zmian prawnych muszą zmierzać w dwóch kierunkach: 1) wzmocnienia władztwa planistycznego gmin przy równoczesnym bardziej skutecznym zapewnieniu ochrony praw właścicieli i mieszkańców oraz wprowadzeniu mechanizmów zapewniających realizację polityki przestrzennej państwa; 2) wprowadzenia przepisów prawnych wymuszających dobrą jakość planowania oraz integrujących cały system przestrzenny. Zmiany dotyczą dwóch kręgów przepisów prawnych. Po pierwsze, należy znowelizować przepisy samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w konsekwencji zmianie ulegną także przepisy wykonawcze do ustawy) oraz znowelizować ustawę o gospodarce nieruchomościami i ustawę – Prawo budowlane. Niezbędna jest korelacja obecnych w nich rozwiązań z proponowaną nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po drugie, pełna reforma systemu wymaga także zmian w wielu innych ustawach, przede wszystkim o charakterze materialnym (oraz w aktach wykonawczych do nich).

III.2.1. Zgodne ze standardami określenie zakresu władztwa planistycznego gmin wymagałoby przede wszystkim:

dostosowanie przepisów ustawy do konstytucji

• Dostosowania przepisów ustawy do konstytucyjnego rozumienia ochrony prawa własności Obecne przepisy stwarzają wrażenie, iż w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istnieje roszczenie o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 Uopizp) oraz prawo do zagospodarowania terenu w zasadzie przez każdego wnioskującego właściciela (art. 6 Uopizp). Tego typu wykładnia wzmacnia negatywne skutki stosowania narzędzia decyzji WZ. Ustawa powinna – wzorem ustaw niemieckiej czy angielskiej – wprowadzać jasną zasadę ochrony tylko już istniejącego stanu zagospodarowania. Jedynie jej naruszenie (np. poprzez wywłaszczenie) powinno uzasadniać roszczenia finansowe.


• Zastąpienia instytucji uzgodnień instytucją opiniowania Koordynacja działań podmiotów publicznych powinna odbywać się dzięki rozwiązaniom systemowym, i opierać się na dokumentach mających walor prawny (przepisy prawa materialnego, dokumenty planistyczne o szerszym zakresie terytorialnym oraz o charakterze specjalistycznym), a nie opierać się na równoległym dyskrecjonalnym działaniu wielu instytucji uzgadniających. Zmiany idące w tym kierunku wymagają także nowelizacji szeregu ustaw prawa materialnego, w szczególności dotyczących ochrony środowiska, budowy i zarządzania drogami publicznymi, ochrony zabytków, energetyki i telekomunikacji, terenów rolnych, lasów. Ponadto, trzeba przyjąć, iż każdy podmiot publiczny, dysponujący władztwem publicznym, realizuje zadania publiczne i każde jego działanie w przestrzeni jest inwestycją publiczną – co oznacza przejście na podmiotowe rozumienie inwestycji publicznej – odnoszące się do podmiotu, a nie przedmiotowe – odnoszące się do samej inwestycji.

zastąpienie instytucji uzgodnień

• Określenia możliwości zagospodarowania terenu bez konieczności sporządzania planu miejscowego Utrzymywanie decyzji WZ uzasadniane bywa najczęściej praktyczną koniecznością dopuszczania zabudowy na terenach nieobjętych planem miejscowym. Prawo powinno rzeczywiście określać tego typu narzędzia, jednak pozostające w zgodzie z zasadniczymi celami systemu planowania i kontroli zagospodarowania przestrzennego. Zalecanym rozwiązaniem powinno stać się zobowiązanie gmin do określenia w studiach terenów ścisłej zabudowy oraz danie możliwości radom gmin podejmowania uchwał, stanowiących w istocie uproszczone plany miejscowe, określające z dokładnością geodezyjną działki, na których może być realizowana zabudowa bez konieczności sporządzania planu miejscowego; warunkiem powinno być istnienie na tych terenach wystarczającego uzbrojenia terenu pod planowaną zabudowę. Dodatkowo należy wprowadzić zasadę, iż na terenie ścisłej zabudowy, a w szczególności na terenie nie objętym planem, istnieje obowiązek uzyskania zgody rady gminy na przeprowadzenie zamierzenia określonego we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

określenia możliwości zagospodarowania terenu bez planu

III.2.2. Równolegle powinny zostać wprowadzone zmiany prawne zmierzające do pełniejszej ochrony praw właścicieli i mieszkańców, poprzez: • Wzmocnienie instytucji partycypacji społecznej Trzeba przeciwdziałać formalnemu traktowaniu partycypacji, poprzez wyważanie faktycznych interesów mieszkańców (użytkowników) terenu objętego planem oraz wprowadzić mechanizmy sprzyjające poddawaniu pod publiczną debatę w chwili wyłożenia projektu planu wariantowych rozwiązań.

wzmocnienie instytucji partycypacji społecznej

79


nadzór administracyjny nad sporządzaniem planu

• Wzmocnienie i lepsze ukierunkowanie nadzoru administracyjnego nad sporządzaniem planu Należy wzmocnić kontrolę administracyjną i sądową nad samym procesem partycypacji. Szczególnie wnikliwej weryfikacji nadzorczej powinny być poddane odrzucone wnioski do planów, i to nie tylko ze względu na ochronę interesów prawnych właścicieli (użytkowników) terenów, ale przede wszystkim ze względu na wyważenie faktycznych interesów mieszkańców zgłaszanych w procesie partycypacji.

III.2.3. Integrację systemu planowania zagospodarowania przestrzennego oraz merytoryczne polepszenie jakości planów należy zapewnić poprzez: • Wyeliminowanie instytucji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Jest to instytucja rozbijająca system planowania zagospodarowania przestrzennego. Instytucję tę z powodzeniem mogą zastąpić „małe” plany miejscowe – sporządzane dla niewielkich (kilkuhektarowych) terenów. • Wzmocnienie roli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Studium powinno stać się rzeczywistym narzędziem kierowania rozwojem przestrzennym gminy, choć nie może stać się bezpośrednią podstawą wydawania pozwolenia na budowę, z pominięciem planu miejscowego. W szczególności, studium powinno wskazywać tereny ścisłej zabudowy (na których istnieją luki w zabudowie, i które mogą być w sposób zaprojektowany w studium zabudowane o ile istniejące uzbrojenie jest wystarczające) oraz tereny przewidziane do zabudowy i nieprzewidziane do zabudowy. Ustalenia studium dotyczące budowy infrastruktury (tereny, sposoby) powinno zobowiązywać wszystkie władze publiczne. • Wprowadzenie zasad obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzennym na poziomie lokalnym Wymienione w ustawie zasady (dyrektywy) planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 2) mają charakter ogólny, czy wręcz niedookreślony, i jedynie w niedoskonały sposób mogą ukierunkowywać proces planowania. Ich katalog należałoby uzupełnić o zasady realnie zmierzające do budowy ładu przestrzennego, np. o regułę, iż sanacja i modernizacja istniejących terenów zabudowanych ma pierwszeństwo przed zagospodarowaniem obszarów wolnych oraz regułę przeciwdziałania rozpraszaniu osadnictwa w skali kraju i regionu.

integracja planowania

• Zintegrowanie planowania miejscowego z planowaniem inwestycyjnym Należy wprowadzić zasadę, że uchwalenie planu miejscowego jednocześnie nakłada na gminę obowiązek podjęcia realizacji przewidzianych w planie zmian w zakresie uzbrojenia terenów. Przy wprowadzeniu do systemu


planowania instrumentu etapowania zagospodarowania, etapowanie budowy infrastruktury powinno być skoordynowane z etapowaniem uwalniania terenów pod zabudowę. W momencie wydania pozwolenia na użytkowanie budynków powinna być wybudowana (zmodernizowana) niezbędna infrastruktura przewidziana planem. Równocześnie należałoby wprowadzić obowiązek bilansowania terenów w zależności od zmian w ich użytkowaniu, oraz etapowania realizacji zamierzeń i uwalniania gruntów, odpowiednio do możliwości finansowych budżetu gminy oraz dochodów jednostek organizacyjnych i spółek komunalnych już na poziomie studium uwarunkowań. • Eliminację ogólnikowości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego W celu zapewnienia skuteczności instrumentu planu miejscowego, niezbędne jest (art. 16 ust. 1 Uopizp) wprowadzenie zasady, iż plany powinny być sporządzane z dokładnością do działek geodezyjnych i zawierać oznaczenia odnoszące się do nich. Konieczne jest też wprowadzenie nowych rozporządzeń w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia określającego klasyfikację terenów użytkowych oraz dopuszczalne zagospodarowanie tych terenów, jak i ujednolicających w skali kraju wskaźniki dopuszczalnej zabudowy. Należy też wprowadzić obowiązek załączania do planu miejscowego uzasadnienia przyjmowanych rozwiązań i ustaleń.

eliminacja ogólnikowości

III.2.4. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami powinna być znowelizowana w celu zintegrowania przepisów o podziale nieruchomości z nowymi regulacjami w zakresie podziału nieruchomości w planie miejscowym. Jednocześnie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane powinna zostać uzupełniona o procedurę wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę na obszarze ścisłej zabudowy, po uzyskaniu zgody rady gminy.

III.2.5. Polskiemu systemowi planowania zagospodarowania przestrzenne-

zmiany w prawie materialnym

go brak jest regulacji materialnie określających przebieg i zasady planowania. Stąd niezbędny jest znacznie szerszy zakres zmian prawnych niż jedynie zasadnicza zmiana obecnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wraz ze skorelowanymi zmianami w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w ustawie Prawo budowlane. Drugi krąg niezbędnych zmian prawa regulującego zagospodarowanie przestrzenne powinien objąć nowelizację szeregu ustaw w zakresie prawa materialnego zmierzając do: • wprowadzenia instrumentów planistycznych (planowania specjalistycznego) w zakresie zadań realizowanych przez administrację rządową; • korelacji planów zagospodarowania przestrzennego województwa i studiów uwarunkowań oraz koncepcji z tymi planami specjalistycznymi;

81


• wprowadzenia instrumentów w zakresie stanowienia przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym – rozporządzeń i aktów prawa miejscowego, za pomocą których administracja rządowa realizowałaby swoje ustawowe zadania. Zmiany powinny objąć w szczególności nowelizację ustaw regulujących takie dziedziny działalności administracji jak transport kolejowy i drogowy oraz budowę dróg publicznych, prawo energetyczne, telekomunikacyjne, geologiczne i górnicze oraz wodne, ochronę środowiska, przyrody, lasów, terenów rolnych, morskich, działkowych, zabytków, ponadto gospodarkę odpadami i uzdrowiska.

PRZYPISY 1 2 3

4

5

6 7 8 9

10 11 12 13

14

15 16 17

18 19 20 21 22 23 24

25 26

27

28 29 30

R. Krupa-Dąbrowska, Plany pod przymusem, Rzeczpospolita 17.01.2005 r. M. Stefanowski, Dlaczego tak brzydko, Gazeta Wyborcza 12.08.2004 r. P. Korcelli, Problematyka regionów metropolitalnych w Stanach Zjednoczonych i w Wielkiej Brytanii, Przegląd Geograficzny, t. XXXIX, Z.2, 1967, s. 333. UMP zrzesza: Białystok, Bydgoszcz, Gdańsk, Katowice, Kraków, Lublin, Łódź, Poznań, Rzeszów, Szczecin, Warszawę, Wrocław. Drezno/Lipsk, Berlin, Brema, Frankfurt nad Menem, Heidelberg/Mannheim, Norymberga, Monachium, Hamburg, Hanower, Kolonia/Dortmund/Essen, Stuttgart. Birmingham, Leeds, Liverpool, Manchester, Newcastle i Sheffield. In der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1997 (BGBl. i S. 2081). In der Fassung der Bekanntmachung vom 27. August 1997 (BGBl. i S. 2141). Szerzej o problemie ustroju, zadań i kompetencji obszarów metropolitalnych w RFN zob. I. Zachariasz, Metropolie w terytorialnym podziale władzy w RFN. Podstawy teoretyczne i rozwiązania praktyczne, Warszawa 2006 (niepublikowana praca doktorska na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego). Np. Cullingworth i Nadin, The town and country planning in the UK, 2006. The EU compendium of spatial planning systems and policies, 1997. BGBl. S. 1. Cytat za B-O. Bryde, Eigentum und Erberecht [w:] I. von Münch (Begr.), P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, München 1992, s. 832. W. Krebs, Baurecht [w:] Schmidt-Aßmann E. (Hrsg.): Besonderes Verwaltungsrecht, wyd.10, Berlin-New York 1995, s. 376. W. Erbguth, op.cit., s. 356. M. Oldiges, Baurecht [w:] U. Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, 1995, s. 490. F. Ossenbühl, Die Quellen des Verwaltungsrecht [w:] H-U. Erichsen, W. Martens (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 1978, s. 68. Cullingworth i Nadin, Town and..., 2006, s. 195. The EU compendium of spatial planning systems and policies, 1997. M. Oldiges, op.cit., s. 497. BGBl. 1991 i S. 58. BGBl. i S. 132. BVerfGE 26, 228. W. Roters, Kommunale Selbstverwaltung [w:] i von Münch (Begr.), P.Kunig (Hrsg.), op.cit., s. 228. M. Oldiges, op.cit., s. 604. Valuing planning obligations in England, 2006. Raport dla Department for Communities and Local Government, za: Government response to the Local Government Committee’s Report on planning-gain supplement, The Stationary Office, Norwich 2006, s. 5. Po reformie 2004 r. kwestie infrastrukturalne – wraz z środowiskowymi, społecznymi i gospodarczymi – ujmowane są w kontekście trwałego rozwoju (por. PPS 1: Delivering Sustainable Development). Za Cullingworth i Nadin, Town and..., 2006. Dz.U. nr 80, poz. 717, z późn. zm. Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.

83

PRZYPISY

31 32

33 34

35 36 37 38 39 40 41 42

43 44 45 46

47

48 49

50

51

52

53 54

55 56 57

58 59

Dz.U. z 2004 r, Nr 261, poz.2603, z późn. zm. Por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 79. Por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie..., s. 7. Poniższy fragment Raportu oparty jest na odpowiednich fragmentach książki H. Izdebskiego „Fundamenty współczesnych państw”, Warszawa 2007, s. 137 i nast. P 2/98 – OTK 1999 nr 1, poz. 2. SK 11/02 – OTK-A 2004 nr 7, poz. 66. Por. Z. Niewiadomski, Planowanie..., s. 56. Wyrok z dnia 9 listopada 1999 r. – K 28/98. II SA 807/99 – LEX nr 46219. IV SA 1678/98 – LEX nr 48263. IV SA 1309/99 – LEX nr 48247. Por. M. Szewczyk [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 49). Z. Niewiadomski, Planowanie..., s. 62. Z. Niewiadomski, Planowanie..., s. 62. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys sytemu, Warszawa 2001, s. 86. W obecnym stanie prawnym obowiązek ten odnosi się do terenów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz.U. Nr 41, poz. 412, z późn. zm.) oraz do terenów wskazanych w art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.). Zob. Projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 31 stycznia 1997 r., opracowany w Ministerstwie Budownictwa. Dz.U. Nr 118, poz. 1233. A. Jędraszko, Samorząd terytorialny w Niemczech na przykładzie Stuttgartu, Warszawa 1994, s. 205 i nast. A. Jędraszko, Plany struktury. Zastosowanie do planowania przestrzennego województw, Warszawa-Łódź 1981, s. 13 i nast. Załącznik nr 1 do uchwały Nr LIV/3249/06 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 lipca 2006 r. – Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, T.1, s. 240–241. Generalised Land Use Database Statistics for England 2005, Department for Communities and Local Government, London 2007. Lasy i użytki rolne. W związku z poszerzeniem obszaru miasta, Rzeszów ma 166 492 mieszkańców i 77,2 km2 powierzchni (dane na koniec stycznia 2007 r.). Tereny zabudowane. Raport o stanie miasta Gdańska rok 2005, Urząd Miasta Gdańska 2006 r., s. 61. A. Fischer, Flächennutzung in Großstädten, BAW Institut für Wirtschaftsforschung, September 1999, s. 10. e-Digest of Environmental Statistics, wrzesień 2003. Np. Będą plany. Stanieją mieszkania, Życie Warszawy 20.03.2004 r., Zmusić gminy do planowania, Rzeczpospolita, 21.03.2005.

PRZYPISY

60

61

62 63 64 65 66

67

68 69 70 71 72

73 74 75 76 77

78 79

Planowanie przestrzenne w gminach. Informacja o wynikach badania statystycznego – stan na 31.12.2004, Ministerstwo Transportu i Budownictwa, Warszawa marzec 2006, s. 13. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, s. 22. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie..., s. 44. Por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie..., s. 492–496. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie..., s. 414. M. Oldiges, Baurecht..., s. 558. A. Jędraszko, Ekspertyza na temat dopuszczalności uzupełnienia zabudowy istniejącej w sytuacji braku planu miejscowego w Niemczech, wykonana dla Unii Metropolii Polskich, 2002 r. Szerzej: M. Gdesz, Opłaty adiacenckie jako forma udziału nieruchomości w finansowaniu lokalnej infrastruktury publicznej, niepublikowana praca doktorska na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im Adama Mickiewicza w Poznaniu. Z. Niewiadomski, Planowanie..., s. 6. III ARN 49/93; OSN 1994/9/181. Z. Niewiadomski, Planowanie.., s. 41. M. Szewczyk, op. cit., s. 53. Załącznik nr 2 do uchwały nr CV/1207/IV/2006 Rady Miasta Poznania z dnia 10 października 2006. IV SA/Wa 705/04 i IV SA/Wa 114/05. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie..., s. 495. Planowanie przestrzenne..., s. 10. IV SA/Wa 406/05. Development Control Statistics, England, 2005/06, Department for Communities and Local Government, London October 2006. Cullinworth i Nadin, Town and..., s. 161. Dz.U. Nr 164, poz. 1587.

85

BIBLIOGRAFIA Benwell Scotswood: Area Action Plan. Development Plan Document. November 2006: Preferred Option Report, Newcastle City Council, Newcastle 2006 Blackhall J.C., Planning law and practice, 3rd ed., Cavendish Publishing Ltd., Abingdon 2006 Bogacz D., Własność i osoba w myśli katolickiego personalizmu, Czasopismo Prawno-Historyczne t. 56: 2004, z. 1 Brohm W., Zagospodarowanie przestrzenne [w:] Łętowski J., Pruszyński, J.P. (red.): Administracja Republiki Federalnej Niemiec, Wrocław 1983; Brohm W., Samorząd gminny a państwowe planowanie przestrzenne, ST 6/1992 Bryde B-O., Eigentum und Erberecht [w:] Münch I. (Begr.), Kunig P. (Hrsg.), GrundgesetzKommentar, München 1992 Connecting England. A framework for regional development. Final report of the TCPA-appointed Hetherington Commission on the future development needs and priorities of England, Town and Country Planning Association, London 2006 Ceaig P.P., Administrative law, 5th ed., Thomson, Sweet and Maxwell, London 2003 Creating Local Development Framework. A Companion Guide to PPS 12, 2004 Cullingworth B., Nadin V., Town and country planning in the UK, 14th ed., Routledge, London 2006 Development Control Statistics, England 2005/06, Department for Communities and Local Government, London 2006 Driehaus H-J., Erschließungs- und Ausbaubeiträge, München 2001 Erbguth W., Bauplanungsrecht [w:] N. Achtenberg, G. Püttner (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, T.I. Heidelberg 1990 Fischer A., Flächennutzung in Großstädten, BAW Institut für Wirtschaftsforschung, September 1999 Gdesz M., Opłaty adiacenckie jako forma udziału nieruchomości w finansowaniu lokalnej infrastruktury publicznej, niepublikowana praca doktorska na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im Adama Mickiewicza w Poznaniu Generalised land use database statistics for England, Department for Communities and Local Government, London 2007 Government response to the Local Government Committee’s Report on planning-gain supplement, The Stationary Office, Norwich 2006 Izdebski H., Konstytucyjne granice ochrony prawa własności, ekspertyza sporządzona dla Unii Metropolii Polskich 2005 r. Izdebski H., Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2007 Jędraszko A., Plany struktury. Zastosowanie do planowania przestrzennego województw, Warszawa-Łódź 1981 Jędraszko A., Samorząd terytorialny w Niemczech na przykładzie Stuttgartu, Warszawa 1994 Jędraszko A., Zarządzanie mieszkalnictwem i planowanie komunikacji przez samorząd terytorialny w Niemczech na przykładzie Stuttgartu, Łódź 1996 Jędraszko A., Ekspertyza na temat dopuszczalności zabudowy istniejącej w sytuacji braku planu miejscowego w Niemczech, na zlecenie Unii Metropolii Polskich, 2002 r. Jędraszko A., Zagospodarowanie przestrzenne w Polsce – drogi i bezdroża regulacji ustawowych, Warszawa 2005

BIBLIOGRAFIA

Korcelli P., Problematyka regionów metropolitalnych w Stanach Zjednoczonych i w Wielkiej Brytanii, Przegląd Geograficzny, t. XXXIX, Z.2, 1967 Krebs W., Baurecht [w:] Schmidt-Aßmann E. (Hrsg.): Besonderes Verwaltungsrecht, wyd.10, Berlin-New York 1995 Leoński Z., Szewczyk M., Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002 Niewiadomski Z., Planowanie przestrzenne. Zarys sytemu, Warszawa 2001 Niewiadomski Z., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006 Oldiges M., Baurecht [w:] Steiner U., Besonderes Verwaltungsrecht, 1995 Ossenbühl F., Die Quellen des Verwaltungsrecht [w:] Erichsen H-U., Martens W., (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 1978 Planowanie przestrzenne w gminach. Informacja o wynikach badania statystycznego – stan na 31.12.2004, Ministerstwo Transportu i Budownictwa, Warszawa marzec 2006; Pollard D., Huges D., Constitutional and administrative law. Text and materials, Butterworths, London 1990 Radziszewski E., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Przepisy i komentarz, Warszawa 2006 Roters W., Kommunale Selbstverwaltung [w:] Münch I. (Begr.), Kunig P. (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, München 1992 The EU compendium of spatial planning systems and policies, European Commission, Luxembourg, 1997 The EU compendium of spatial planning systems and policies: United Kingdom, European Commission, Luxembourg, 2000 Tomkins A., Public law, Oxford University Press, Oxford 2003 Zachariasz I., Metropolie w terytorialnym podziale władzy w RFN. Podstawy teoretyczne i rozwiązania praktyczne, Warszawa 2006 (niepublikowana praca doktorska na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego)

87

NOTATKI

O Autorach Hubert Ireneusz Izdebski Profesor na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, adwokat, radca prawny. Ekspert ds. prawnych w wielu organizacjach oraz w Kancelarii Rady Ministrów w zakresie reformy administracji publicznej oraz ds. prawnych dot. przygotowania Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007–2013. Autor i współautor kilkunastu książek oraz wielu referatów prawnych na uniwersytetach we Francji, Szwajcarii, Wielkiej Brytanii i USA.

Aleksander Nelicki Doktor psychologii (Uniwersytet Jagielloński). Wicedyrektor biura Unii Metropolii Polskich w Warszawie. W roku 1993 doradca ministra-szefa URM; w latach 1995–1998 wicedyrektor Programu Reformy Administracji Publicznej w Instytucie Spraw Publicznych, a w latach 1998–2001 doradca ministra w MSWiA. Autor kilkudziesięciu publikacji z zakresu psychologii oraz reform administracji publicznej w Polsce.

Igor Zachariasz Doktor prawa (Uniwersytet Warszawski). Wicedyrektor Biura Unii Metropolii Polskich. Jego zainteresowania naukowe koncentrują się na zagadnieniach prawa konstytucyjnego i administracyjnego. W roku 2000 stypendysta Instytutu Maxa Plancka. W latach 1993–2000 związany z Instytutem Miasta w Warszawie.

Rondo ONZ 1 00-124 Warszawa tel. +48 (22) 557 70 00 fax +48 (22) 557 70 01 www.sprawnepanstwo.pl